Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности 12. 00. 14 административное право, финансовое право, информационное право

Вид материала

Диссертация

Содержание В первом параграфе Во втором параграфе В третьем параграфе Глава 2 «Бюджетные санкции в системе мер финансово-правовой ответственности» Во втором параграфе В третьем параграфе

Подобный материал:

• «Финансово-правовые аспекты операций с производными финансовыми инструментами (деривативами)», 341.49kb.
• Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые, 707.5kb.
• Актуальные правовые проблемы международного налогообложения электронной коммерции, 355.62kb.
• Основания и условия административной ответственности юридических лиц за правонарушения, 263.04kb.
• Организационно-правовые основы деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях, 334.23kb.
• Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов, 649.74kb.
• Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития, 582.63kb.
• Местные налоговые платежи в системе собственных доходов муниципальных бюджетов (по, 297.98kb.
• Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства, 522.47kb.
• Административно-деликтное право республики беларусь 12. 00. 14 административное право,, 594.83kb.

Глава 1 «Теоретические основы финансово-правовой ответственности как вида юридической ответственности» включает три параграфа.

В первом параграфе исследуется понятие юридической ответственности и санкции, их соотношение на основе анализа положений общей теории права.

В современной правовой науке не сложилось единства взглядов на понятие и содержание юридической ответственности. В диссертации анализируются различные мнения, высказанные отечественными учеными-правоведами по вопросу о содержании понятия юридической ответственности.

Наибольшую полемику долгие годы вызывает вопрос о дифференциации ответственности, как целостного образования, на негативную (ретроспективную) и позитивную (перспективную). Продолжительное время в правовой науке существовало мнение, согласно которому юридическая ответственность понималась только в ретроспективном плане¹, но затем позитивной ответственности стало уделяться все большее внимание². Автор признает ценность и взаимосвязь ретроспективной и позитивной ответственности.

Позитивная ответственность – это ответственность за будущее, в отличие от ретроспективной ответственности – ответственности за прошлое. Позитивный аспект ответственности заключается в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей, задач, функций, долга. Исходя из позитивной трактовки ответственности, юридическую ответственность, по мнению автора, можно определить как правовую категорию, представляющую собой устанавливаемые законом и обязательные для соблюдения всеми лицами правила поведения, которые стимулируют самостоятельную и инициативную деятельность людей и, при наличии установленных правом условий, могут быть направлены на локализацию и блокировку противоправного поведения.

Ретроспективный подход заключается в необходимости нести ответственность за уже совершенные противоправные действия. Юридическую ответственность в ретроспективном значении, по мнению автора, можно определить как обязанность правонарушителя подвергнуться мерам государственного принуждения, которые должны применяться в строгом соответствии с действующим законодательством и могут выражаться в неблагоприятных для него последствиях личного, имущественного или организационного характера.

Таким образом, решение проблем юридической ответственности должно быть основано на теоретическом понимании диалектического единства двух ее аспектов: позитивного (перспективного) и негативного (ретроспективного). С этой точки зрения юридическая ответственность, по мнению автора, выступает как добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих обязанностей, а в случае их неисполнения – как обязанность претерпевать, предусмотренные законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное противоправное деяние заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.

Автор исследует также принципы, признаки и функции юридической ответственности, которые позволяют определить ее сущность.

Вместе с тем в диссертации обращается внимание на различие таких понятий, как юридическая ответственность и санкция. Несмотря на наличие тесной взаимосвязи юридической ответственности и санкции, по мнению автора, их нельзя полностью отождествлять. Даже ретроспективная юридическая ответственность и санкция – различные понятия, хотя они и могут совпадать на определенных этапах реализации. И как элемент нормы права, и как мера воздействия, санкция в любом случае становится действительностью лишь при наличии правонарушения. Существование санкции не означает наличия ответственности, так как санкция существует до ее реализации, а юридическая ответственность (негативная) наступает лишь при реальном нарушении нормы. Ответственность – это определенное правоотношение, возникновение которого связано с правонарушением. Санкцию же можно представить как меру юридической ответственности, применяемую к субъекту в случае совершения правонарушения, преследующую цель предупреждения правонарушения, исправления и перевоспитания правонарушителя, а также устранения вреда, причиненного противоправным деянием. Юридическая ответственность, по сравнению с санкцией, – понятие более емкое и многогранное.

