«Независимый анализ правоприменительной практики законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге и Ленинградской области»

Вид материала

Закон

Содержание Анализ общих тенденций Проверки деятельности НКО 1. План проверок 2. Продолжительность проверки 3. Полномочия Росрегистрации при проведении проверки 4. Акт проверки и подготовка письменного предупреждения 5. Меры принимаемые Росрегистрацией по результатам проверок Отчетность некоммерческих организаций Анализ общих тенденций Выводы и рекомендации для НКО

Подобный материал:

• «Независимый анализ правоприменительной практики законодательства, регулирующего деятельность, 164.43kb.
• Дробот Юлия Викторовна, член Некоммерческого Партнерства «Юристы за гражданское общество», 198.2kb.
• Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
• Автономная некоммерческая организация информационных и правовых услуг, 1319.39kb.
• Адвокатура и нотариат, 13.29kb.
• Административный регламент, 665.95kb.
• Провести конкурс лидеров некоммерческих организаций «Лидеры некоммерческих организаций, 48.85kb.
• Некоммерческие организации Вопросы и ответы, 696.38kb.
• Введение, 3992.75kb.
• Страница [1/15], 903.63kb.

Доклад

«Независимый анализ правоприменительной практики законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге и Ленинградской области»


Санкт-Петербург

2007


Настоящий доклад подготовлен представителями некоммерческих организаций Санкт-Петербурга для представления на Форуме «Социальный Петербург» 01 ноября 2007 года и отражает независимый взгляд НКО -сообщества на происходящие процессы, связанные с правовым положением некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.

Авторы:

1. М.Тимофеев. – юрист Санкт-Петербургской общественной организации «Гражданский контроль».
   
2. Е.Кобец, Н.Поправко, О.Кривонос – специалисты Санкт-Петербургской общественной организации Экологический правозащитный центр «Беллона».
   
3. М.Казанкова – юрист Санкт-Петербургской региональной общественной организации «Центр просветительных и исследовательских программ».
   
4. Р.Шарифуллина – юрист Санкт-Петербургской общественной организации «Общество содействия социальной защите граждан «Петербургская ЭГИДА».
   

Содержание


I. Состояние дел на сегодняшний момент

Государственная регистрация некоммерческих организаций…………. стр. 4

Проверки деятельности некоммерческих организаций ……………….. стр.

Отчетность некоммерческих организаций …………………………….. стр.

2. Анализ общих тенденций ………………………………………. стр.
   

III. Выводы и рекомендации для НКО……………………………. стр.


I. Состояние дела на сегодняшний момент

Государственная регистрация НКО

По данным Росрегистрации по состоянию на 01.08.2007 на ее учете состоит 218730 некоммерческих организации по всей России¹.

По данным Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и области на первый квартал 2007 г. на территории Санкт-Петербурга зарегистрированы 23 тысячи некоммерческих организаций, 6540 из которых – общественные объединения.

В данном разделе мы остановимся вопросы, связанные с трудностями в ходе государственной регистрацией некоммерческих организаций при их создании; вопросы изменения уставов и иных учредительных документов; внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

В связи с изменением Федерального закона «О некоммерческих организациях», вступивших в силу 18 апреля 2006 года для большинства некоммерческих организаций произошли существенные изменения в прохождении государственной регистрации, которые повлекли за собой многочисленные сложности. Так, был существенно увеличен срок государственной регистрации от 5 до в общей сложности 30 дней и введена экспертиза уставных документов. Однако, следует отметить, что для общественных объединений существенного изменения процедуры не произошло.

Затруднения, с которыми сталкиваются некоммерческие организации, связаны, прежде всего, с правоприменительной практикой; не точным пониманием специфики деятельности такого рода организаций со стороны регистрирующих органов; узким и выборочным толкованием закона; небольшим количеством судебных прецедентов в пользу организаций; нехваткой юристов, специализирующихся в данной области и довольно сложной технически процедурой государственной регистрации.

