Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований 12. 00. 14 административное право, финансовое право, информационное право
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Административный надзор в российской федерации: теоретические основы построения, практика, 2718.48kb.
- Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые, 707.5kb.
- Паспорт специальности, 51.26kb.
- Система государственного регулирования кредитных организаций банком россии, 349.74kb.
- «Финансово-правовые аспекты операций с производными финансовыми инструментами (деривативами)», 341.49kb.
- Финансовая деятельность государства: административно-правовое исследование, 661.26kb.
- Финансовая система государства как объект судебной защиты, 489.7kb.
- Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота органов, 271.85kb.
- Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов, 649.74kb.
- Местные налоговые платежи в системе собственных доходов муниципальных бюджетов (по, 297.98kb.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются степень ее научной разработанности, гипотеза, цель и задачи диссертационной работы, раскрываются объект и предмет исследования, его методологические основы, теоретическая и эмпирическая базы, формируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, отмечается их апробация.
В первой главе «Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства и муниципальных образований» автор, исходя из концептуального положения об объективной необходимости наличия финансов и финансовой системы в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, рассматривает их в качестве необходимых предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности – особого вида человеческой деятельности: действий государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Она состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Экономические категории «финансы» и «финансовая система» - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований» на основе содержательного анализа взглядов зарубежных и отечественных ученых о государственном регулировании обществом, в котором действуют товарно-денежные отношения, изучив опыт России 90-х годов прошлого столетия, когда государственное регулирование в стране было фактически парализовано, автор обосновывает положение о необходимости использования финансов и финансовой системы при управлении обществом, т.к. государство должно обеспечить выполнение своих задач и функций соответствующими денежными (финансовыми) ресурсами. Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований обусловлена объективными потребностями развития общества, в котором существуют товарно-денежные отношения, автор детально исследует позиции ученых о содержании, составе финансовой системы как экономической категории.
Основополагающие положения, характеризующие «финансовую систему», как экономическую категорию, были выработаны советскими учеными в конце прошлого века, которые сохранили, по мнению автора, методологическое значение для науки финансового права и в современных условиях развития общества. Изменения, произошедшие в политической и социально-экономической жизни страны после распада СССР (декабрь 1991 г.), не могли не повлиять на содержание и структуру ее финансовой системы. Проведенный автором анализ различных точек зрения ученых юристов, в той или другой плоскости занимающихся проблемами финансовой системы, свидетельствует о наличии определенного единства в определении ее структуры. Финансовая система (как экономическая категория), по мнению большинства ученых, представляет собой совокупность финансовых институтов, т.е. совокупность отдельных групп экономических отношений, однородных по формам и методам мобилизации или использования фондов денежных средств.
Автор, присоединяясь к позиции большинства ученых по вопросу структуры финансовой системы России, предлагает за основу определения ее брать форму собственности на соответствующие фонды денежных средств. Исходя из указанной позиции, основываясь на положениях ст. 8 Конституции Российской Федерации, автор рассматривает финансовую систему как совокупность следующих институтов:
- государственных финансов;
- местных финансов;
- частных финансов;
- иных финансов.
Однако в работе отмечается, что в последнее время появились высказывания ученых, ставящие под сомнение выработанную в науке финансового права парадигму по рассматриваемой проблеме. Автор не разделяет предложения об отказе или об ограничении использования понятия «фонд денежных средств», о замене его более широким термином «финансовые ресурсы». Финансовые ресурсы автор рассматривает как синоним понятия «денежные средства», а фонд означает «денежные средства, ассигнуемые для определенной цели»1.
Первый параграф завершается выводом о том, что категории «финансов» и «финансовая система» являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, поскольку в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, управлять общественной жизнью государство без соответствующих денежных (финансовых) ресурсов не в состоянии.
Во втором параграфе «Понятие, принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Органы государства и муниципальных образований, осуществляющие финансовую деятельность» анализируется сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Автор разделяет позицию тех ученых, которые рассматривают финансовую деятельность государства и муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.
Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название «финансовая деятельность».
