Оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства (на примере Таштагольского района Кемеровской области)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Нестерова Татьяна Валерьевна

Оценка эффективности деятельности
администрации муниципального образования
с моноотраслевой структурой производства

(на примере Таштагольского района Кемеровской области)

Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук

Кемерово – 2007

Работа выполнена на кафедре экономики и управления горным производством ГОУ ВПО «Сибирский государственный индустриальный университет»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Петрова Татьяна Викторовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сурнин Владимир Сергеевич

кандидат экономических наук, доцент

Горюнов Владимир Николаевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Сибирская академия

государственной службы»

Защита состоится 08 ноября 2007 года в 12-30 на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.088.05 при ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Ермака, 7, ауд. 401.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».

Автореферат разослан 06 октября 2007 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Красная, 6, ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет», экономический факультет, региональный диссертационный совет ДМ 212.088.05.

Ученый секретарь
регионального диссертационного совета,
кандидат экономических наук, доцент Е.Я. Варшавская

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях реализации административной реформы в Российской Федерации возникает необходимость решения задач оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Разработка измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должна осуществляться в соответствии с законодательно закрепленными за ними предметами ведения и полномочиями. Особую важность данный аспект приобретает для исполнительных органов местного самоуправления – администраций муниципальных образований – в связи со вступлением в силу с 1 июня 2007 года Федерального Закона РФ от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

Традиционно деятельность исполнительных органов местного самоуправления оценивается по динамике и/или уровням показателей и индикаторов, характеризующих социальные и экономические процессы в муниципальном образовании. Как правило, показатели объединяют по отраслевому (функциональному) признаку в такие группы, как демография, экономика, социальная сфера, финансы, бюджет, муниципальное имущество и т.д.

Подобный подход не всегда может служить целям оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по нескольким причинам. Во-первых, на значения ряда показателей фактическое влияние могут и, как правило, оказывают помимо органов местного самоуправления различные субъекты муниципального управления: федеральные и региональные органы государственной власти, бизнес-сообщество, отдельные собственники и топ-менеджеры градообразующих предприятий, общественные организации и другие. При этом возможность влияния на динамику изменений того или иного показателя у органов местного самоуправления ограничена как юридически, так и экономически. Во-вторых, некоторые показатели характеризуют социально-экономические процессы и явления, выходящие за пределы законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, а, следовательно, не могут быть применены для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Влияние внешних по отношению к администрации муниципального образования субъектов управления особенно ярко проявляется в муниципальных образованиях с моноотраслевой структурой производства. При высоком уровне социальной ответственности собственников и топ-менеджеров градообразующих хозяйствующих субъектов эффективность деятельности администрации муниципального образования становится слабо поддающейся объективной оценке.

Среди моноотраслевых муниципалитетов выделяется группа муниципальных образований, в которых градообразующие предприятия представлены шахтами и карьерами по добыче железной руды. Развитие таких муниципальных образований оказывается в наибольшей степени зависимым от конъюнктуры рынка продукции одной отрасли (черной металлургии) или конкретного металлургического предприятия (в отличии, например, от муниципальных образований с градообразующими предприятиями по добыче и переработке угля, рынок сбыта которого значительно более дифференцирован). Поскольку запасы железной руды являются исчерпаемыми и невозобновимыми, то среди муниципальных образований с градообразующими горнодобывающими и горно-обогатительными предприятиями к особо неблагополучным можно отнести те, разведанные запасы руды в которых будут отработаны в ближайшие десятилетия. В этих условиях, помимо органов государственной власти, наибольшее влияние на результаты социально-экономического развития муниципального образования оказывают, преимущественно, два субъекта управления: градообразующие хозяйствующие субъекты (в лице собственников и топ-менеджмента) и администрация муниципального образования. К таким муниципальным образованиям относится Таштагольский район Кемеровской области, где с 2006 года прекращены разведывательные работы, а разведанные запасы руды без крупных инвестиций обеспечат жизнедеятельность предприятий лишь до 2009-2011 годов. Эффективность деятельности администрации муниципального образования в таких условиях определяет качество жизни населения как в переходный период, так и в долгосрочной перспективе.