Для профсоюзов существует уведомительный характер регистрации, однако отказы получают и они.

В связи с существенными изменениями законодательства, многие некоммерческие организации были вынуждены изменить свои уставные документы и столкнулись с рядом проблем. В связи с ограниченным объемом времени остановимся только на самых основных.


1. Название некоммерческой организации

В Гражданском кодексе говорится, что название должно отражать характер деятельности организации². Пытаясь зарегистрировать организацию, учредители сталкиваются с неаргументированным мнением росрегистраторов, которое, зачастую бывает необоснованным. Например, Санкт-Петербургский общественный фонд социально-культурных программ «Социальное кино», что необходимо было исключить из название социально-культурных программ, так как по мнению росрегистраторов это слишком широкое понятие. Название изменено на Санкт-Петербургский общественный фонд поддержки социального кино.

Здесь и далее в докладе мы не можем публично раскрывать названия организаций по их просьбе. Приведенный пример полностью отражает смысл.

Главным требованием является отражение в названии цели создания организации, причем сделать это не всегда просто, так как название и цель еще должны полностью соответствовать предмету (видам деятельности). Каждая вторая некоммерческая организация сталкивается с этим. В наихудшей ситуации оказались те некоммерческие организации, которые были зарегистрированы давно. Теперь им необходимо изменить их название, которое давно стало «брендом».

В целом претензии к названию являются самым «удобным» основанием для отказа в государственной регистрации.

2. Адрес (местонахождение некоммерческой организации)

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» место нахождения некоммерческой организации определяется местом ее государственной регистрации, следовательно, если организация зарегистрирована в Санкт-Петербурге, то имеет право в своем уставе не прописывать конкретный адрес, указав лишь субъект Федерации. Однако, позиция Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу³ и Ленинградской области идет в разрез с требованием Федеральной регистрационной службы РФ - необходимо указывать полный адрес нежилого помещения. Смена местонахождения организации приводит к изменению ее учредительных документов. Срок подачи новых документов - 3-х дня с момента перемены адреса. Это влечет за собой массу проблем, например, необходимость перехода в другую налоговую инспекцию и сделать это удается не всем.

Сложности возникают и у благотворительных по статусу некоммерческих организаций, которые имеют право указать в качестве адреса (местонахождения) адрес жилого помещения (квартиры). Однако все равно причины для отказа будут найдены.

3. Представительства

Нарушения в государственной регистрации представительств актуальны для местных и региональных общественных объединений. Позиция Росрегистрации состоит в том, что свою деятельность общественное объединение может осуществлять в пределах своей территориальной сферы деятельности, что свидетельствует об ошибочном трактовании закона. Согласно п.3 статьи 5 Федерального закона «О некоммерческих организациях» представительством некоммерческой организации является обособленное подразделение, которое расположено вне места нахождения некоммерческой организации, представляет интересы некоммерческой организации и осуществляет их защиту, но не осуществляет все ее функции или их часть как филиал.

4. Цель, предмет (виды деятельности)

Наибольшее количество отказов связанно именно с целью и предметом деятельности. Поскольку законодательство содержит расплывчатые понятия того, что может осуществлять та или иная некоммерческая организация, это дает возможность выборочного толкования.

Так, по мнению росрегистраторов, заниматься образовательной деятельностью могут лишь образовательные учреждения и ссылаются на Закон об образовании РФ. Однако статья 11.1 данного закона содержит понятие негосударственных образовательных организаций, «которые могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций».

Например, В конце октября ряд негосударственных образовательных организаций получил от Росрегистрации предупреждения о несоответствии их печати законодательству, в связи с наличием на оттиске двуглавого орла. Однако дипломы государственного образца, выдаваемые такими организациями, должны быть удостоверены именно такой печатью. Поскольку позиция Росрегистрации основывается на том, что образовательную деятельность могут вести только образовательные учреждения, то трудности возникают у многих некоммерческих организациях.

Сотрудники Росрегистрации, трактуя узко и выборочно закон, подменяют понятия просветительской деятельности - образовательной.


