№ Муниципальное права: понятие, предмет, место в системе отрасли права

Вид материала

Лекция

Содержание Субъекты правовых отношений в области осуществления ме­стного самоуправления можно условно подразделить на три вида.

Подобный материал:

• Конституция Российской Федерации: понятие, юридические свойства и сущность. Порядок, 51.76kb.
• Перечень вопросов к зачету по дисциплине «Гражданское право», 17.05kb.
• Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Гражданское право» для 2 курса Юридического, 38.04kb.
• Вопросы к экзамену «Конституционное и административное право рф», 179.07kb.
• Программа по уголовному праву для вступительных экзаменов в магистратуру общая часть, 494.36kb.
• «Муниципальное право», 46.75kb.
• Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению 521407 уголовное право,, 607.09kb.
• Карта компетенции дисциплины конституционное право, 312.07kb.
• Вопросы, 300.48kb.
• Вопросы для подготовки к государственному экзамену по дисциплине «конституционное (государственное), 65.28kb.

Курс: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

доктор юридических наук, заведующий кафедрой права Чепурной А.Г.


Лекция


Тема № 1. Муниципальное права: понятие, предмет, место в системе отрасли права


План занятия:

1. Понятие, предмет, институты муниципального права.

2. Система муниципального права и система местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.


Рекомендованная литература:


Основная


ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополне­ниями) от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ

«О государственной регистрации уставов муниципальных образо­ваний» от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ

Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил разграни­чения обязательств муниципальных образований и составления пере­даточного (разделительного) акта» от 31 декабря 2004 года №903

Постановление Правительства РФ «О ведении государственного рее­стра муниципальных образований Российской Федерации» от 01 июня 2005 года №350

Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 27 августа 2004 года № 243

Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о ведении госу­дарственного реестра муниципальных образований РФ» от 19 августа 2005 года № 136


Дополнительная


Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. / Под ред. Ю.А.Дмириева. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.

Ореховский П. А. Муниципальный менеджмент. - М.: МОНФ, 1999.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципаль­ным хозяйством; Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы тео­рии и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.; Питер, 2003.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципаль­ным хозяйством. — М.: Дело, 1988.


Вопрос 1. Понятие, предмет, институты муниципального права.


Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Россий­ской Федерации призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130). Ключевым принципом в организации данной системы общественных отношений вы­ступает принцип самостоятельности. Его содержание сводится к:

• автономии системы местного самоуправления от государст­венных и иных публичных структур гражданского общества;

• инициативе и самодеятельности местных жителей в решении вопросов местного значения;

• самообеспечению и самодостаточности в реализации местным самоуправлением и образуемыми им муниципальными органами своих задач.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опи­рается на систему юридических принципов.

Под основными принципами местного самоуправления понима­ются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и ре­шающее в организации и деятельности населения формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление в феде­ральном законодательстве об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления охватывают все стороны его организации и осуществления. По степени охвата они различа­ются на основные (общие) и частные (специальные). Основные принципы воздействуют на все сферы местного самоуправления. Частные, или специальные, принципы относятся лишь к отдельным сферам местного самоуправления.

К основным принципам местного самоуправления относятся:

• верховенство Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов;

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения;

• законность в организации и осуществлении местного само­управления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• гласность деятельности по осуществлению местного само­управления;

• обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществле­ние его полномочий собранием (сходом) граждан;

• ответственность органов местного самоуправления и должно­стных лиц местного самоуправления перед населением муници­пального образования, государством, физическими и юридически­ми лицами;

• неподчиненность одного муниципального образования другому;

• обеспечение органами государственной власти муниципаль­ным образованиям минимальных местных бюджетов;

• государственные гарантии и поддержка местного самоуправ­ления;

• взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедея­тельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