Автор, анализируя имеющиеся в литературе определения финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, приходит к выводу, что большинство из них не имеют принципиальных различий. Диссертант, исходя из структуры финансовой системы страны, включающей наряду с государственными, муниципальными финансами, частные и иные финансы, обосновывает вывод: финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих не только на праве государственной или муниципальной формы собственности, но и на праве частной или иной форме собственности. Автор предлагает понятие «финансовая деятельность» подразделять на финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность), и на финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность), и формулирует соответствующие определения. Так, финансовая деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) – это действия их органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность) – это их действия, направленные на создание и использование фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежного обращения и при отсутствии которых немыслимо осуществление хозяйственной или другого вида деятельности. Финансовую деятельность государства осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей компетенции, поэтому диссертант считает неправильным ее рассматривать только как управленческую деятельность (если речь идет об управлении в узком смысле). Автор анализирует высказанные в литературе точки зрения ученых по проблеме понятия и содержания функций государства, поскольку финансовая деятельность является определенным направлением его деятельности. Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с основными положениями функционирования Российского государства (законность, гласность, плановость, федерализм). Однако, учитывая особенности рассматриваемого вида деятельности государства, в работе обосновывается необходимость выявления специальных принципов, отражающих специфику финансовой деятельности государства. К таким специальным принципам осуществления финансовой деятельности диссертант относит: единство цели осуществления, максимально допустимую прозрачность поступающих доходов и произведенных расходов, строжайший учет, как доходов, так и расходов, результативность произведенных расходов. В параграфе раскрывается содержание названных специальных принципов. При этом, реализуя их, в частности, принцип результативности произведенных расходов, нельзя, по мнению диссертанта, забывать высказывание известного дореволюционного (до 1917 г.) ученого И.И.Янжула о том, что материальные интересы фиска не всегда должны иметь приоритет перед другими интересами2. Автор подробно рассматривает компетенцию специальных органов государства, осуществляющих оперативное управление финансами: Министерства финансов РФ, пяти финансовых служб, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 3443. В работе особое внимание уделяется правовому статусу Центрального банка Российской Федерации (Банку России), его роли в развитии общества.
Завершается рассмотрение первой главы диссертации анализом высказываний ученых экономистов и юристов по проблеме взаимодействия общественных отношений и права как средства воздействия на поведение людей, о детермированности норм права, опосредующих финансовые отношения, уровнем развития товарно-денежных отношений. В работе приводится высказывание М.И.Пискотина о том, что такие финансовые отношения, которые возникают при взимании налогов или при бюджетном финансировании «немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом»4.
С.Д.Цыпкин также отмечал, что государство придает правовую форму преобладающему большинству финансовых отношений5.
Вторая глава «Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований» посвящена исследованию норм права, регулирующих деятельность государства и муниципальных образований в сфере финансов. Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Финансовое законодательство и иные источники права – необходимое условие осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований», на основе общей теории права и государства раскрывается понятие правового регулирования общественных отношений. При этом подчеркивается, что существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и местного самоуправления в процессе применения установленных норм права, которые, по образному выражению С.С.Алексеева, «подхватывают» начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации6. Автор, учитывая сущность правового регулирования общественных отношений, выявленную общей теорией права, исследует финансовое право, ту отрасль российского права, нормы, которой в основном опосредуют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Диссертант, проанализировав содержащиеся в юридической литературе понятия финансового права, его предмета и метода правового регулирования, исходя из авторской концепции о сущности и структуре финансовой системы страны, ее правовой основы функционирования, формулирует собственное определение финансового права.
Финансовое право – это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность (систему) норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в результате распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, методом «власти и подчинения», основанного, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, существует в определенной форме, именуемой в юридической литературе также источником права. Автор, анализируя разные взгляды ученых по вопросу о соотношении понятий «источник права» и «форма права», разделяет позицию ученых, обосновывающих источник права в юридическом смысле слова, как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями. Подробно рассматривая различные источники, содержащие нормы финансового права, в т.ч. Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы, международные конвенции и т.д., автор поддерживает позицию тех ученых, которые обосновывают целесообразность и необходимость принятия единого нормативного правового акта, регулирующего общественные отношения в области финансов.
Во втором параграфе «Соотношение норм публичного (финансового) права и частного (гражданского) права в регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований» исследуются правовые основы финансовой системы, которая функционирует только в результате действий государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, направленных на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, т.е. в результате осуществления финансовой деятельности.
