Администрации Президента Российской Федерации актуальные проблемы инновационного закон
| Вид материала | Закон |
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 200.88kb.
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 220.29kb.
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 217.72kb.
- Резолюция Инновационно-промышленного форума, 168.3kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 62.57kb.
- Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций., 78.08kb.
- Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г. №547 "Об образовании Совета, 312.33kb.
- Президента Российской Федерации по итогам расширенного заседания Президиума Государственного, 110.35kb.
- Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 1500 "О комиссиях, 159.59kb.
- Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета, 162.42kb.
Попова Е.В.
к.э.н., руководитель Межведомственной рабочей группы по совершенствованию законодательства РФ в области новых направлений научно-технической и инновационной деятельности, помощник руководителя Администрации Президента Российской Федерации
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИННОВАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Недостатки российского законодательства в сфере инноваций - это один из главных барьеров, который может помешать модернизационному рывку России. Необходимо в кратчайшие сроки внести поправки в действующие нормативные акты и принять новые законопроекты, направленные на становление в стране устойчивой инновационной системы. Главная цель инновационного законодательства - стимулирование внедрения научных разработок в производство.
Без преувеличения можно констатировать, что существующее законодательство в сфере инноваций не соответствует целям экономической модернизации и инновационного развития, объявленным руководством страны. Приведение законодательной базы в соответствие с нашими планами развития на самом деле не требует долгого времени. Для этого требуется политическая воля, которая поставит точку в бесконечных дискуссиях об аспектах инновационного законодательства и определит техническое задание для профильных министерств. При грамотном подходе всю эту работу можно уложить в несколько месяцев.
Права на интеллектуальную собственность
В промышленно развитых странах на первом этапе создания инновационного законодательства решались проблемы распределения прав собственности на результаты научно-технической деятельности, достигнутые за счет госбюджета. Решение данной проблемы обязательно для всех стран, реализующих инновационную политику. В России эта сфера законодательства регулируется главой 77 Гражданского кодекса. Однако экономическая концепция этой главы нуждается не просто в доработке, а в кардинальном изменении.
Концепция главы 77 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает следующее: конечным продуктом, который получает государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), являются результаты проектных работ (сведения, раскрытые в проектной документации, включая опытные образцы), финансируемых государством. Права на результаты проектных работ выступают в качестве товара, который предлагается государством для продажи хозяйствующим субъектам.
Основная цель данной концепции - законодательно урегулировать процесс создания инновационного продукта, начиная с этапа его проектирования, который финансируется государством, и заканчивая этапом изготовления материальной продукции. Однако данная цель не может быть достигнута на основе действующей редакции 77 главы и чисто процессуального по содержанию федерального закона «О передаче прав на единые технологии».
Можно выделить следующие основные недостатки действующей концепции 77 главы Гражданского кодекса Российской Федерации:
1. Отсутствие четкого определения объекта правоотношений, регулируемых данной главой - понятия «единая технология». Неясен характер права на использование технологии, основания его возникновения и применимый в отношении технологии институт правовой охраны. Не определено различие между единой технологией и сложным объектом в понимании статьи 1240 ГК РФ. Отсутствие правовой охраны технологии как единого объекта делает невозможным практическое применение законодательных норм данной главы.
В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным отказаться от термина «единая технология» и определить в качестве основного предмета рассмотрения 77 главы регулирование отношений, связанных с распределением и распоряжением правами на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет средств федерального бюджета.
2. 77 глава не содержит экономической концепции, направленной на создание условий, необходимых для превращения результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат государству, в материальную продукцию.
3. 77 глава содержит ограничения государственным учреждениям, являющимся правообладателями результатов интеллектуальной деятельности, (условия распоряжения правами должны быть согласованы с представителем государства; в федеральный бюджет должны быть выплачены компенсационные платежи от средств, полученных в связи с распоряжением правами - договоры об уступки права и лицензионные договоры). Данные ограничения, препятствуют коммерциализации и изготовлению материальной продукции с использованием данных результатов.
4. 77 глава не предусматривает урегулирования вопросов выплаты вознаграждения авторам результатов интеллектуальной деятельности.
Данные обстоятельства являются основными причинами «утечки мозгов» и технологий за рубеж.
Исходя из имеющихся недостатков, целесообразно рассмотреть следующие предложения к формированию экономической концепции 77 главы Гражданского кодекса РФ:
1. Изменить критерии распределения прав на единые технологии (между государством и разработчиком единых технологий).