К частным принципам местного самоуправления, например в сфере местных финансов, относится принцип компенсации увели­чения расходов или уменьшения доходов органов местного само­управления, возникших в результате решений органов государст­венной власти, а также принцип получения органами местного са­моуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивает­ся не только их закреплением в законодательстве, уставе муници­пальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Говоря о принципах муниципального права, следует указать на специфику применения в нем хрестоматийного принципа законно­сти. С одной стороны, законность в узком смысле слова — это точ­ное и неукоснительное соблюдение всеми участниками правоотно­шений требований закона. С этой точки зрения, исходя из подза­конного характера самих актов местного самоуправления, представ­ляется атрибутивно обязательным принцип соответствия их содер­жания требованиям закона. С другой стороны, как это следует из Конституции РФ, местное самоуправление имеет свои полномочия и в сфере их реализации самостоятельно и независимо. При этом акты местного самоуправления, изданные в пределах компетенции соответствующего муниципального органа или сообщества местных жителей и в установленном законом порядке, имеют нормативный правовой характер и обладают приоритетом над иными норматив­ными актами, кем бы они ни были изданы.

В конечном счете, понятие местного самоуправления можно определить как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направ­ленную на решение задач, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления. Местное самоуправление — фор­ма народовластия, осуществляемая в специфических формах, уста­новленных уставом муниципального образования и не противореча­щих закону.

Данная формула определяет и существо муниципального права, которое представляет собой совокупность правовых норм и иных обязательных правил поведения, регламентирующих деятельность местных жителей (населения, т. е. лиц, проживающих в границах конкретного муниципального образования), направленную на ре­шение вопросов местного значения.

Конституция РФ (ст. 130) относит к ведению местного само­управления решение вопросов местного значения, отдельно выде­ляя при этом владение, пользование и распоряжение муниципаль­ной собственностью.

Предметом муниципального права является удовлетворение со­циально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями.

Следует отметить расплывчатость характеристики термина «во­просы местного значения» и его неопределенность. Выход из этого положения видится во включении перечня вопросов местного зна­чения в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В стадии формирования находится система нормативных актов федерального уровня, дающих дополнительные гарантии местным жителям непосредственно на реализацию их конституционного пра­ва на участие в местном самоуправлении.

Однако должно пройти время, чтобы инициатива граждан обре­ла конкретные формы самоорганизации, а отрасль муниципального права нашла не только свой предмет, но и перечень собственных ис­точников.

Пока же значительная часть муниципально-правовых отноше­ний регламентируется нормами не только муниципального права, но и иных отраслей: конституционного, финансового, администра­тивного, гражданского и т. д. Такое положение вполне естественно для этапа формирования новой, ранее не существовавшей отрасли права. Однако это позволяет на современном этапе говорить о ком­плексном характере рассматриваемой отрасли права, который про­является в том, что правовые институты других отраслей россий­ского законодательства одновременно служат базовыми и для му­ниципального права.

Стало уже традиционным деление отраслей российского законодательства на публичные и частные. При этом, несмотря на то, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если гово­рить о муниципальной собственности), тем не менее, сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисци­плин. Дело в том, что, хотя предметом муниципального права явля­ется реализация социально-экономических, культурных и иных по­требностей жителей, их обеспечение происходит путем объедине­ния совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальным или местным сообществом.

Это объединение, не исключающее право человека на индиви­дуальность, частную жизнь, отдельное жилье и досуг, тем не менее, консолидирует усилия многих для достижения желаемого всеми ре­зультата. Иными словами, происходит реализация частных целей в публично-правовой форме. Эффект от такого объединения оказы­вается выше, чем от механического соединения усилий разобщен­ных индивидов, поскольку в рамках муниципального сообщества происходит не только соединение общих усилий в одно целое, но специализация отдельных его членов для выполнения профессио­нальных функций — начиная от хозяйственных и кончая управлен­ческими.

Методы муниципального права также отличаются значитель­ным своеобразием. Правда, как и в любой другой публично-право­вой дисциплине, основной метод муниципального права, т. е. спо­соб реализации входящих в него норм, осуществляется в форме легитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно. Иными словами, речь идет о реализации правил поведения, установленных самим местным са­моуправлением, а именно: о совпадении объекта и субъекта управ­ления.