5. Изменение сведений

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (п.7 статья 32) говорится о необходимости подачи документов в 3-х дневный срок, например, при изменении данных о руководителе организации. Однако начальником отдела регистрации некоммерческих организаций Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Коляденко Ириной Владимировной этот пункт закона трактуется иначе⁴, а именно «при проведении отчетно-выборных собраний, даже, если сведения о руководителе не меняются, комплект документов все равно предоставлять необходимо».

Проверки деятельности НКО

Практика проведения проверок деятельности некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге и Ленинградской области выявила следующее.

1. План проверок

В соответствии с Приказом Минюста РФ №380 25 декабря 2006 г. проверки некоммерческих организаций могут быть плановыми и внеплановыми. В случае плановой проверки должен существовать план таких проверок, доступный для ознакомления. К примеру, на официальном сайте Федеральной регистрационной службы содержится перечень некоммерческих организаций, включенных в план проверок на 2007 г. на федеральном уровне⁵.

Доступ некоммерческих организаций к плану проверок, утвержденному Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на сегодняшний день отсутствует, хотя данная информация должна быть открытой и доступной, так как она нарушает нормы о доступе граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти.

В связи с отсутствием доступности для ознакомления с планом проверки и коротким сроком между принятием решения и началом проверки, для некоммерческих организаций это является неожиданностью.


2. Продолжительность проверки

На сайте Росрегистрации в плане проверок на федеральном уровне продолжительность проверки некоммерческой организации варьируется от 10 до 20 дней. Предполагается, что такого срока достаточно для реализации контрольной функции.

Законодательно установлен продолжительность проверки, который не может превышать 30 дней. Однако, «с учетом сложности проверки, количества и объема проверяемой информации» срок может быть продлен еще на 30 дней.

Данное исключение из общего правила о сроке часто используется Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на практике, по причине, «большого объема информации», представленной субъектом проверки. Например, Санкт-Петербургская общественная организация Экологический правозащитный центр «Беллона» получило новое Распоряжение было вынесено в последний день проверки по изначально установленному сроку.

3. Полномочия Росрегистрации при проведении проверки

В соответствии с пунктом 5 статьи 32 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» Росрегистрация уполномочена проводить проверки некоммерческих организаций на предмет соответствия их деятельности уставным целям и законодательству РФ.

Такая общая формулировка наделяет Росрегистрацию практически неограниченными полномочиями при проведении проверки, так как:

• не установлено ограничений в праве требовать любую документацию «необходимую для достижения целей проверок», например, у нескольких организаций потребовали всю переписку за 3 года;
  
• в случае выявления при проведении проверки нарушений законодательства РФ, контроль за соблюдением которых не входит в компетенцию Росрегистрации, материалы, направляются в соответствующий надзорный орган (правоохранительные, налоговые органы), зачастую без достаточных к тому оснований.
  

Встречаются и совсем абсурдные случаи, так августе-сентябре 2007 г. Санкт-Петербургскую общественную организацию «Гражданский контроль», Санкт-Петербургскую общественную организацию Экологический правозащитный центр «Беллона», Санкт-Петербургскую региональную общественную организацию «Центр просветительных и исследовательских программ» представители Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области обвинили общественников в заключении якобы притворных сделок и неуплате налогов на пожертвования на основании того, что упоминание грантодателей – зарубежных консультсв – на изданиях по проектам является якобы «спонсорской рекламой», а значит, и проекты якобы носят коммерческий характер.

Росрегистрация при проведении проверки запрашивает у общественной организации всю исходящую и входящую корреспонденцию за 3 года, а в одном из случаев документация требовалась с момента основания организации;

Запрашиваются как копии, так и подлинники документов, количество которых в одном из случаев доходило до 3 тысяч экземпляров. Среди затребуемых документов – заявки на гранты, отчеты перед грантодателями.