Права государству предоставлять только в случае, когда государство (РФ или субъекты РФ) финансирует затраты на оба этапа создания единых технологий (проектирование и изготовление материальной продукции).
В этом случае оборону и безопасность страны можно отметить лишь как безусловные области, к которым относятся единые технологии, права на которые должны принадлежать государству, но критерием распределения прав должно служить только указанное условие о финансировании обоих этапов.
Организационно-правовой формой реализации процесса финансирования этих этапов является государственный контракт для государственных нужд (в том числе оборонный заказ).
2. Ввести обязанность внедрения и меры ответственности за неисполнение данной обязанности. Ответственность государства (чиновников, принявших решение о необходимости заключения государственных контрактов для государственных нужд) за неисполнение этой обязанности установить необходимо. Разумеется, могут быть случаи отказа государства от внедрения единой технологии не только по вине государства, но и по различным форс-мажорным обстоятельствам. Однако каждый случай такого отказа должен быть оценен и по нему должны быть сделаны соответствующие выводы.
3. Совместная научно-техническая деятельность государственных ВУЗов, НИИ, университетов и частных промышленных компаний во всех развитых странах получила широкое распространение и показала свою эффективность как один из основных методов внедрения НИОКР, разработанных в госсекторе, в промышленность.
В связи с этим предлагается включить в 77 главу Гражданского кодекса Российской Федерации статью, определяющую обязательные условия соответствующих договоров, где результаты интеллектуальной деятельности получены как с использованием средств федерального бюджета, так и с привлечением средств частных инвесторов промышленных компаний.
4. Необходимость приобретения прав на результаты научно-технической деятельности для их использования за рубежом.
Существующую в Российской Федерации проблему использования за рубежом результатов интеллектуальной деятельности, охраняемых на территории Российской Федерации, необходимо урегулировать в соответствующей статье 77 главы, т.е. определить необходимость приобретения зарубежного патента.
Налоговые стимулы для инноваций
Как свидетельствует мировой опыт, именно создание продуманной налоговой системы позволит осуществить эффективное стимулирование развития инновационной экономики. Однако в настоящее время формирование инновационной политики Российской Федерации происходит в условиях незавершенности законодательной базы в налоговой сфере. Система законодательного регулирования налогообложения не содержит достаточно положений, формирующих необходимую эффективную систему налоговых льгот в отношении налогоплательщиков, которые осуществляют инновационную деятельность.
Кроме того, вне рамок законодательного поля остается государственная поддержка малого высокотехнологичного и наукоемкого бизнеса, система налоговых льгот для высокотехнологических предприятий, создающих новые рынки и выводящих на традиционные рынки принципиально новую продукцию, деятельность государственных, внебюджетных и частных фондов поддержки науки и инноваций.
Для качественного сдвига в этой сфере требуется комплексный подход к решению накопившихся законодательных проблем. С этой целью в рамках Межведомственной группы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области новых направлений осуществления научно-технической и инновационной деятельности при Администрации Президента Российской Федерации был разработан пакет законопроектов, направленных на налоговое стимулирование инновационной деятельности. В 2007 году он был внесен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации депутатами Государственной Думы О.Г.Дмитриевой, Ж.И.Алферовым, С.И.Колесниковым и Н.С.Макаровой.
Подготовленный пакет законодательных актов имеет комплексный характер и содержит как меры стимулирования научных исследований, так и меры стимулирования инновационной деятельности и спроса на инновации и результаты научных исследований.
По итогам многочисленных заседаний и обсуждений данного пакета 19 июля 2007 г. был принят Федеральный закон .№ 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности».
В данном федеральном законе одобрены в целом 5 законопроектов из 14, предложенных депутатами. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть возможность расширения мер налогового стимулирования инновационного процесса и проанализировать расхождения между предложениями депутатов и предложениями Правительства Российской Федерации.
Представленный пакет с точки зрения направленности стимулирующих воздействий можно разделить на четыре группы:
1. Снижение налоговой составляющей в цене научного и инновационного продукта как стимулятор расширения спроса.
II. Создание стимулов для расширения спроса на научные исследования.
III. Создание стимулов для инвестирования в науку и инновационную сферу.
IV. Стимулирование малых инновационных и научных предприятий.
Долгосрочное планирование и прогнозирование
Основой законодательного обеспечения разработки и реализации промышленно-инновационной стратегии без преувеличения является федеральный закон «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании социально-экономического развития Российской Федерации».