Однако, несмотря на их совпадение в широком смысле, следует выделять такие основные управляющие центры, как представитель­ные органы местного самоуправления и главы муниципальных об­разований.

Под представительным органом местного самоуправления пони­мается избираемый населением непосредственно на определенный срок коллегиальный орган местного самоуправления, решающий на данной территории в соответствии с уставом муниципально­го образования вопросы местного значения.

Глава муниципального образования — это избираемое населе­нием непосредственно на определенный срок должностное лицо (единоличный орган) местного самоуправления, выполняющее ис­полнительно-распорядительные функции в рамках определенных законом и уставом муниципального образования.

В связи со сказанным возникает проблема определения приро­ды норм муниципального права. Традиционным для российской правовой науки является постулат об атрибутивной связи норм пра­ва и государства. Государство, его органы выступают творцом нор­мы права, а она, в свою очередь, выступает основным элементом со­циального регулирования, исходящего от государства, санкциони­рована его властью и способностью к принуждению.

Обособление местного самоуправления и частичное исключение его из сферы государственно-правового регулирования требуют но­вого подхода к определению природы актов, издаваемых непосред­ственно его органами. В принципе правовая наука знакома и с ины­ми нормами социального регулирования: нормами морали, нравст­венности, актами общественных объединений (так называемыми корпоративными актами) и т. д. Однако последние действуют толь­ко в пределах данной корпорации (объединения) граждан. Думает­ся, что для местного самоуправления такой подход оказывается не­приемлемым, поскольку легитимные решения его органов должны иметь обязывающую силу по отношению к предприятиям, не отно­сящимся к муниципальной форме собственности, гражданам, не входящим в число местных жителей, и другим субъектам правоот­ношений. Поэтому акты муниципальных органов и решения мест­ных сообществ также должны иметь нормативную правовую силу.

Такой подход подкрепляется законодательным определением гра­ниц действия муниципальной власти и государственной регистра­цией уставов муниципальных образований.

С этой особенностью муниципально-правовых норм связана и специфика частных методов муниципального права. В данной от­расли практически отсутствуют методы принуждения, наказания (за исключением действий муниципальной милиции), поскольку они в большинстве случаев исходят не от государства, а от местного сообщества; зато широко применяются методы поощрения, стиму­лирования к осуществлению тех или иных действий.

С учетом принципа добровольности право граждан на участие в местном самоуправлении не может быть подменено их обязанно­стью решать те или иные вопросы местного значения (что имеет место, например, в Германии, где участие в делах общины — важ­нейшая обязанность граждан). При этом следует исходить из того, что закрепленная Конституцией РФ модель местного самоуправле­ния не предполагает возможности подмены муниципальных орга­нов государственными. В статье 132 Основного закона речь идет лишь о праве наделения органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями, но не наоборот.

Следовательно, учитывая, что при отсутствии системы местного самоуправления государство лишено юридической возможности пе­реложить выполнение его обязанностей на какой-либо иной орган власти, его органы также должны преимущественно использовать методы стимулирования и поощрения деятельности, направленной на создание этой системы и на защиту ее от нелегитимных посяга­тельств на конституционное право граждан на участие в местном са­моуправлении.

Итак, муниципальное право представляет собой со­вокупность связанных между собой правовых норм, за­крепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Безусловно, муниципальное право сегодня — это комплексная отрасль российской правовой системы, являющаяся вторичным, производным правовым образованием, возникшим на базе основ­ных отраслей права в результате развития специального законода­тельства о местном самоуправлении.

Обозначенное положение муниципального права обусловлено несколькими позициями. Нормы муниципального права, во-первых, выступают как нормы основных отраслей права; во-вторых, в совокупности образуют вторичную правовую комплексную от­расль права, что, безусловно, позволяет ему быть органично свя­занным и взаимодействовать со всеми отраслями российской пра­вовой системы, одновременно регулирующими и местное само­управление.

Муниципальное право, являясь совокупностью норм, представ­ляет собой упорядоченную систему.

Нормы муниципального права вполне правомерно можно под­разделить на нормы общей и особенной частей, которые, в свою очередь, состоят из институтов.