Во втором параграфе исследуется место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности.

Наряду с традиционно выделяемыми в научной литературе видами юридической ответственности автор считает необходимым выделить финансово-правовую ответственность в качестве нового вида юридической ответственности. Исследуя систему юридической ответственности, автор аргументирует положение о финансово-правовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности. По природе и по форме финансово-правовая ответственность является юридической ответственностью. Она возникает в сфере финансовых правоотношений, входящих в предмет финансового права.

В современной юридической науке наметилось два подхода к определению природы финансово-правовой ответственности. Одни ученые придерживаются точки зрения, согласно которой финансово-правовая ответственность – это не особый вид юридической ответственности, а разновидность административной (А.П. Алехин, Е.С. Белинский, А.В. Брызгалин, В.М. Зарипов, Л.Ю. Кролис и др.). Другие исследователи, напротив, являются сторонниками выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, хотя и отмечают некоторое ее сходство с административной ответственностью (И.И. Веремеенко, Г.С. Гуревич, М.В. Карасева, М.Б. Разгильдиева, Н.А. Саттарова и др.).

Проблема определения правовой природы финансово-правовой ответственности обусловлена несовершенством действующего финансового законодательства, так как оно не дает понятия финансово-правовой ответственности, хотя и устанавливает финансово-правовые санкции.

Диссертант считает необходимым отметить определенную схожесть финансово-правовой и административной ответственности, так как оба вида ответственности возникают в сфере публичных правоотношений, они относятся к публичной юридической ответственности. Далее автор обосновывает вывод о том, что финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности по ряду признаков. В частности, по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является восстановительная цель, а в административном – штрафная), по срокам давности исполнения наказаний (в административном – 1 год, а в финансовом (налоговом) – 6 месяцев), по органам, применяющим меры ответственности и т.д.

Представители финансово-правовой науки в составе финансово-правовой ответственности выделяют такие ее разновидности как налоговую, бюджетную, валютную, банковскую (публичную) ответственность¹. Так, Ю.А. Крохина пишет, что «финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку «снизу вверх», поскольку, например, более детальное законодательное оформление и научное осмысление получают налоговая, бюджетная и валютная ответственность»².

Действительно, среди наиболее значимых сфер экономической деятельности государства, регулируемых нормами финансового права, являются области налоговых, бюджетных, валютных отношений. Но помимо перечисленных сфер финансовой деятельности, к предмету финансового права относится и область банковских (публичных), страховых, расчетных и других отношений. Поэтому, по мнению автора, объектами финансовых правонарушений являются не только налоговые, бюджетные, валютные, но и банковские (публичные), страховые, расчетные и другие отношения. За правонарушения, совершенные в этих сферах, предусмотрена финансово-правовая ответственность. Это определяется предметом правового регулирования финансового права.

Автор также обосновывает вывод, что основными разновидностями финансово-правовой ответственности являются налоговая, бюджетная, банковская (публичная) и валютная ответственность.

В третьем параграфе исследуются понятие и признаки финансово-правовой ответственности и финансовых санкций.

В диссертации анализируются различные взгляды ученых-правоведов на понятие и сущность финансово-правовой ответственности. Анализ имеющихся научных трудов, а также содержание нормативных актов позволили автору выделить основные признаки финансово-правовой ответственности, подтверждающие возможность ее рассмотрения как самостоятельного вида юридической ответственности:

1) финансово-правовая ответственность является средством охраны финансового правопорядка;

2) финансово-правовая ответственность установлена нормами финансового права, являющегося самостоятельной отраслью права;

3) основанием привлечения к финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный порядок в сфере финансов, которое не влечет уголовной или административной ответственности;

4) финансово-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю специальных финансово-правовых санкций;

5) финансово-правовая ответственность носит главным образом имущественный характер, который проявляется в государственно-принудительном воздействии на экономические интересы нарушителя финансового законодательства;

6) меры финансово-правовой ответственности применяются как к физическим лицам, так и к организациям, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим финансовые обязанности перед государством;

7) меры финансово-правовой ответственности применяются широким кругом уполномоченных на то государственных органов и их должностными лицами;

8) порядок наложения финансово-правовых санкций на правонарушителя урегулирован нормами финансового права;

9) применение мер финансово-правовой ответственности имеет целью как восстановление имущественных интересов потерпевшей стороны (государства), так и наказание нарушителя, предупреждение совершения им в будущем новых правонарушений.

