Вуз как некоммерческая организация
| Вид материала | Закон |
- Отчет о работе некоммерческой организации «Алтайский фонд микрозаймов» в 2010 году, 49.56kb.
- Организация исследовательской деятельности в школе, 117.41kb.
- Автономная некоммерческая организация, 223.98kb.
- Некоммерческая организация «Ассоциация московских вузов», 75.24kb.
- Некоммерческая организация «Ассоциация московских вузов», 56.83kb.
- Учебный план «Организация и проведение электронных торгов и аудитов, в том числе, 160.87kb.
- Некоммерческая организация Благотворительный фонд «Аллея памяти призыва», 133.64kb.
- Кировская область, 1308.36kb.
- Автономная некоммерческая организация, 41.78kb.
- Курсовая работа по дисциплине, 12.62kb.
С момента принятия части первой ГК РФ проблеме предпринимательства коммерческих организаций уделяется немало внимания[36]. В последнее время стали появляться исследования, посвященные предпринимательской деятельности учреждений, в некоторых из них упоминается и о вузах как субъектах предпринимательской деятельности[37].
Сравнительно недавно, как правильно отмечает В. Семеусов, на вопрос, может ли университет заниматься торговлей или предпринимательством, ответ был категоричным и резко отрицательным[38]. В настоящее время отношение законодателя к предпринимательской деятельности вузов существенно изменилось. В ст. 47 Закона об образовании появился термин «предпринимательская деятельность», к которой отнесены: торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.
В советский период вузы вправе были сдавать имущество в аренду, а также реализовывать излишнее, не используемое в вузе оборудование, транспортные средства, приборы, инструменты и т. д. Полученные доходы поступали в самостоятельное распоряжение образовательного учреждения. Думается, что и в настоящее время термин «предпринимательская деятельность» недостаточно точно отражает сущность деятельности вузов.
В юридической литературе уже обращается внимание на непредпринимательскую природу деятельности некоммерческих организаций. Так, по мнению Е.А. Суханова, предпринимательская деятельность потребительского кооператива противоречит его природе как некоммерческой организации и должна быть максимально сужена[39]. О.Н. Садиков отмечает, что «в соответствии с учредительными документами учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, которую нельзя назвать предпринимательской в смысле определения ст. 2 ГК»[40]. Обратимся непосредственно к исследованию признаков предпринимательской деятельности, названных в ГК РФ.
Как следует из п. 1 ст. 2 ГК РФ, предпринимательская деятельность характеризуется рядом признаков. Во-первых, это деятельность самостоятельная; во-вторых, осуществляемая на свой риск; в-третьих, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг; в-четвертых, это деятельность, осуществляемая лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. По смыслу данной нормы только наличие всех этих признаков в совокупности позволяет говорить о деятельности лица как предпринимательской.
1. Термин «самостоятельность» встречается в ГК РФ неоднократно (см. п. 2, 3 ст. 26; п. 2 ст. 28; абз. 2, 3 п. 1 ст. 30; абз. 2 п. 1 ст. 48; абз. 2 п. 2 ст. 295; абз. 2 п. 1 ст. 297; п. 2 ст. 298). Систематическое толкование норм ГК РФ позволяет сделать вывод, что самостоятельность рассматривается как возможность своими действиями и в своем интересе приобретать гражданские права и обязанности, а также нести ответственность за принятые на себя обязательства. По существу объем предоставленной лицу самостоятельности позволяет судить об объеме имеющейся у него дееспособности.
Самостоятельность не может быть безграничной. Ни для кого не секрет сегодня, что предприниматель, желая уменьшить свои расходы, пытается переложить их часть на некоммерческие организации, включая и вузы[41]. Поэтому законодатель совершенно обоснованно устанавливает границы предпринимательской деятельности некоммерческих организаций (п. 1 ст. 50; абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ). Ограничения предпринимательства предусмотрены и в отношении коммерческих организаций (п. 2 ст. 50; абз. 2, 3 п. 1 ст. 49 ГК РФи др.). Однако объем ограничений, предусмотренный в отношении некоммерческих организаций, все же отличается от объема ограничений коммерческих организаций. Помимо общих ограничений, касающихся запрета на осуществление отдельных видов деятельности и необходимости приобретения лицензии для осуществления некоторых видов деятельности, в отношении некоммерческих организаций введены также и дополнительные ограничения. Во-первых, определены границы предпринимательской деятельности. Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Во-вторых, предпринимательская деятельность отдельных видов некоммерческих организаций может быть ограничена на основании законодательства Российской Федерации (п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях). По существу, некоммерческая организация вправе осуществлять только те виды предпринимательской деятельности, которые прямо установлены законом в отношении конкретного вида некоммерческой организации. Иными словами, объем самостоятельности некоммерческой организации значительно уже по сравнению с объемом самостоятельности коммерческой организации. Сказанное позволяет сделать вывод, что признак самостоятельности для некоммерческих организаций характерен, но объем их самостоятельности значительно отличается от объема ограничений коммерческих организаций.