Общая часть муниципального права Российской Федерации может быть представлена как совокупность институтов муници­пального права. В общую часть включаются следующие институты: системы муниципального права; предметов ведения местного само­управления; территориальных, правовых, организационных основ; институт непосредственного участия граждан в муниципально-правовых отношениях; институт органов местного самоуправления; га­рантий; контроля за осуществлением местного самоуправления; от­ветственности за нарушение законодательства о местном само­управлении.

Особенная часть муниципального права Российской Феде­рации также представляет собой совокупность муниципально-правовых институтов. Перечислим эти институты: компетенции муни­ципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, других субъектов муниципально-правовых отношений; полномочий органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований; взаи­модействия органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти; осуществления органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий; организации местно­го самоуправления на отдельных территориях.

Муниципальное право в общественной жизни выступает в не­скольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина.

В системе науки муниципального права целесообразно выде­лить специальную часть, содержащую основные теории местно­го самоуправления, правовые основы местного самоуправления в России до 1993 г., современные системы местного самоуправления в зарубежных странах.

Местное самоуправление характеризуется большим числом субъектов, имеющих разнообразные полномочия по объему, струк­туре и правовым свойствам. Это обусловлено комплексным харак­тером муниципально-правовых отношений, которые связаны с осу­ществлением задач и функций местного самоуправления во всех сферах многогранной местной жизни.

Субъектами муниципально-правовых отношений в сфере орга­низации и осуществления местного самоуправления на современ­ном этапе являются: население муниципальных образований; жите­ли муниципальных образований; граждане; муниципальные обра­зования; собрания (сходы) граждан; съезды (конференции) мест­ных сообществ; органы местного самоуправления; депутаты пред­ставительного органа местного самоуправления; члены других вы­борных органов местного самоуправления; должностные лица мест­ного самоуправления; муниципальные служащие; органы террито­риального общественного самоуправления; органы социального са­моуправления; государственные органы; общественные объедине­ния; предприятия, учреждения, организации; ассоциации и союзы муниципальных образований.

На различных исторических этапах в силу эволюции местного самоуправления изменяются субъекты, участвующие в осуществле­нии местного самоуправления, их правовой статус, масштабы и ха­рактер предметов ведения и полномочий.

Субъекты правовых отношений в области осуществления ме­стного самоуправления можно условно подразделить на три вида. К первому виду относится особый субъект — муниципальное образование. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определяет муници­пальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственни­ка муниципальной собственности. Согласно ГК РФ (ст. 124) муни­ципальные образования, не являясь юридическими лицами, высту­пают в отношениях, регулируемых гражданским законодательст­вом, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образова­ниям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образо­ваний относятся предметы ведения местного самоуправления, включающие в себя вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Муниципальным образованиям также принадлежит право создания объединений в форме ассоциаций или союзов муниципальных образований в целях координации деятель­ности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы и др.). Права и обязанности муниципальных образований как субъ­ектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправ­ления в рамках их компетенции, установленной актами, опреде­ляющими статус этих органов, либо население муниципального об­разования непосредственно.

Ко второму виду относятся субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные законодательством правом представлять интересы территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, принимать от имени их населения решения в пре­делах закрепленных за ними полномочий.

В России субъектами, управомоченными и правообязанными законодательством осуществлять местное самоуправление, явля­лись: в 1864 — 1917 гг. в губерниях и уездах — соответственно гу­бернские и уездные земские собрания и управы, а в городах — го­родские думы и управы; в 1917 — 1993 гг. — население, местные Советы (до 1936 г. — Советы депутатов и съезды Советов) и их ис­полнительные комитеты (с 1991 г. — местные администрации); с 1994 г. — население муниципальных образований, органы и долж­ностные лица местного самоуправления.

К третьему виду можно отнести субъекты муниципально-пра­вовых отношений, которые в той или иной форме участвуют в осу­ществлении местного самоуправления, взаимодействуют с субъек­тами, управомоченными и правообязанными законодательством принимать в пределах их полномочий обязательные для исполне­ния решения по предметам ведения муниципальных образований.