Автор отмечает, что если институты финансовой системы в статике достаточно широко обсуждаются в юридической литературе, то связи между ними (финансовая система в динамике) изучались опосредованно – через институты финансового права, регулирующие различные виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Исходя из концептуального положения о том, что элементами финансовой системы являются не только публичные финансы (государственные и местные), но и частные, и иные финансы, автор, проанализировав механизм формирования и функционирования публичных финансов, рассмотренный в работах ученых, обосновал вывод о том, что финансовое право регулирует не только финансовые отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований (публичной финансовой деятельности), но в определенной части регулирует и финансовые отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности или иной форме собственности (частная финансовая деятельность). Диссертант подробно рассматривает правовое регулирование отношений между различными институтами финансовой системы, отмечая особенности правового регулирования отношений между бюджетной системой и иными институтами финансовой системы России, анализирует правовой режим фондов денежных средств, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности. Исследовав финансовую деятельность государства и муниципальных образований в различных аспектах ее проявления, автор пришел к выводу, что наряду с нормами финансового права финансовая деятельность регулируется и нормами гражданского законодательства, что предусмотрено п. 3 ст. 2 ГК РФ. Данная норма ГК РФ обеспечивает в условиях развития рыночных отношений наибольшую результативность и эффективность финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
В качестве обоснования вышеизложенного вывода о применении норм гражданского законодательства при регулировании финансовой деятельности автор использует, в частности, нормы НК РФ, закрепляющие способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Автором предложена классификация способов обеспечения исполнения налоговой обязанности. В соответствии с ней способы обеспечения подразделяются на: гражданско-правовые, финансово-правовые и административно-правовые. При этом диссертант подчеркивает, что законодатель именно с целью большей результативности исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов и сборов предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства. Возможность применения норм гражданского законодательства при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности, в частности, налоговой, порождает вопрос о взаимоотношениях норм гражданского и финансового (налогового) законодательства, а также о природе возникающих при этом правоотношений. Автор обосновывает вывод о том, что в данном случае нет оснований говорить о создании самостоятельного структурного подразделения Российского права и возникновения комплексного правоотношения. Так, в сфере налогообложения основным правоотношением остается налоговое правоотношение, участники которого обладают правами и исполняют обязанности, предусмотренные нормами налогового права – важнейшей подотраслью финансового права. Применение норм гражданского законодательства в налоговой сфере возможно только при уже возникшем налоговом правоотношении. Между участниками налогового правоотношения или между ними и третьими лицами возникает новое, но не налоговое, а гражданское правоотношение, направленное на повышение результативности возникшего ранее налогового правоотношения. Возможность применения норм гражданского законодательства к имущественным отношениям, построенным на основе «власти и подчинения», приводит иногда к необоснованным предложениям, не учитывающим сущность финансовых отношений. Автор рассматривает в связи с этим отдельные высказывания ученых, содержащиеся в литературе.
Третья глава «Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований – основного направления финансовой деятельности» посвящена исследований особенностей бюджетного права – важнейшей подотрасли финансового права, опосредующей бюджетную деятельность государства и муниципальных образований. Глава включает в себя три параграфа. В первом параграфе «Понятие бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и ее роль в развитии общества. Правовые основы осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований» дается характеристика бюджетной деятельности государства и муниципальных образований как основного вида финансовой деятельности, определяемого финансовой политикой государства, обеспечивающего функционирование финансовой системы в целом. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды их финансовой деятельности, осуществляются, как известно, в правовой форме. В науке финансового права признано, что совокупность правовых норм, опосредующих бюджетную деятельность, образует бюджетное право – основную подотрасль финансового права. Анализируя определения бюджетного права, содержащиеся в литературе, автор констатирует, что они, в основном, отличаются между собой по характеристике регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Диссертант анализирует источники бюджетного права – различные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в области бюджета, в частности, Бюджетный кодекс РФ, который был принят в июне 1998 г., а вступил в силу лишь спустя 1,5 года – 1 января 2000 г., выявляет при этом причины столь необычной для законотворческой деятельности ситуации. Для установления источников доходов бюджета и направлений его расходов автором проводится сравнительный анализ содержания Государственного бюджета СССР и федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также структуры соответствующих законов, утвердивших вышеназванные бюджеты. Автор подробно рассматривает федеральные законы, утвердившие федеральные бюджеты за период с 1998 г. по 2007 г., и отмечает, что изменения в руководстве страны (с 2000 года) благотворно повлияли на все сферы общественной жизни. В Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 2001 год» от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ впервые за многие годы после распада СССР отсутствовал дефицит7. У государства появились собственные, а не заемные финансовые ресурсы для решения национальных проблем, накопившихся в России за прошедшие годы.