2. Другой признак, названный в ГК РФ в качестве обязательного при характеристике предпринимательства, – это риск. Легальное понятие риска в ГК РФ отсутствует. Термин «риск» встречается в различных нормах ГК РФ (см. ст. 24, 82, 87, 96, 312; п. 3 ст. 382, ст. 595, 669, 696, 705, 741). По утверждению Ю. Фогельсона, оно используется в различных значениях 89 раз[42]. В них риск связывается со случайной гибелью или повреждением имущества, а также возмещением причиненных убытков.
В юридической литературе категория «риск» является спорной. О риске говорили С.Н. Братусь, Е. Годэмэ, Т.И. Илларионова, О.А. Красавчиков, В.А. Ойгензихт, В.А. Плотников, В. Рассудовский, В.И. Серебровский, Е.О. Харитонов, Б.Л. Хаскельберг и др.[43] Риск рассматривается либо как объективная категория (М.С. Гринбург, В. Рассудовский, Я.М. Магазинер, Б.Н. Мезрин, Б.Л. Хаскельберг), либо как субъективная (С.Н. Братусь, В.А. Ойгензихт), либо как объективная и субъективная категория (К. Ляховидов, Е.О. Харитонов). Как объективная категория риск связывается с опасностью, невыгодными имущественными последствиями в виде гибели или порчи имущества и иных имущественных потерь. При характеристике риска как субъективной категории учитывается отношение лица к отрицательным последствиям, которое проявляется в неосознании и невозможности осознания возможных противоправных последствий. Предпринимательский риск – это разновидность риска, обусловленного возможностью наступления отрицательных последствий, незапланированных результатов, т. е. убытков.
Как известно, некоммерческие организации создаются для определенных целей и существуют на определенные средства. Никто не может гарантировать, что этих средств окажется достаточно. И все-таки в отличие от коммерческих организаций источники финансирования некоммерческих организаций определены законом. Так, потребительские кооперативы и фонды существуют за счет взносов (см. ст. 116, 118 ГК РФ). Учреждения полностью или частично финансируются собственником (ст. 120 ГК РФ). Другое дело, что практика часто свидетельствует об обратном. Фактически сами проблемы возникают в связи с отсутствием или недостаточностью по различным причинам основных источников. А это означает, что деятельность некоммерческой организации из-за недостаточности или отсутствия основных средств может быть прекращена. Поэтому неблагоприятные последствия в данном случае связаны с отсутствием финансирования и возможны уже при их создании.
В том случае, когда предпринимательская деятельность убыточна для юридического лица, она лишь усиливает те негативные последствия, которые возникли ранее от основной деятельности. Однако не исключается, что она принесет положительные результаты, и тогда предпринимательство будет способствовать сокращению или даже полному погашению убытков, возникших от основной деятельности. Иными словами, отрицательные результаты от предпринимательства не имеют столь принципиального значения, какое они имеют в коммерческих организациях. При поступлении достаточных средств от основных источников некоммерческая организация в принципе не нуждается в предпринимательстве. Более того, стали распространенными случаи, когда сотрудники государственных вузов открывали новые организации прямо на площади вуза и пользовались его техническими средствами (оборудованием, машинами и т. д.) и средствами связи, не оплачивая эти расходы. Убытки погашал государственный вуз за счет средств, перечисляемых ему собственником[44]. Это дает основание говорить, что непрозрачность бюджетных средств не позволяет увидеть истинные размеры риска, хотя реально он имеет место в некоммерческих организациях.
Государственный вуз как учреждение не подвержен риску по причине отсутствия угрозы банкротства, а значит, не подвержена риску и его предпринимательская деятельность.