К финансово-правовой ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный. Признавая выделение позитивной ответственности наряду с негативной, финансово-правовую ответственность, по мнению автора, можно определить как добровольное соблюдение физическими лицами и организациями правовых требований, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих финансовых обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - как обязанность претерпевать предусмотренные финансовым законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное правонарушение, заключающиеся в лишениях личного, имущественного или организационного характера.

Финансово-правовая ответственность выполняет следующие функции: карательную, восстановительную, регулятивную, воспитательную и превентивную. Далее в работе автор раскрывает их содержание.

Одним из существенных признаков финансово-правовой ответственности, позволяющих выделить ее в самостоятельный вид ответственности, является ее фактическое основание – финансовое правонарушение. Финансовое законодательство не содержит единого комплексного понятия финансового правонарушения, но закрепляет определения его разновидностей – налоговые правонарушения и нарушения бюджетного законодательства. В связи с этим автор предлагает следующее определение финансового правонарушения – это противоправное (в нарушение финансового законодательства), виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом финансового правоотношения, за которое финансовым законодательством установлена ответственность. Далее исследуются признаки финансового правонарушения как основания применения финансовых санкций. Исходя из положений общей теории права, диссертант выделяет следующие признаки финансового правонарушения: общественная опасность, виновность, противоправность, наказуемость.

В юридической литературе выделение общественной опасности как признака финансовых правонарушений считается спорным. Однако, по мнению автора, общественная опасность финансовых правонарушений очевидна и рассмотрена во многих научных работах¹, но в определениях финансовых правонарушений, данных в НК РФ и БК РФ, прямо не предусмотрена. Общественная опасность налоговых и бюджетных правонарушений выражена в существенном влиянии на состояние экономики и экономическую безопасность государства.

Автор характеризует элементы состава финансового правонарушения: объект посягательства, объективную сторону, субъект посягательства и субъективную сторону. Объектом финансового правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, на которые посягает финансовое правонарушение.

Объективная сторона финансового правонарушения в диссертации определяется как система признаков, характеризующих внешнее проявление правонарушения, которое заключается в действии или бездействии, запрещенном финансовым законодательством. К системе признаков, образующих объективную сторону, автор относит: время, место, характер совершенного деяния, наступившие вредные последствия, повторность, момент совершения (окончания) правонарушения, его систематичность.

Под субъектом посягательства следует понимать лицо, совершившее правонарушение. Субъектами финансовых правонарушений могут быть общественно-территориальные образования, органы государственной власти и местного самоуправления, физические лица и организации.

Особое внимание автор уделил вопросу о субъективной стороне финансового правонарушения, которая заключается в наличии вины лица, совершившего противоправное деяние. Однако субъективная сторона не всегда учитывается при привлечении к финансово-правовой ответственности, например, при совершении бюджетных и банковских правонарушений. Важнейшим принципом юридической ответственности был и остается принцип ответственности за виновные деяния. Данный принцип находит свое выражение в обязательном наличии в составе любого правонарушения основного элемента – субъективной стороны. Поэтому, по мнению автора, виновность следует считать обязательным признаком финансового правонарушения.

В параграфе также затрагивается вопрос о правовой природе и признаках финансово-правовых санкций. На основе анализа их особенностей автором предлагается следующее определение финансово-правовых санкций - это меры финансово-правовой ответственности, применяемые уполномоченными на то государственными органами к физическим и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящие в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями.

В целях полноты характеристики финансово-правовых санкций далее автор рассматривает особенности назначения различных мер финансово-правовой ответственности, применяемых за совершение финансовых правонарушений в наиболее значимых сферах финансовой деятельности государства, а именно налоговых, бюджетных, банковских и валютных санкций.