Росрегистрация требует предоставить полный отчет о том, какие мероприятия проводились за проверяемый период, кто в этих мероприятиях участвовал, о чем говорили и какие решения были приняты, а также планы будущих мероприятий;

Росрегистрация имеет практику проведения и «двусторонних проверок», когда документы запрашиваются как у субъекта проверки, так и у организаций – партнеров по проектам.

4. Акт проверки и подготовка письменного предупреждения

По окончании проверки выносится Акт, а в случае выявления нарушений может быть принято решение о вынесении письменного предупреждения. При этом точный срок, в течение которого некоммерческая организация должна быть ознакомлена с текстом предупреждения, не определен.

В Приказе Минюста РФ №380 от 25.12.2006 не определено с какого момента после окончания проверки начинает действовать 3 - дневный срок подготовки Предупреждения.

Практика Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области показывает, что ряд общественных организаций Санкт-Петербурга, проверка в которых началась в июле 2007 г. до настоящего времени так и не получили окончательного решения по результатам проверки. В том числе есть случаи, когда проверка прошла в декабре, организацией получен акт проверки, но предупреждение вынесено только в июле, что свидетельствует о нарушении всех возможных сроков.

5. Меры принимаемые Росрегистрацией по результатам проверок

По нашим данным Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по результатам проверок принимаются следующие меры:

- передача материалов проверок по подведомственности;

По ряду проверенных общественных организаций было принято решение передать материалы проверок в Управление Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, поскольку выявлены признаки налоговых правонарушений, а также в Прокуратуру Санкт-Петербурга для осуществления прокурорского надзора. В одном из случаев принято решение о необходимости довести Акт проверки до сведения Экспертного совета по грантам Санкт-Петербурга для общественных объединений для учета при принятии решений о предоставлении грантов, хотя акт относится к документом ограниченного доступа и не может быть передан Росрегистрацией третьим лицам.

- обращение в суд о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и направление в суд искового заявления о ликвидации некоммерческой организации.

По результатам проведения проверки организации направляется акт проверки, в котором Росрегистрация указывает на «выявленные нарушения». Анализ целого ряда таких актов позволяет говорить о:

• повышенном внимании Росрегистрации к проблеме договоров пожертвования и стремлении квалифицировать такие договоры как спонсорские, что не имеет под собой надлежащих правовых оснований;
  
• тои, что для общественных объединений даже разовые мероприятия, проведенный в других регионах запрещены, хотя в законе прямого запрета нет.
  

Отчетность некоммерческих организаций

Много говорилось о том, что новые формы отчетности вызывали огромное количество вопросов об их заполнении. Но хотелось бы сказать не об этом, а о том к каким последствиям это привело. Для общественных объединений однократное непредставление отчетности, определенной в Постановлением Правительства №212 от 15.04.2006 может послужить основанием для ликвидации. Согласно данным, озвученным директором Росрегистрации, на 01.09.2007 года по всей России свои отчеты сдали всего 36 процентов организаций, а по суду закрыты - 2300⁶.

В Постановлении Правительства №212 от 15.04.2006 предусмотрена возможность сдать отчетность лично или направить ее по почте. Ссылаясь на организационные трудности, представители Санкт-Петербургской Росрегистрации в личном приеме отчетности отказывают. Поскольку официальный адрес у Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области один, а отдел контроля за некоммерческими организациями находится по другому адресу это вносит путаницу в отправке отчетов. В результате часть отчетов некоммерческих организаций не дошла до адресата, хотя у организаций остались документы, подтверждающие их отправку. Росрегистрации после получения отчетов должна была выслать расписки об их получении, но такие расписки получили не все. Так, было вынесено предупреждение вследствие того, что организация указала свой фактический адрес.