К этой группе субъектов муниципально-правовых отношений следует отнести: жителей и граждан муниципальных образований; государственные органы; муниципальных служащих; органы тер­риториального общественного самоуправления; органы социально­го самоуправления; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации; ассоциации и союзы муниципальных обра­зований.

В зависимости от отношений субъектов муниципального обра­зования к предметам ведения с точки зрения пределов круга обще­ственных отношений, на которые распространяются их права и обя­занности, их можно подразделить на субъекты муниципальных об­разований общей компетенции и субъекты муниципальных образований частной компетенции.

К субъектам муниципальных образований общей компетенции относятся население, жители, граждане, представительные органы местного самоуправления и их депутаты, местная администрация, к предметам, ведения которых относится все либо большинство во­просов местной жизни.

К субъектам муниципальных образований частной компетен­ции относятся все другие субъекты, объектами, воздействия кото­рых являются отдельные вопросы местной жизни. Среди них име­ется группа субъектов специальной компетенции. К ним относятся органы и должностные лица местного самоуправления, органы управления местной администрации, муниципальные избиратель­ные комиссии, муниципальные учреждения и предприятия, ведаю­щие отдельными вопросами местного значения или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих сфер местной жизни.

Мера участия субъектов муниципально-правовых отношений в осуществлении местного самоуправления определяется их правоспособностью и дееспособностью.


Вопрос № 2. Система муниципального права и система местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.


Определив предмет муниципального права, можно переходить к анализу содержания муниципально-правовых отношений. Кон­ституция РФ выделяет местное самоуправление в самостоятельную негосударственную структуру управления. Эта конституционная новелла ставит законодателя и органы местного самоуправления перед необходимостью определения круга общественных отноше­ний, которые подпадают под юрисдикцию данных органов. Иными словами, возникает проблема определения предмета отрасли муни­ципального права.

Данная задача не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что муниципальные органы создаются в некоем право­вом пространстве, которое даже при отсутствии конкретных норма­тивных правовых актов тем не менее вакуума не имеет. Следова­тельно, устанавливая компетенцию местного самоуправления, зако­нодатель передает часть полномочий государственных органов органам местного самоуправления. Поэтому чрезвычайно важно ра­зумно подойти к решению данной проблемы.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов мест­ного значения, владения, пользования и распоряжения муници­пальной собственностью. Очевидно, что второе производно от пер­вого: объем муниципальной собственности, находящейся во владе­нии муниципальных сообществ, произведен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями.

Что же можно отнести к вопросам местного значения? Ответ на данный вопрос дает Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправлений в Российской Федерации» 1995 г. (далее — ФЗ 1995 г. или Федеральный закон 1995 г.), в ст. 2 которого местное самоуправление определяется как самостоятель­ная и под свою ответственность деятельность населения по реше­нию вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции.

В статье 6 ФЗ 1995 г. определены предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

• владение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью;

• местные финансы, бюджет, налоги и сборы, другие финансо­вые вопросы местного значения;

• комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­ного образования, регулирование планировки и застройки его тер­ритории, контроль за использованием земель, охрана окружающей среды;

• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

• организация, содержание и развитие муниципальных образо­вательных учреждений и здравоохранения;

• охрана общественного порядка, обеспечение пожарной без­опасности;

• регулирование использования водных объектов местного зна­чения, месторождений общераспространенных полезных ископае­мых, а также недр для строительства подземных сооружений мест­ного значения;

• организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водо­снабжения и канализации, снабжение населения и муниципальных учреждений топливом;

• муниципальное дорожное строительство, благоустройство и озеленение территории, утилизация и переработка бытовых отходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;

• содержание муниципальных архивов, информационной службы, создание условий для деятельности муниципальных средств массовой информации;

• организация муниципального транспорта, связи, торговли, питания и бытового обслуживания;

• создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муни­ципальной собственности;

• организация зрелищных мероприятий, развитие физкульту­ры и спорта;

• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Как следует из приведенного перечня, под предметами ведения законодатель понимает вопросы местного значения, а также отдель­ные государственные полномочия, которыми могут наделяться ор­ганы местного самоуправления. Прежде всего, требует анализа про­блема соответствия друг другу смысла ст. 2 и 6 ФЗ 1995 г. Статья 2 говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а ст. 6 содержит конкретный перечень таких вопросов. Нет ли здесь противоречия?