Глава 2 «Бюджетные санкции в системе мер финансово-правовой ответственности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе исследуются понятие и правовая природа бюджетной ответственности.

Диссертант отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «ответственность за нарушение бюджетного законодательства», а не термин «бюджетная ответственность». По мнению автора, было бы целесообразным в БК РФ использовать термин «бюджетная ответственность», т.к. понятие «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» включает в себя не только бюджетную ответственность, предусмотренную в БК РФ, но и административную и уголовную ответственность, предусмотренную соответственно КоАП РФ и УК РФ.

По мнению автора, бюджетная ответственность по своей природе, объекту, субъектам и способам применения и реализации, безусловно, является разновидностью финансово-правовой ответственности. Это вытекает также из соотношения финансового и бюджетного права, т.к. по предмету и методу правового регулирования бюджетное право является ведущей подотраслью финансового права.

Для бюджетной ответственности, как разновидности финансово-правовой ответственности, характерны все признаки последней, но вместе с тем, бюджетная ответственность обладает следующими специфическими чертами:

1. Бюджетная ответственность имеет собственную нормативную основу – бюджетное законодательство.
   
2. Бюджетная ответственность подчинена принципам бюджетного законодательства.
   
3. Основанием бюджетной ответственности является совершенное бюджетное правонарушение.
   
4. Бюджетная ответственность влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия имущественного и личного неимущественного характера, что обусловлено спецификой бюджетно-правовых санкций.
   
5. Субъектами бюджетной ответственности являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также предприятия, организации, учреждения.
   
6. Бюджетная ответственность реализуется в специфической процессуальной форме, отличающейся от порядка применения других видов финансово-правовой ответственности.
   
7. Целями бюджетной ответственности являются карательная (наказание виновного в нарушении бюджетного законодательства) и превентивная (предотвращение совершения новых правонарушений).
   

К бюджетной ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный. Таким образом, автор делает вывод, что бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное бюджетное правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и личного неимущественного характера.

По мнению диссертанта, особенность бюджетной ответственности заключается в том, что она применяется наряду с административной и уголовной ответственностью, реализуемых в бюджетной сфере.

Автором отмечается, что статьи КоАП РФ дублируют статьи БК РФ (ст. ст. 289 - 291, 304). Кроме того, статья 19.7 КоАП РФ (Непредставление сведений (информации)) поглощает статью 292 БК РФ (Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением). Таким образом, из 18 нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных частью четвертой БК РФ (ст. ст. 289 -306), остаются 12 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ (ст. ст. 293, 295 - 303, 305, 306), но не названных в КоАП РСФСР, хотя прямые ссылки на КоАП РСФСР предусмотрены во всех статьях БК РФ, содержащих составы бюджетных правонарушений. Не содержатся эти нарушения и в новом КоАП РФ.

По мнению автора, отсутствие в КоАП РФ многих составов правонарушений, закрепленных в БК РФ, приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной. Как отмечается в литературе, такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины¹.

Диссертант отмечает, что КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности не рассматривает ни должностных лиц государственных органов, ни должностных лиц органов местного самоуправления, для которых в БК РФ предусмотрено применение мер ответственности, то есть круг лиц, которых можно подвергнуть административному наказанию, несколько сужен по сравнению с БК РФ. Так, согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств. В связи с этим автор предлагает согласовать нормы БК РФ и нормы КоАП РФ и установить в КоАП РФ ответственность должностных лиц за совершение бюджетных правонарушений, предусмотренных в БК РФ.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют также нормы, предусматривающие ответственность руководителей органов Федерального казначейства, Министерства финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных правонарушений. В связи с этим, по мнению диссертанта, следует согласиться с предложением С.Е. Батырова об установлении судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министерства финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ².

По мнению автора, установление административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства выявило еще одну проблему. Согласно КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца со дня совершения правонарушения. Финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в основном осуществляется по окончании финансового года, т.е. после декабря. Так как не все бюджетные правонарушения являются длящимися, обнаруженный факт совершения правонарушения, как правило, может быть оставлен без рассмотрения в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

В параграфе также отмечается, что размеры нецелевого использования бюджетных средств могут быть разными, поэтому в некоторых случаях размер налагаемого штрафа может быть ничтожным по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. Исходя из этого, автор согласен с С.Е. Батыровым, который считает более уместным и рациональным исключить штрафы, применяемые к юридическим лицам из статьи 15.14 КоАП РФ, установить в статье 289 БК РФ наложение штрафа на получателей бюджетных средств в процентном соотношении к размеру нецелевого использования бюджетных средств, например 5% или 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению¹.