3. Следующий признак предпринимательской деятельности – направленность на систематическое получение прибыли. Он проявляется в волевых действиях, а также в наличии цели – систематическом получении прибыли, т. е. прибыли постоянной.
Наличие волевого поведения при осуществлении предпринимательской деятельности вузом вряд ли может быть поставлено под сомнение. Более важно, на наш взгляд, ответить на вопрос, какую цель преследует вуз, осуществляя предпринимательскую деятельность. Поэтому прежде всего необходимо обратиться к понятию цели.
Категория «цель» изучалась классиками марксизма-ленинизма, философами, психологами, юристами и другими учеными, что само по себе свидетельствует о многогранности этого явления.
Следует отметить, что философское понимание цели не сводится к ее психологическому пониманию. В психологии цель рассматривается исключительно как фаза волевого процесса[45], в то время как в философии – как сложное соотношение ряда взаимосвязанных сторон – элементов. Однако и среди ученых-философов единства взглядов по этому вопросу нет. Некоторые в качестве основополагающего признают субъективный фактор, т. е. «идеальный образ будущего явления», «идею, в которой выражена определенная цель»[46].
Вот что, например, по этому поводу пишет Д.А. Керимов: «Цель представляет собой идеальный образ тех результатов волевых действий индивида, ради которых эти действия им совершаются... Цель является, таким образом, исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности индивида и одновременно фактором в этой деятельности»[47].
Субъективный фактор выделяют и некоторые ученые-юристы, говоря о разных жизненных обстоятельствах. Так, по мнению В.П. Шахматова, «цель, которую преследует субъект, совершая сделку, представляет собой идеальное предвосхищение в его сознании тех изменений в реальных общественных отношениях, являющихся предметом правового регулирования норм права о сделках данного вида, которые наступят после ее совершения и исполнения»[48].
Р.О. Халфина под целью договора понимает ту основную цель, для достижения которой заключается данный договор, а не тот конкретный результат, который вытекает из согласованного волеизъявления сторон[49].
Иную позицию занял Т.А. Казакевич, выделяя также средства, применяемые для достижения цели, объект, подвергающийся воздействию целенаправленной деятельности, сам преобразующийся труд[50].
По мнению Р.П. Мананковой, цель – это процесс, начальной стадией которого является реализация цели как идеи. Затем следует стадия осуществления цели в ее связи со средствами и наконец завершающая стадия осуществленной цели. Осуществленная цель перестает быть целью[51].
Представляется, что следует рассматривать цель как многогранное явление на разных стадиях реализации. С учетом этого подхода признак «направленности на систематическое получение прибыли» можно охарактеризовать лишь как первую, начальную стадию реализации цели, т. е. предвосхищение результата. Результат может достигаться осознанными активными действиями или при бездействии. Главное, что лицо, стремящееся к цели, мысленно воссоздает желаемый результат, хочет его наступления. Цель и конечный результат могут не совпадать: прибыль может быть нерегулярной. Более того, она вообще может отсутствовать, возможно и возникновение убытков. Последнее не имеет решающего значения при характеристике цели, главным остается то, что бы все силы и средства были направлены именно на получение прибыли.
С учетом сказанного интерес представляет анализ норм п. 1 и абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ. В результате их сопоставления можно сделать следующие выводы. Во-первых, некоммерческая организация не может преследовать извлечение прибыли в качестве основной цели. Во-вторых, предпринимательство этой организации ограничено целями ее деятельности. Это свидетельствует о том, что предпринимательская деятельность некоммерческой организации находится в своеобразном соподчинении с основной целью ее деятельности: она должна соответствовать ей и прекращается в случае достижения основной цели некоммерческой организации.
Таким образом, признак направленности на систематическое получение прибыли противоречит природе некоммерческих организаций.
4. Закон выделяет еще один признак: регистрацию лица в качестве предпринимателя в установленном законом порядке.
Буквальное толкование абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ позволяет сделать вывод, что лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке. Поскольку некоммерческие организации как предприниматели не регистрируются, можно утверждать, что данный признак у них отсутствует.
Хотелось бы отметить еще одну особенность предпринимательской деятельности вузов; о ней в понятии предпринимательской деятельности не говорится, но она вытекает из ст. 401 ГК РФ. Как известно, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, несут повышенную ответственность и не освобождаются от нее даже в случае нарушения обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствия на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствия у должника необходимых денежных средств (п. 3 ст. 401 ГК РФ).