Он должен способствовать созданию на федеральном уровне системы планирования и прогнозирования, законодательно обязать использовать в практике государственного управления методы индикативного планирования, балансовые методы; включать основное содержание стратегий важнейших направлений развития, процедуры подготовки и утверждения пятилетних индикативных планов, прогнозов, долгосрочных программ и стратегического плана развития страны. Этим документом нужно ввести понятие национальных программ, определить роль Генеральной схемы размещения производительных сил в системе стратегического планирования. Необходимо обосновать роль и функции Правительства РФ, министерств и ведомств экономического блока в управлении экономикой с использованием перечисленных методов.
Все вышеприведенные положения содержит проект федерального закона «О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании социально-экономического развития Российской Федерации», разработанный Национальным институтом развития РАН, Институтом экономических стратегий РАН и Ассоциацией «Прогнозы и циклы» РАН по заказу Минэкономразвития России. Однако уже больше года данный законопроект находится на согласовании и не выносится на рассмотрение Правительства Российской Федерации и Государственной Думы.
Закон «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации»
Одна из наиболее показательных проблем российского законодательства в сфере инноваций состоит в том, что у нас нет единого законодательного определения, что такое инновации. Именно с терминологии и, с самого, казалось бы, простого, должен начинаться ключевой закон «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». Соответствующий документ сегодня готовится комитетом Госдумы по науке и наукоемким технологиям. Основной идеей законопроекта является определение основных направлений, принципов, видов и форм государственной поддержки инновационной деятельности. Предметом правового регулирования данного федерального закона является также регулирование отношений по поводу данной поддержки между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами.
Государственная поддержка оказывается субъектам инновационной деятельности, исходя из узкого, специального определения этой деятельности. Она охватывает деятельность с момента создания инноваций (результатов научной или научно-технической деятельности) до момента выпуска инновационной продукции. Субъектом государственной поддержки является физическое или юридическое лицо при условии производства им инновационной продукции в целях ее введения в гражданский оборот, даже если на отдельных промежуточных этапах данный субъект привлекает других лиц по возмездным гражданско-правовым договорам (в частности, НИОКР).
Государственная поддержка на этапе реализации инновационной продукции представляется избыточной. Она, во-первых, существенно увеличит расходы на такую поддержку, а во-вторых, будет искусственно повышать конкурентоспособность инновационной продукции и неоправданно нарушать законы рыночной экономики. Поддержка оказывается субъектам как в рамках всего цикла, так и на отдельных, поименованных в законе этапах инновационной деятельности.
Представляется, что на нынешнем, первоначальном этапе целесообразно концентрировать финансовые и организационные возможности государства на поддержке продуктовых и процессных инноваций, а также организационных инноваций, если в их основе лежит ноу-хау (в терминах Руководства Осло). Этот подход также позволяет придать определенность регулируемым отношениям, опираясь на четкие нормативные определения (инновации, инновационная деятельность, инновационная продукция) для установления адресата (субъекта) государственной поддержки. Таким образом, государство оказывает поддержку таким субъектам, которые осуществляют деятельность по внедрению в производство инноваций, в целях производства инновационной продукции (товаров, работ и услуг, в которых или при производстве которых использована инновация). При этом в целях достижения большей правовой определенности под инновациями предлагается понимать не любое новшество, а в основном результаты интеллектуальной деятельности, которые поименованы в исчерпывающем перечне Проекта.
Условия охраноспособности каждого из них предусмотрены в ГК РФ, поэтому не требуется в каждом случае специального доказывания, что данный результат является новым. Этот перечень не включает все виды охраняемых результатов интеллектуальной деятельности, перечисленные в ГК РФ. Содержащийся в Проекте перечень может изменяться по воле законодателя.
Проводится разграничение между инновационной деятельностью и иной деятельностью, которая лишь опосредованно может служить целям выпуска инновационной продукции, в частности, по реконструкции и техническому переоснащению предприятия, и в этой связи не признается объектом государственной поддержки.