Необходимость повышения объективности оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства посредством разработки соответствующей методики, учитывающей предметы ведения и полномочия исполнительных органов местного самоуправления, предопределила выбор темы диссертации.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в развитие теории и практики управления экономикой регионов и муниципальных образований в разные периоды развития науки внесли такие российские и зарубежные ученые, как Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Е.Г. Анимица, Г.В. Атаманчук, К.А. Багриновский, М.К. Бандман, Э.Ф. Баранов, В.С. Бондарев, Л.А. Велихов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, Е.П. Голубков, А.П. Егоршин, Т.И.Заславская, В.Б. Зотов, В.Н. Кириченко, Б.А. Лапин, М.Я. Лемешев, Д.С. Львов, В.Я. Любовный, Б.Д. Моторыгин, А.И. Панченко, Л.С. Пекарский, Б.А. Райзберг, О.М. Рой, Р.А. Соколов, В.И. Суслов, Г.А. Унтура, Н.П. Федоренко, Ч. Хитч, и другие.

Исследование социально-экономических проблем сибирского региона рассматривалось Р.В. Бабуном, В.И. Бувальцевой, В.М. Головко, А.Г. Гранбергом, В.П. Зотовым, В.И. Иванковым, В.Н. Княгининым, В.А. Коноплевым, А.М. Лавровым, В.Н. Лексиным, В.В. Леоновым, С.Н. Мартыновым, О.Д. Мельниковой, З.З. Муллагалеевой, В.В. Михайловым, А.С. Новоселовым, В.Н. Папело, И.П. Поваричем, В.И. Псаревым, Т.В. Псаревой, В.С. Сурниным, С.А. Суспицыным, В.Г. Чуркиным, В.А. Шабашевым, А.Н. Швецовым, Р.И. Шнипером и другими.

Проблемы развития муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства находились в центре внимания таких ученых, как С.С. Белбелян, Н. Голуб, А.Е. Когут, О.П. Литовка, В.Е. Рохчин, А.А. Румянцев, И.Г. Степанов и другие.

Обзор научных разработок по теме исследования показал, что оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования, как правило, осуществляется либо по показателям социально-экономического развития муниципального образования, либо по показателям, характеризующим наиболее проблемные аспекты социально-экономического развития муниципального образования. Попытки разработки методик оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления предпринимаются, как правило, администрациями субъектов Российской Федерации. Подобный опыт имеется в Республике Бурятии, Пермской, Ростовской, Саратовской областях. Появившийся в последнее время опыт внедрения и применения в администрациях инструментария сбалансированной системы показателей (г. Череповец, г. Томск и др.) показал универсальность и целесообразность этого подхода при оценке эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления. В этой связи определенную ценность представляют работы, посвященные сбалансированной системе показателей, таких авторов, как М.Г. Браун, Р. Каплан, П.Р. Нивен, Д. Нортон, С. Ланталер, И-Чин Лилиан Чан и другие.

Несмотря на все многообразие теоретических и методических подходов, остается актуальным вопрос повышения объективности оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Одним из путей его решения является установление соответствия показателей оценки эффективности фактическим целям деятельности администрации муниципального образования, а также законодательно определенным предметам ведения и полномочиям органов местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель работы – разработка методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

проанализировать существующие подходы и методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования;
определить характерные особенности муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, требующие учета при оценке эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
оценить эффективность деятельности администрации Таштагольского района как муниципального образования с моноотраслевой структурой производства;
разработать систему целей и систему показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления;
разработать методику расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Объектом исследования является деятельность администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства как исполнительного органа местного самоуправления, решающего вопросы местного значения на основании законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий.

Предметом исследования является оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует Паспорту специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки) 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика» (п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления).

Теоретические и методологические основы исследования. В качестве теоретической и методологической основы исследования в диссертационной работе использованы положения, представленные в классических и современных трудах по государственному и муниципальному управлению, общей теории управления и теории стратегического управления, управлению социально-экономическим развитием территорий, муниципальной и региональной экономике, оценке эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления.

Решение задач в диссертационной работе основывается на применении как общенаучных методов (системный подход, ситуационный подход, сравнительный и структурный анализ, ретроспективный анализ, анализ документов, синтез), так и специальных методов (SWOT-анализ, социологические методы – анкетирование и интервьюирование, экономико-статистические методы).

Информационная база исследования. Информационной базой исследования являются Конституция РФ, законы РФ, нормативные акты Правительства РФ, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском Федеральном округе, Администрации Кемеровской области; Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах; Концепция социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; Стратегия социально-экономического развития Кемеровской области на долгосрочную перспективу; Комплексная программа социально-экономического развития Таштагольского муниципального района (2007-2016 годы); нормативные акты органов местного самоуправления Таштагольского района; результаты анкетирования жителей Таштагольского района, проведенного диссертантом в рамках данного научного исследования; методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет.