Складывается двойственная и даже парадоксальная ситуация: при отсутствии финансирования или частичном финансировании вузы вынуждены изыскивать источники доходов, чтобы иметь возможность осуществлять образовательную деятельность, и в то же время так же, как и коммерческие организации, отвечают всем имуществом, полученным от предпринимательской деятельности. Думается, что целесообразно определить источники финансирования, чтобы вузы могли осуществлять только образовательную деятельность.
Проведенное исследование признаков предпринимательской деятельности вузов выявило следующее. Негосударственные вузы характеризуются наличием риска; отсутствием у них специальной направленности на систематическое получение прибыли; отсутствием необходимости регистрации их в качестве предпринимателей. Государственные вузы как некоммерческие организации характеризуются отсутствием риска в их предпринимательской деятельности, отсутствием специальной направленности на систематическое получение прибыли, отсутствием необходимости их регистрации в качестве предпринимателей. Это позволяет усомниться в предпринимательской природе деятельности вузов как некоммерческих организаций.
В связи со сказанным представляет интерес опыт зарубежных стран. Как отмечают российские ученые-экономисты, государственным вузам Западной Европы либо прямо запрещено, либо экономически нецелесообразно вести коммерческую деятельность. Негативное отношение органов власти к предпринимательству в вузах обосновывается тем, что осуществление образовательной деятельности несовместимо с коммерцией, поэтому их соединение может привести к губительным процессам[52]. На наш взгляд, такой подход выработался не случайно и основан на отрицательном опыте средневековых вузов, чрезмерная коммерциализация которых явилась одной из причин их разрушения[53]. Доходы государственных вузов Западной Европы складываются преимущественно из бюджетных ассигнований государства и составляют в среднем примерно 80% общего объема финансирования. Как правило, из числа прочих статей поступлений в вузы первое место занимают пожертвования. Так, в Великобритании государство оплачивает 80% текущих и 90% капитальных расходов вузов. Частные вложения в вузы не превышают 4% общих расходов на образование[54]. Германские государственные вузы главным образом финансируются из государственных источников, основная часть средств (около 95%) поступает из бюджетов земель, остальные средства – из федерального бюджета. Пожертвования в технические вузы составляют от 15 до 20% бюджетных ассигнований[55]. Пожертвования в Нидерландах составляют 5%; в Швеции – около 7%; в Швейцарии – 2,1%[56]. В противоположность государственным вузам Западной Европы в США внебюджетные средства, складывающиеся преимущественно в виде платы за обучение, составляют до 25%, в Гаити – 80%, вузы Китая совершили переход от бесплатного государственного обучения студентов к фактически полностью платному[57]. Другой источник финансирования вузов КНР составляют доходы от предпринимательской деятельности. Вузам предоставлено право выступать соучредителями коммерческих юридических лиц[58]. В результате в экономической литературе делается вывод, что чем ниже уровень развития государства, тем выше доля коммерциализации вузов[59].
Следует отметить, что отечественная практика не признает деятельность некоммерческих организаций, созданных в форме учреждений, в качестве предпринимательской. Нижеприведенный пример касается опыта Росгидромета, но он, на наш взгляд, заслуживает внимания, так как все территориальные органы Росгидромета имеют ту же организационно-правовую форму, что и современные вузы, – учреждение. С 1994 г. между Росгидрометом и Государственной налоговой службой по вопросу налогообложения велась переписка[60]. Камнем преткновения как раз и послужило понятие предпринимательской деятельности, данное в абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ. Спор велся по поводу того, подпадает ли предпринимательская деятельность территориальных органов Росгидромета под признаки предпринимательства, установленные в ГК РФ. По данному вопросу по инициативе Росгидромета в апреле 1997 г. была проведена правовая экспертиза, осуществленная ТОО «Юридическое бюро», расположенным, так же как и Росгидромет, в Москве[61]. Практически одновременно (май 1997 г.) по инициативе Томского центра гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (территориальный орган Росгидромета, расположенный в городе Томске) также была проведена правовая экспертиза, но другой фирмой – ООО «ТомИНФОРМ-Право», расположенной соответственно в Томске[62]. Знаменательно то, что выводы фирм, проводивших экспертизы в разных регионах, одинаковы и сводятся к тому, что деятельность учреждения не является предпринимательской.