Ответ на этот вопрос зависит от подходов к решению данной проблемы. С одной стороны, можно исходить из того, что если на­селение само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. Тогда содержание ст. 6 противо­речит смыслу ст. 2. Но можно подходить и с иных позиций: ФЗ 1995 г. определяет примерный перечень вопросов местного значе­ния, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно посильно решить.

Такой подход представляется более разумным. Однако возни­кает проблема юридического оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления. ФЗ 1995 г., как известно, является рамочным актом, то есть устанавливает лишь общие принципы и пределы действия муниципально-правовых отношений. Что же касается конкретного их содержания, то оно определяется законами субъектов Федерации, уставами кон­кретных муниципальных образований и иными актами местного са­моуправления применительно к особенностям решения вопросов местного значения на их территории.

Тем не менее, в ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. устанавли­вается единственная форма определения круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, — при по­мощи закона субъекта Федерации.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ 2003 г. или Федеральный закон 2003 г.), который вступает в силу с 1 января 2006 г., вопросы местного зна­чения определены принципиально по-иному.

Законодатель посвятил урегулированию этого вопроса главу 3 ФЗ 2003 г.

Прежде всего, происходит разделение полномочий муниципаль­ных образований по территориальному принципу: закреплены во­просы местного значения поселения (ст. 14), вопросы местного зна­чения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Отдельно законодатель перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопро­сов местного значения.

При этом органы местного самоуправления любого муници­пального образования вправе решать, помимо закрепленных за ни­ми, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финан­совых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляе­мых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Законодатель императивно установил правило, согласно кото­рому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ 2003 г.

В новом Законе осталась возможность расширить полномочия органов местного самоуправления путем наделения их отдельными государственными полномочиями (ст. 19).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации, по вопросам, не отнесенным ФЗ 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, пе­редаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями Российской Федерации осуществляется феде­ральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Федерации.

Федеральным законом 2003 г. расширен перечень вопросов, ре­шаемых непосредственно населением или с непременным участием, учетом его мнения.

В данном положении просматривается некоторая преемствен­ность с ранее существовавшей системой организации местной вла­сти в России. Одной из положительных сторон деятельности Сове­тов, с нашей точки зрения, являются организационно-правовые ме­ры, связанные с привлечением населения к решению текущих задач социально-политической и хозяйственной жизни. Широко практико­валось, например, использование специалистов, работников пред­приятий и организаций в работе постоянных комиссий Советов. Многие граждане на общественных началах участвовали в работе об­щественных отделов исполкомов, групп общественных инспекторов по различным направлениям организации деятельности местной вла­сти. Практиковалось участие представителей общественных орга­низаций в работе аттестационных комиссий, оценивающих деловые качества сотрудников аппаратов исполкомов. Особое внимание уделялось включению трудовых коллективов в работу местной власти (советы молодых специалистов, общественные советы магазинов, родительские комитеты школ и других детских учреждений), а также домовых, уличных, квартальных комитетов, женских сове­тов и советов ветеранов как носителей определенного мнения по во­просам местной жизни и деятельности местных органов власти.

Помимо участия в организационно-контрольных мероприятиях, заслуживают внимания и некоторые другие формы общественной самодеятельности в рамках функционирования системы местной власти¹. Сюда можно отнести массовое участие населения в органи­зации и проведении предвыборных собраний, выдвижение канди­датов и наказы им, контроль за ходом и результатами голосования, заслушивание отчетов депутатов, участие в их отзыве и т. д. Меро­приятия по привлечению населения к обеспечению законности и ох­ране общественного порядка включали разные формы правовой пропаганды, организацию и деятельность народных дружин, това­рищеских судов и ряд других направлений². Конечно, вышеуказан­ные формы работы имели определенные негативные черты, свойст­венные своему времени: излишнюю заорганизованность, форма­лизм, элементы показухи.