Второй параграф «Вопросы бюджетного устройства и бюджетной системы России» посвящен исследованию одной из дискуссионных проблем бюджетного права. Автор рассматривает соотношение понятий бюджетного устройства и бюджетной системы, раскрывает структуру и принципы построения бюджетной системы. Диссертант анализирует Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, предусматривающий более двухсот изменений БК РФ, среди которых, наряду с принципиальными, существенными изменениями, присутствуют, по мнению автора, незначительные, усложняющие и без того непростые для понимания формулировки БК РФ. Для подтверждения данного вывода в работе цитируются статьи БК РФ, закрепляющие в новой редакции содержание принципов бюджетной системы. Подробное рассмотрение автором принципов построения и функционирования бюджетной системы было вызвано необходимостью установления соответствия между провозглашенными в законодательстве основными положениями о бюджетной системе, и реальными межбюджетными отношениями, возникающими между различными бюджетами. Автор не разделяет позицию ученых, отрицающих принцип федерализма бюджетной системы России, либо сомневающихся в его наличии. Федеративное устройство страны объективно обуславливает необходимость построения бюджетной системы на основе данного принципа, свидетельством того является наличие трех уровней бюджетов бюджетной системы России. Однако социально-экономические и политические условия развития России на современном этапе требуют значительной централизации при распределении и использовании бюджетных средств, что не является достаточным основанием для отрицания наличия принципа федерализма.
В третьем параграфе «Правовой режим доходов и расходов бюджетов бюджетной системы России» рассматриваются различные источники доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, закрепленные БК РФ, исследуются последствия изменения правового режима доходов, полученных бюджетными организациями от различных видов хозяйственной или иной разрешенной им деятельности по оказанию платных услуг. Диссертант анализирует правовой режим фондов денежных средств, входящих в состав бюджетов, а также государственные внебюджетные фонды. Особое внимание уделено резервным фондам, в частности, Стабилизационному фонду РФ, созданному в соответствии с ФЗ от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ8 и преобразованному с 1 января 2008 г. в Резервный фонд РФ и Фонд будущих поколений (ст. 96¹° БК РФ). Автор высказывает сомнение по поводу целесообразности и оправданности вложения средств Стабилизационного фонда в ценные бумаги иностранных государств, тем более под низкие проценты. Анализируя правовой режим расходов бюджета в условиях развития рыночных отношений в России, диссертант отмечает, что правовые основы государственных расходов, в том числе расходов государственных бюджетов, изучались дореволюционными (1917 г.) учеными, советскими учеными, изучаются учеными и в настоящее время, т.к. без финансовых ресурсов государство на любом этапе развития не может успешно выполнять свои задачи и функции. Изучая изменения, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ в БК РФ, в части регулирования расходов, автор разделяет мнение, высказанное в литературе, о не бесспорности произведенных в БК РФ некоторых изменений. Учитывая, что в основе формирования расходов бюджетов в соответствии с нормами БК РФ лежит категория «расходное обязательство», в работе исследуется сущность указанного понятия. Автор отмечает, что в ст. 6 БК РФ понятие «расходное обязательство» раскрывается через понятие «обязанность», чем, конечно, не исчерпывается содержание общей категории «обязательство», широко применяемой в гражданском законодательстве и в цивилистической литературе. В работе анализируется проблема о возможности или недопустимости применения категории «обязательство» при правовом регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Данная проблема, как отмечается в работе, активно обсуждается при рассмотрении налогообложения. Автор обосновывает вывод о возможности использования данной категории при правовом регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований только в случаях возникновения взаимных прав и обязанностей у участников соответствующего правоотношения.