Термины «непредпринимательская деятельность», «деятельность не относящаяся к предпринимательской» появились в ряде решений Томской городской Думы, касающихся некоммерческих организаций[63]. В связи с тем что эти термины отсутствуют в ГК РФ, не ясно, какое содержание вкладывается в понятие «непредпринимательская деятельность». Определенность не наступает и в том случае, если обратиться к нормам налогового законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 11 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства РФ применяются в НК РФ в том значении, в котором они применяются в этих отраслях законодательства. Некорректное употребление терминов «непредпринимательская деятельность» и др. в решениях Томской городской Думы создает почву для их произвольного толкования при практическом применении, что вряд ли обоснованно.
Действующее федеральное законодательство отличается крайним разнообразием в подходе к вопросу о понятии предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. Закон о некоммерческих организациях определяет понятие предпринимательской деятельности через другое понятие – «прибыль». В соответствии с ч. 1 п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях такой деятельностью «признается приносящее прибыль (выделено мной. – М.С.) производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика».
Легальное понятие прибыли было дано в п. 3 ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-I «О налоге на прибыль предприятий и организаций»[64]. Прибыль определялась как «разница между выручкой от реализации продукции (работ, услуг) без налога на добавленную стоимость и акцизов, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг)». Сопоставление п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях и утратившего силу п. 3 ст. 2 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» позволяет сделать вывод о том, что деятельность некоммерческих организаций может рассматриваться в качестве предпринимательской лишь в том случае, если она, несмотря на расходы, будет иметь положительный результат. Однако добиться именно положительного результата в состоянии далеко не всякая организация. Возможны различные модификации: нулевой результат, а также убытки. Это означает, что один и тот же вид деятельности при разных результатах может быть отнесен или не отнесен к предпринимательству; в результате создается неопределенность, поэтому содержащееся в Законе о некоммерческих организациях определение предпринимательской деятельности, на наш взгляд, является неудачным.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[65] вообще не содержит определения понятия предпринимательской деятельности, отсылая к нормам ГК РФ. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-I[66] также отсутствует легальное определение понятия предпринимательской деятельности. В них установлен лишь перечень видов деятельности, которые относятся к предпринимательству. Аналогичный прием законодатель использует в Законе об образовании.
Указанный законодательный прием имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительным является то, что на какое-то время достигнута определенность, в результате исключается двойное толкование. Однако стремительное развитие рыночных отношений требует постоянного обновления указанного перечня, а это практически вряд ли осуществимо. Последнее обстоятельство составляет слабую сторону Основ законодательства РФ о культуре и Закона об образовании в части, касающейся предпринимательской деятельности.
Если давать оценку в целом законам, содержащим определения предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, то можно констатировать: наличие многообразных подходов свидетельствует о том, что законодатель так и не определил четко и окончательно свое отношение к рассматриваемой деятельности. Об этом также говорят правила, установленные в ч. 3 ст. 47 Основ законодательства РФ о культуре и в прежней редакции п. 3 ст. 47 Закона об образовании: «Деятельность… относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется (не инвестируется) непосредственно в данной организации на нужды обеспечения, развития и совершенствования…» Законодатель, исключая реинвестируемый (инвестируемый) доход из видов предпринимательского дохода, вместе с тем не определяет его правовую природу. Применяя данные правила на практике, очень трудно определить границы перерождения предпринимательской деятельности в иную по своей природе деятельность. В образовательном учреждении, например, представительские расходы по приему делегаций, организации конференций и т. п. можно рассматривать как способствующие образовательному процессу. В то же время теоретически можно представить, что вся или большая часть средств будет направлена на расходы подобного рода. Поэтому так важно установить четкие границы предпринимательства. Это может быть специальный перечень расходов применительно к некоммерческим организациям, установленный в нормативных актах, запреты на определенные расходы и так далее, подобно тому, как это было в советский период[67].
Сказанное позволяет сделать вывод, что гражданское законодательство не содержит единых критериев предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, а также что предпринимательство противоречит природе некоммерческой организации.
В связи с этим представляется целесообразным дать понятие предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, применив прием правовой фикции, и рассматривать ее как