2. Анализ общих тенденций
   

Анализ даже ограниченного количества конкретных случаев позволяет говорить об определенных тенденциях в практике применения Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области положений законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций:

1. отсутствие открытой информации о проведении плановых проверок Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; отсутствие обратной связи при взаимодействии; путаница в адресах; отказ в получении консультаций; отсутствие доступа к статистике, - все это свидетельствует об отсутствие открытости деятельности Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, тем более, что такие проблемы в ряде регионов отсутствуют;

2. в большинстве случаев Управление Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области проигнорировала свою обязанность разослать после получения отчетов расписок об их получении. Не соблюдались сроки, связанные с началом проверки, а также срок вынесения решений по результатам проверок, так, во многих случаях реакция (вынесение предупреждения, обращение в суд) Росрегистрации по результатам проверок «запаздывала» на два-шесть месяцев - все это свидетельствует о нарушении сотрудниками Росрегистрации внутренних подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения проверок;

3. проведение проверок деятельности некоммерческой организации за 3 года, а в некоторых случаях с момента создания организаций, закрепленного в Приказе Минюста РФ №380 от 25.12.2006 нарушает фундаментальный принцип права, согласно которому «закон обратной силы не имеет».

4. Произвольное толкование законодательства проявляется как в реализации Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области своих полномочий, так и в оценке деятельности некоммерческих организаций, а также при толковании иных положений российского законодательства.

Как показывает практика, Управление Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области прибегает либо к узкому, либо к расширительному толкованию положений законодательства в зависимости от того, какое из них ведет к ужесточению требований, предъявляемых к общественным объединениям – субъектам проверки.

Например, узкое (часто, чересчур буквальное) толкование используется в случаях оценки допустимости того или иного наименования организации, целей и предмета ее деятельности, положений о возможности вести просветительскую деятельность, регионального статуса организаций; расширительное – при толковании объема и характера полномочий сотрудников и органов Росрегистрации и обязанностей организаций–субъектов проверки.

С нашей точки зрения, большая часть недостатков деятельности Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области связана с несовершенством законодательства, поскольку именно содержание последнего позволяет росрегистраторам расширенно толковать свои полномочия и не придавать значение процедурным аспектам этой деятельности. С другой стороны, в законодательстве содержится ряд принципов, более внимательное отношение Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области к которым, способно изменить имеющуюся практику в лучшую сторону (например, принцип добросовестности субъекта проверки, невозможность вмешательства в осуществление его деятельности и прочие).

2. Выводы и рекомендации для НКО
   

Действующее законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций содержит коллизии, пробелы, а также дает возможность широкого неоднозначного толкования. Принятые государством подзаконные акты противоречат по многим положения законодательству, в том числе и международному, что приводит к ограничению свободы деятельности ассоциаций, гарантированное Конституцией в том числе и угрожает ликвидацией подобного рода организаций. Такое положение дел не способствует развитию гражданского общества, а также наносит ущерб широким слоям населения - клиентам некоммерческих организаций.

Мы не считаем, что все аспекты, перечисленные в докладе, связаны именно с деятельностью Росрегистрации. На настоящее время данная структура еще до конца не вписалась в систему контролирующих государственных органов. По нашему мнению, в связи с этим Управление Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области боится брать на себя ответственность за деятельность некоммерческих организаций, а в такой ситуации легче запрещать, чем разрешать.

Представляется, что некоммерческим организациям следует более внимательно относиться к взаимодействию с Росрегистрацией и для этого необходимо изучить соответствующее законодательство. Если в штате организации нет юриста, то лучшим способом для подготовки комплекта документов на регистрацию, подаче отчетности или проверке, будет обращение к юристу-профессионалу.

Также есть настоятельная необходимость обращаться в судебные органы для получения правильного толкования законов. Уже сейчас есть группа организаций, прошедших проверки и выигравших судебные процессы, способные оказать помощь всем тем, кто столкнется с подобными проблемами в будущем.

Известны положительные результаты судебной защиты прав некоммерческих организаций. Недавно городской суд отказал в иске Росрегистрации о признании одной из общественных организаций города прекратившей деятельность. Суд был выигран благодаря поддержке других некоммерческих организаций, пришедших на заседания суда.

Необходимо проявлять солидарность к своим коллегам и приходить на судебные заседания при разбирательстве таких дел, так как это оказывает большое влияние на суд.

За поддержкой вы можете обращаться к авторам докладам.