Научная новизна результатов исследования. Основным результатом, обладающим признаками научной новизны, является разработанная методика оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства. К элементам научной новизны также можно отнести следующее:

Установлено, что в настоящее время оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования осуществляется по широкому спектру показателей и индикаторов, отражающих результаты естественного развития и совокупного влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур на социально-экономическую ситуацию в целом и состояние отдельных отраслей экономики и социальной сферы. Отсутствие в различных применяемых методиках оценки эффективности строгого разграничения законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий соответствующих субъектов муниципального управления не позволяет выделить влияние исполнительных органов местного самоуправления муниципального образования из совокупности факторов, обусловливающих территориальное развитие, и объективно оценить эффективность ее деятельности.
Уточнены характерные особенности муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, обусловливающие необходимость специфического подхода к оценке эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления, которыми являются следующие:

формирование социально-экономической системы муниципального образования под влиянием территориального тяготения к районам залегания и промышленной разработки месторождений исчерпаемых невозобновимых полезных ископаемых;
наличие специфического субъекта управления социально-экономическим развитием муниципального образования в лице собственников и топ-менеджеров градообразующих предприятий;
преобладание доли производства предприятий одной отрасли в общем объеме промышленного производства;
преобладание доли поступлений в бюджеты всех уровней от предприятий одной отрасли в структуре налоговых поступлений;
преобладание доли занятых на предприятиях одной отрасли в структуре занятых в экономике;
низкая доля занятых в малом предпринимательстве в структуре занятых в экономике.

Сформированы система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и законодательно закрепленными предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления. Система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования включают в себя подсистемы «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», которые образованы на основе применения инструментария сбалансированной системы показателей.
Разработана методика расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, которая позволяет дать количественную оценку эффективности деятельности администрации по направлениям «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», а также определить уровень эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления с учетом их предметов ведения и полномочий.
Установлено соответствие результатов обработки данных социологического опроса населения Таштагольского района оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования, рассчитанной по предлагаемой методике с учетом косвенных показателей (не отражающих предметы ведения, закрепленные нормативными актами за органами местного самоуправления), на значения которых оказывают влияние различные субъекты муниципального управления.

Теоретическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что продолжено развитие теории и практики управления социально-экономическими системами муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства. Разработанная методика оценки эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления является основанием для определения объективного влияния администрации муниципального образования на социально-экономическое развитие территории.

Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации в деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований для оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления и обоснования выбора приоритетных направлений повышения эффективности муниципального управления. Теоретические положения диссертационной работы используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Экономика и управление на предприятии (в горной промышленности и геологоразведке)» в дисциплинах по социально-экономической проблематике.

Внедрение и апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие города: методология и практика» (Бийск, 2007), Всероссийской научной конференции молодых ученых «Наука. Технологии. Инновации» (Новосибирск, 2004), V Региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (Новокузнецк, 2005), Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс» (Новосибирск 2001, 2002, 2003, 2004, 2005), а также на научных семинарах кафедры экономики и управления горным производством ГОУ ВПО «Сибирский государственный индустриальный университет».

Публикации по теме исследования. Основные научные результаты исследования по теме диссертации изложены в 17 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 3,8 п.л. (3,0 п.л. лично авторских), в том числе в 2 работах в объеме 0,8 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных экспертным советом по экономике ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата наук.

Содержание и структура работы.

Введение

Глава 1. Теоретические и методические подходы к оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования

1.1 Теоретические основы обеспечения эффективного развития муниципального образования

1.2 Сравнительный анализ методик оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования

1.3 Особенности оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства

Глава 2. Анализ эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства

2.1 Социально-экономические характеристики Таштагольского района как муниципального образования с моноотраслевой структурой производства

2.2 Анализ эффективности деятельности администрации Таштагольского района по показателям социально-экономического развития

2.3 Оценка эффективности деятельности администрации Таштагольского района по результатам социологического опроса населения

Глава 3. Методика оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства

3.1 Формирование системы целей и показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления

3.2 Методика расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства (на примере Таштагольского района)

3.3 Организационные аспекты внедрения методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства (на примере Таштагольского района)

Заключение

Библиографический список

Список сокращений, использованных в работе

Приложения

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ
ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Положение 1. Установлено, что в настоящее время оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования осуществляется по широкому спектру показателей и индикаторов, отражающих результаты естественного развития и совокупного влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур на социально-экономическую ситуацию в целом и состояние отдельных отраслей экономики и социальной сферы. Отсутствие в различных применяемых методиках оценки эффективности строгого разграничения законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий соответствующих субъектов муниципального управления не позволяет выделить влияние исполнительных органов местного самоуправления муниципального образования из совокупности факторов, обусловливающих территориальное развитие, и объективно оценить эффективность ее деятельности.