В проекте указываются виды субъектов инновационной деятельности, которые приобретают право на государственную поддержку в силу прямого указания данного закона, и виды субъектов инновационной деятельности, которые приобретают это право, если они отвечают специальным (дополнительным) требованиям, установленным в законе или иных правовых актах. В дальнейшем такая градация развивается в зависимости от вида и формы государственной поддержки. В законе выделяются отдельные виды и группы субъектов государственной поддержки в целях установления дифференцированного подхода к определению соответствующего вида, формы государственной поддержки, формулируются условия приобретения права на государственную поддержку и способы оказания такой поддержки.
В Проекте также формулируются права и обязанности субъектов инновационной деятельности, которым оказывается государственная поддержка, т.е. устанавливаются основы их специального статуса как субъектов государственной поддержки.
2. Государственная поддержка представлена определенными видами - государственная финансовая поддержка, государственная организационно-правовая поддержка, государственная информационная поддержка. Кроме того, в тех же целях применяется налоговое и таможенное стимулирование. Каждому виду государственной поддержки или стимулирования соответствуют специальные формы и способы ее оказания. В законе указываются как традиционные формы поддержки и стимулирования (налоговый кредит, освобождение от налогообложения), так и новые (например, государственные гарантии, инновационные гранты).
Государственная поддержка и стимулирование инновационной деятельности в зависимости от конкретного вида и формы осуществляется либо непосредственно органом государственной власти, либо путем наделения соответствующими полномочиями юридических лиц (ГАН, государственные корпорации, федеральные фонды поддержки научной/научно-технической деятельности), а также путем создания для этого специальных организаций (Федеральный инновационный фонд России).
При использовании опосредованных способов оказания государственной поддержки в законе находит реализацию принцип государственно-частного партнерства в этой сфере. Этот же принцип лежит в основе норм, предусматривающих в качестве условия получения государственной помощи обязанность финансировать инновационную деятельность за счет собственных средств (создание инновационного фонда за счет отчислений от прибыли организации), подтверждение инновационной активности.
В этой связи в предмет данного закона входит регулирование отношений между государством и организациями, опосредующими государственную поддержку инновационной деятельности.
3. Государственная поддержка предполагает участие в ней Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В этой связи в законе устанавливается компетенция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной поддержки инновационной деятельности, а также порядок их взаимодействия в этой сфере. Это особенно важно с учетом того, что инновационная деятельность в регионах на уровне отдельных муниципальных образований (городов) требует финансирования из бюджетов всех уровней (наукограды, технико-внедренческие зоны (территории). В этой связи регулирование этих отношений также входит в предмет настоящего закона.
Глава 3 законопроекта содержит нормы, впервые определяющие компетенцию органов государственной власти в сфере поддержки инновационной деятельности (ст. 15 - 18). Анализ нормативной правовой базы Российской Федерации показал, что аналогичных норм, закрепляющих компетенцию Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействие в обозначенной сфере, в законах РФ и иных нормативных правовых актах, не имеется.
4. Авторы проекта стремились к тому, чтобы в законе были максимально полно и определенно сформулированы нормы, позволяющие эффективно регулировать отношения в сфере государственной поддержки инновационной деятельности. В силу комплексного характера предмета данного закона, возможности включения в него норм только прямого действия объективно ограничены. Поэтому в ряде случаев в нем устанавливается правило общего характера с отсылкой в целях дальнейшего развернутого регулирования к другому закону или подзаконному акту (НК РФ, ТК РФ, БК РФ, ГК РФ). Отношения, регулирование которых требует периодического пересмотра, а также отношения, регулирование которых входит в компетенцию Правительства Российской Федерации или иного компетентного органа исполнительной власти Российской Федерации, также целесообразно регулировать на основании нормы общего характера с отсылкой к соответствующим актам компетентных органов государственной власти.
В связи с принятием данного закона объективно потребуется внесение изменений в ряд нормативных правовых актов и наделение специальной компетенцией в этой сфере органов государственной власти.
5. Работа над Проектом и его согласование с рядом федеральных органов исполнительной власти РФ позволила авторам учесть высказанные замечания и предложения. Были переработаны ст. 3, 4, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 29 Проекта. Авторы исключили отдельные положения, дополнили отдельные статьи новыми положениями, изложили ряд положений Проекта в новой редакции.
В этой связи, в частности, исключена статья о государственных грантах как противоречащая Бюджетному кодексу РФ, однако, исходя из пожеланий о придании более развернутого регулирования по поводу участия федеральных фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности в оказании государственной поддержки инновационной деятельности и фиксации в законе положений о грантах, соответствующее регулирование с необходимой правкой включено в ст. 30 Проекта.