По мнению автора, ужесточение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства способствовало бы обеспечению законности в бюджетной сфере.

Во втором параграфе исследуется бюджетное правонарушение как основание применения бюджетной ответственности.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «нарушение бюджетного законодательства», а не термин «бюджетное правонарушение». В правовой науке нередко происходит отождествление этих двух понятий, что, по мнению автора, представляется необоснованным. Содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства» шире, чем понятия «бюджетное правонарушение». Как представляется, нарушение бюджетного законодательства влечет наступление не только бюджетной ответственности, которая предусмотрена БК РФ, но и административной и уголовной ответственности, которые соответственно предусмотрены КоАП РФ и УК РФ. В этой связи представляется целесообразным в БК РФ использовать термин «бюджетное правонарушение», а не «нарушение бюджетного законодательства».

Автор отмечает, что статья 281 БК РФ определяет нарушение бюджетного законодательства как «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ». По смыслу данной статьи к бюджетному законодательству относится только БК РФ, а это противоречит статье 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые в соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондах РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения. В связи с этим, по мнению автора, ст. 281 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом и иными актами бюджетного законодательства порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения».

Бюджетный кодекс РФ не дает понятия, признаков и состава бюджетного правонарушения, но исходя из общетеоретических положений, автор определяет их следующим образом: под бюджетным правонарушением следует понимать противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность. Соответственно признаками бюджетного правонарушения являются: общественная опасность, противоправность, виновность и наказуемость.

Наиболее дискуссионным в юридической литературе является вопрос о виновности как признаке бюджетного правонарушения. Проводя аналогию с НК РФ и КоАП РФ, регулирующими публичные отношения, автор замечает, что в этих кодифицированных актах виновность называется в качестве обязательного признака налоговых и административных правонарушений. Бюджетные правонарушения также имеют публичный характер, поэтому, по мнению автора, виновность является обязательным признаком бюджетного правонарушения.

Исходя из общетеоретических положений, автор указывает, что состав бюджетного правонарушения состоит из объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объект бюджетного правонарушения можно классифицировать на общий, родовой и непосредственный. Общим объектом бюджетного правонарушения являются бюджетные правоотношения, т.е. урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов¹.

Статья 1 БК РФ конкретизирует бюджетные правоотношения, относя к ним:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
  
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
  

По мнению автора, не все бюджетные отношения, перечисленные в ст. 1 БК РФ могут включаться в объект бюджетных правонарушений, т.к. в БК РФ нет ни одного состава, объектом которых являются подобные бюджетные правоотношения. Например, отношения по регулированию государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов и т.д. Таким образом, в общий объект бюджетных правонарушений включаются отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, и отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов.

По мнению автора, бюджетные правонарушения в зависимости от родового объекта можно классифицировать на следующие группы:

1. правонарушения, совершаемые в процессе формирования доходов;
   
2. правонарушения, совершаемые в процессе осуществления расходов;
   
3. правонарушения, совершаемые в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов;
   
4. правонарушения, связанные с кредитованием из бюджета.
   

Объективная сторона бюджетного правонарушения характеризуется противоправным деянием (действием или бездействием) субъекта бюджетных правоотношений.

Относительно субъекта бюджетного правонарушения Бюджетный кодекс РФ должен регламентировать от­ветственность не физических лиц, а Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Ответственность физичес­ких лиц должна быть установлена в Кодексе РФ об административ­ных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ. Прямые ссылки на это имеются в ст. ст. 289-306 БК РФ.