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации в настоящее время используются системы показателей и индикаторов социально-экономического развития территории, существенно отличающиеся как по числу показателей (от 10-18 до более 400 показателей), так и по их структуре и содержанию. При этом значения большинства показателей, характеризующих демографическую, экономическую, социальную, инвестиционную, финансовую, экологическую и иные сферы, являются результатом совокупного влияния органов государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения как основных субъектов территориального развития.

В отдельных субъектах Российской Федерации в 2004-2006 годах для оценки эффективности исполнительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях были разработаны специальные методики, анализ которых позволил сделать следующие выводы:

- разработка методик производилась для решения локальных текущих задач функционирования и развития муниципальных образований отдельных субъектов Российской Федерации;

- методики позволяют оценить эффективность социально-экономического развития муниципальных образований и эффективность деятельности администрации не комплексно, а по отдельным направлениям;

- в значительной степени по методикам оценивается не столько эффективность деятельности администрации, сколько глубина и масштаб неблагополучия в социально-экономическом развитии муниципального образования.

Применение анализируемых методик дает косвенную оценку эффективности деятельности местной администрации, поскольку учитываются результаты развития, неявляющиеся прямым следствием исполнения законодательно закрепленных полномочий по решению вопросов местного значения.

Положение 2.

Уточнены характерные особенности муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, обусловливающие необходимость специфического подхода к оценке эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

В настоящее время в России сформировалась группа муниципальных образований, в которых проявляется зависимость социально-экономического развития от деятельности одного или нескольких хозяйствующих субъектов, относящихся к одной отрасли и являющихся основными работодателями на территории и основными источниками доходов местного бюджета. Подобные муниципальные образования, как правило, называют монофункциональными, моноструктурными, монопрофильными, моноотраслевыми, а если речь идет о городских округах – моногородами.

Муниципальное образование с моноотраслевой структурой производства обладает следующими характерными особенностями:

формирование социально-экономической системы муниципального образования под влиянием территориального тяготения к районам залегания и промышленной разработки месторождений исчерпаемых невозобновимых полезных ископаемых;
наличие специфического субъекта управления социально-экономическим развитием муниципального образования в лице собственников и топ-менеджеров градообразующих предприятий;
преобладание доли производства предприятий одной отрасли в общем объеме промышленного производства;
преобладание доли поступлений в бюджеты всех уровней от предприятий одной отрасли в структуре налоговых поступлений;
преобладание доли занятых на предприятиях одной отрасли в структуре занятых в экономике;
низкая доля занятых в малом предпринимательстве в структуре занятых в экономике.

Особую группу муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства составляют муниципальные образования, в которых градообразующими предприятиями являются шахты и карьеры по добыче железной руды. В них около половины экономически активного населения занято на горнодобывающих и горно-обогатительных предприятиях. Структуру экономики большинства таких муниципальных образований можно охарактеризовать как деформированную (см. рисунок 1). В таких муниципальных образованиях градообразующие хозяйствующие субъекты осуществляют добычу сырья, которое реализуется потребителям одной отрасли – металлургическим комбинатам. Ситуация в других муниципальных образованиях с моноотраслевой структурой производства (например, с доминирующими в структуре производства угледобывающими предприятиями) характеризуется большей дифференциацией потребителей, в качестве которых независимо друг от друга могут быть металлургические предприятия, тепло- и электростанции, население и прочие. Другими словами, рынок сбыта угля и угольного концентрата в отличие от железорудного сырья, более дифференцирован. Зависимость ситуации в муниципальном образовании от внешних и внутренних

Рисунок 1 – Доля добычи полезных ископаемых в общем объеме
промышленного производства Таштагольского района и
Кемеровской области в 2006 году

условий функционирования одной отрасли либо смежных отраслей обусловливает, по нашему мнению, динамику социально-экономического развития муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Существенное влияние на развитие муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, помимо населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, оказывают собственники и топ-менеджеры градообразующих предприятий. Участие градообразующих хозяйствующих субъектов в процессе управления социально-экономическим развитием муниципального образования неоднозначно. С одной стороны, крупный бизнес является важным фактором в обеспечении социальной стабильности муниципального образования, а потому должен быть социально ответственным. С другой стороны – он во многом является косвенным фактором деформации структуры экономики муниципального образования, ставит в зависимость от собственной деятельности муниципальный менеджмент. Социально-ответственная политика собственников градообразующих предприятий тесно переплетается с политикой органов местного самоуправления, в результате чего на основании существующих систем показателей и индикаторов социально-экономического развития сложно получить объективную оценку эффективности деятельности муниципальной администрации.