Некоторые замечания учтены частично, и это требует пояснения. Так, на вопрос, почему в число форм государственной финансовой поддержки не были включены ФЦП, можно ответить, что ФЦП представляют собой одновременно форму организационной поддержки. Поэтому основное регулирование по поводу ФЦП содержится в ст. ЗО, однако в ст. 19 внесены соответствующие пояснения. Развернутого регулирования в отношении ФЦП не дано, так как имеется общая отсылка к компетенции органов государственной власти в отношении государственных целевых программ, которые своими актами устанавливают специальные нормы.
Авторы считают необходимым включить в Проект Главу 3, поскольку нынешнее законодательство не содержит положений, устанавливающих компетенцию органов государственной власти в сфере государственной поддержки инновационной деятельности.
Отдельные замечания касаются положений, которые изменять нецелесообразно, поскольку их формулировки соответствуют общепринятой законодательной технике. Так, положения ст. 9 «субъекты государственной поддержки» строятся по правилам ГК РФ. Сначала дается общая норма (п. 1), затем специальное регулирование в отношении лиц, к которым не применяется правило о соответствии дополнительным требованиям, которые признаются такими субъектами на основании прямого указания данного закона (п. 2), затем специальная норма в отношении перечисленных в нем организаций, к которым предъявляются дополнительные требования (п.З.), ко всем иным, не упомянутым специально организациям, применяется правило, сформулированное в п. 4. Так уже в настоящем Проекте предусмотрены специальные требования для коммерческих организаций (с изъятиями в отношении малых предприятий). Согласно п. 2 ст. 1З они имеют право на получение поддержки, если создают собственный инновационный фонд. Специальные требования устанавливаются в отношении малых предприятий. На них не распространяется требование об использовании инноваций в приоритетных отраслях экономики, они должны осуществлять инновационную деятельность в тех отраслях, перечень которых специально для них определяет Правительство РФ.
Поскольку инновационная деятельность подчас осуществляется в рамках соглашений о сотрудничестве, кооперационных соглашений и проч., которые регулируются нормами Главы 55 ГК РФ о договоре простого товарищества (о совместной деятельности), авторы включили в Проект ст. 12, с тем чтобы урегулировать отношения, которые не регулируются в нормах ГК РФ по поводу распределения между ними получаемой государственной поддержки (в ГК регулируется только вопрос о распределении между участниками договора прибылей и убытков).
Дальнейшая работа над статьями, посвященными инновационной инфраструктуре и Федеральному инновационному фонду России будет проводиться после получения предложений соответственно от Минобрнауки РФ и ТПП РФ, о чем имеется договоренность.
В процессе подготовки законопроекта в рабочем порядке проведены консультации и учтены замечания руководителей и специалистов Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, соответствующих департаментов Минэкономразвития России и Минобрнауки России. Использованы законопроектные разработки ТПП РФ, ГК РОСНАНО и других.
Инновационная система в регионах
В настоящее время в десятках субъектов Российской Федерации приняты «местные» законы об инновационной системе (или об «инновационной деятельности»). Стремление субъектов Российской Федерации к соответствующим нормам законодательства свидетельствует о назревшей необходимости федерального регулирования инновационной политики. Анализ данных законов показывает, что многие из них имеют в большей степени декларативно-просветительский, нежели нормативно-правовой характер.
Субъекты РФ превысили свои полномочия, взяв на себя решение вопросов, которые однозначно должны быть определены на федеральном уровне. Трактовка содержания инновационной политики во всех без исключения «местных» законах необоснованно заужена, чаще всего сводится или к комплексу мер, или просто к деятельности. Далеко не во всех актах четко формулируется цель инновационной политики. Нередко в разряд целей попадают задачи или направления политики.
Проведенный анализ показал, что региональные особенности не в состоянии претендовать на преобладающий объем в содержании и формах инновационной политики. В ней объективно должна преобладать доля норм, актуальных для всех без исключения регионов.
Очевидно, что в отсутствие единого определяющего федерального закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации» это общее в рамках региональных законодательных актов не только размывается, но и зачастую трактуется по-разному, недостаточно точно и убедительно, что не позволяет рассматривать эти акты в качестве основы общегосударственной инновационной политики. Соответственно при этом нет оснований для рассуждений о наличии национальной инновационной системы.