Субъективная сторона бюджетного правонарушения характеризуется виной, которая может быть выражена как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Однако автор отмечает, что бюджетное законодательство не всегда указывает на виновность как на обязательный признак привлечения к бюджетной ответственности, но вина правонарушителя предполагается. В современном российском законодательстве возможно наличие бюджетной ответственности, не содержащей признак виновности, вследствие чего юридический состав подобного бюджетного правонарушения в полной мере отсутствует, однако меры юридической ответственности непременно реализуются. По мнению О.М. Гейхман, в таких ситуациях можно «говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред»¹. Таким образом, особенностью бюджетной ответственности является то, что она может наступить при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. По мнению автора, такой подход законодателя не соответствует принципам юридической ответственности. Бюджетное правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Анализ главы 28 БК РФ, устанавливающей общие положения ответственности за нарушения бюджетного законодательства, позволил автору выявить следующие недостатки БК РФ, которые снижают четкость формулирования правовых норм и эффективность бюджетной ответственности.

1. Перечень составов бюджетных правонарушений включен в главу 28 БК РФ, которая называется «Общие положения». По мнению автора, было бы правильным выделить их в отдельную главу «Виды бюджетных правонарушений».

2. Некоторые составы бюджетных правонарушений, включенные в главу 28 БК РФ, по непонятным причинам не нашли отражения в перечне оснований, предусмотренных ст. 283. В частности, это составы статей 290, 291, 298, 299, 300, 301, 302.

3. Не все основания, предусмотренные статьей 283, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений, в связи с чем ответственность за эти действия не устанавливается. Так, например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и др.

4. Отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам БК РФ без соответствующих им санкций. Например, нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовым органом и др.

5. Некоторые основания, выделенные статьей 283 Кодекса в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств.

6. Отдельные статьи сформулированы таким образом, что в названии статьи описываются одно основание применения мер ответственности, а в содержании - другое основание. Например, в названии статьи 296 БК РФ говорится о «несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной расписки», а в содержании - о «финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись».

7. Такое основание как несоблюдение финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг продолжает оставаться в четвертой части БК РФ, несмотря на то, что ст. 177 БК РФ «Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг» в соответствии с ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ с 1 января 2008 г. утратил силу.

Автор делает вывод о том, что часть IV БК РФ, регулирующая вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, нуждается в совершенствовании и предлагает проект части IV Бюджетного кодекса РФ.

В третьем параграфе исследуется система бюджетных санкций и порядок их применения.

Автор отмечает, что в БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения». Исходя из положений, закрепленных общей теорией права, меры принуждения, перечисленные в статье 282 БК РФ, по мнению автора, можно разделить на следующие группы: меры предупредительного характера; меры пресекательного характера; меры правовосстановительного характера и меры юридической ответственности.

Анализируя мнения ученых относительно систематизации мер принуждения, применяемых в бюджетной сфере, автор пришел к выводу, что к финансовым (бюджетным) санкциям следует отнести штраф, пеню и предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Большинство санкций, предусмотренных БК РФ, носят абсолютно-определенный характер и являются безальтернативными, что, по мнению автора, нарушает принципы индивидуализации и справедливости юридической ответственности.

Автор отмечает, что механизм реализации бюджетных санкций не допускает поглощения менее строгой санкции более строгой в случае совершения лицом двух или более бюджетных правонарушений.

Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме. В соответствии со ст. 284 БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены только органы Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, хотя органом бюджетного контроля является также Счетная палата РФ. В литературе справедливо отмечается, что наделение этого органа контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены¹.

Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, по мнению автора, является неэффективной. Поэтому в диссертации предлагается предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись правом применения соответствующих мер.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют также нормы, определяющие процедуру применения мер принуждения, а также, что при применении некоторых мер принуждения выявляются определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.

Открытие органами Федерального казначейства в ЦБ РФ единого счета ведет к закрытию бюджетных счетов получателей бюджетных средств в учреждениях ЦБ РФ и коммерческих банках и организацию их финансирования через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Поэтому отсутствие в распоряжении бюджетных учреждений денежных средств на лицевых счетах и финансирование их расходов с единого счета федерального бюджета не позволяет применять бесспорное списание денежных средств, использованных не по целевому назначению. В связи с этим бесспорное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетных учреждений применяется как уменьшение на сумму выявленных нецелевых расходов объема выделенных ему, в соответствии с бюджетной росписью, бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.