Однако при всех недостатках эти и другие каналы, трансфор­мирующие интересы различных групп населения в активное обще­ственное поведение, в практическую работу, в целом заслуживают внимательного рассмотрения, а накопленный опыт, по нашему мне­нию, не должен быть оставлен без внимания.

Интерес к идее местного самоуправления стал особо заметен в середине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации го­сударственной власти в период перестройки. В работах Г.В. Бара-башева⁴ и в ряде других исследований все настойчивее проводилась мысль о необходимости выделения местной власти в особую, отде­ленную от государства систему власти, связанную законом и судеб­ным контролем и не подчиненную правительству и его органам. Рассматривались две основные модели такой организации: англо­саксонская и континентальная. В соответствии с первой моделью местные органы выступают как действующая автономия в пределах своих полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоя­щих органов вышестоящим. Континентальная модель предусматри­вает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В ряде работ отмечалось, что в резуль­тате расширения социальных функций государства происходит ре­визия классических принципов связей муниципальных органов с другими частями государственного аппарата. В результате, с одной стороны, возрастает роль местных органов в реализации правитель­ственной политики на местах в деле предоставления услуг населе­нию, что повышает их влияние на политические процессы в целом. С другой стороны, усиливается интеграция местных органов в госу­дарственный механизм, что приводит к потере ими былой самостоя­тельности. Отдельные авторы отмечают, что на практике вряд ли можно провести четкую границу между функциями государствен­ного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы в ряде случаев решают отдельные задачи, вытекающие из централизованного государственного управления.

В указанный период значительная часть юристов и практиков обратилась к незаслуженно забытой истории земского движения в России, послужившего основой общественной теории местного са­моуправления, воспринятой действующей Конституцией РФ. Вме­сте с тем возврат к земской системе местного самоуправления, осно­ванной на противопоставлении общественного управления корон­ной власти, в нашей стране на современном этапе в условиях иной формы правления и политического режима, по нашему мнению, был бы невозможен.

Теоретические исследования подготовили, а потребности прак­тики поставили на повестку дня вопрос о принятии целостного за­конодательного акта по проблемам местного самоуправления. 19 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства».

Таким образом, оказалась восстановленной система местного самоуправления, а вместе с ней и наука муниципального права. Следует отметить, что, как и всякая новая правовая дисциплина, наука муниципального права пока заимствует свои теоретические положения из иных правовых дисциплин, в частности из конституционного права. Однако постепенно она обретает собственное, от­личное от других правовых наук содержание и становится само­стоятельной учебной дисциплиной.

Муниципально-правовые отношения являются главным элемен­том механизма правового регулирования осуществления местного самоуправления. Именно они фиксируют круг субъектов, на кото­рых распространяется действие муниципальных норм, определяют юридическую структуру поведения, которому должны и могут сле­довать субъекты муниципального права, являются условием для возможного приведения в действие соответствующих юридических средств обеспечения прав на осуществление местного самоуправле­ния и корреспондирующих им обязанностей иных участников про­цесса по реализации местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений и обладают всеми свойствами, характерными для любых правоотношений, и, как нормы самостоятельной отрас­ли, имеют ряд особенностей, обусловленных природой местного са­моуправления.

Итак, муниципально-правовые отношения — это обществен­ные отношения, регулируемые нормами муниципального права, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Как и любые правоотношения, муниципально-правовые отно­шения возникают, изменяются или прекращаются вследствие наступ­ления определенных юридических фактов (события, действия, без­действие). Таким образом, предпосылками муниципально-правовых отношений являются нормы права, юридические факты и правосубъ­ектность (правоспособность и дееспособность) субъектов муници­пально-правовых отношений. Только при наличии всех трех пред­посылок может возникнуть и функционировать правоотношение.