Положение 3.

Сформированы система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и законодательно закрепленными предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления. Система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования включают в себя подсистемы: «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», образованные на основе применения инструментария сбалансированной системы показателей.

При разработке методики оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления муниципального образования целесообразно опираться на следующие принципы: соответствие показателей оценки законодательно закрепленным предметам ведения и полномочиям органов местного самоуправления; минимизация количества показателей оценки; стратегическая направленность; нормативное регулирование; возможность количественного измерения; адаптивность системы оценки для различных типов муниципальных образований.

Соблюдение указанных принципов возможно при применении в практике муниципального управления инструментария сбалансированной системы показателей (ССП). Адаптация «классической» ССП Д.Нортона, Р. Каплана к деятельности администрации муниципального образования осуществлена на основании действующих нормативно-правовых актов: Федерального Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федерального Закона РФ от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Взаимосвязь составляющих ССП Д.Нортона, Р. Каплана, подсистем системы показателей деятельности администрации муниципального образования (МО) и нормативной базы РФ представлена на рисунке 2.

На основе предложенных в работе принципов, разработана система целей деятельности администрации муниципального образования, которая представлена на рисунке 3. В соответствии с системой целей предлагается система показателей деятельности администрации муниципального образования, представленная на рисунке 4.

При разработке системы показателей деятельности администрации Таштагольского района использовались статистические показатели социально-экономического развития муниципального образования, нетребующие каких-либо дополнительных процедур сбора информации.

Наиболее сложной для формирования показателей является подсистема «Вопросы местного значения». В ее структуре необходимо выделять две группы показателей, объединяющие прямые (закрепленные нормативными актами) и косвенные (незакрепленные нормативными актами) показатели.

Прямые показатели отражены в предлагаемой системе показателей через «Коэффициент эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления». Коэффициент формируется на основании показателей социально-экономического развития муниципального образования, характеризующих исполнение полномочий органами местного самоуправления в трех группах вопросов местного значения, выделенных в диссертационной работе: социальная сфера (п. 1.11, 1.12, 1.13, 1.18, 1.19 ст. 15 Федерального Закона № 131-ФЗ), муниципальная инженерная инфраструктура (п. 1.4, 1.5, 1.6, 1.9, 1.10, 1.14, 1.17 ст. 15 Федерального Закона № 131-ФЗ), общественная безопасность (п. 1.7, 1.8 ст. 15 Федерального Закона № 131-ФЗ).

Все показатели социально-экономического развития муниципального образования, характеризующие исполнение полномочий органами местного самоуправления и входящие в три указанные группы, необходимо разделить по признаку социально-экономической значимости динамики их изменения на: «положительные» показатели, рост значения которых характеризует позитивные изменения в социально-экономическом развитии муниципального образования (например, «общий коэффициент рождаемости»); «отрицательные» показатели, рост значения которых характеризует негативные изменения в социально-экономическом развитии муниципального образования (например, «общий коэффициент смертности»).

Рисунок 2 – Взаимосвязь составляющих ССП Д.Нортона, Р. Каплана,
подсистем системы показателей деятельности администрации
муниципального образования и нормативной базы РФ

Рисунок 3 – Система целей деятельности администрации муниципального образования

(на примере Таштагольского района)

Рисунок 4 – Система показателей деятельности администрации
муниципального образования с моноотраслевой структурой производства

С учетом социально-экономической значимости динамики изменения показателя, определяется среднее значение темпа прироста показателей каждой группы (социальная сфера, муниципальная инженерная инфраструктура или общественная безопасность). Далее находится среднее значение темпа прироста показателей трех групп, которое и является значением «Коэффициента эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления». Расчет среднего значения темпа прироста показателей внутри группы «Муниципальная инженерная инфраструктура» приведен в таблице 1.

Таблица 1 – Фрагмент расчета среднего значения темпа прироста
показателей группы вопросов местного значения «Муниципальная
инженерная инфраструктура» Таштагольского района (без показателей, значения которых не изменились за анализируемый период)

Показатель социально-экономического развития Таштагольского района	2005 год	2006 год	Темп прироста (2006 к 2005 году), %	Вид показателя по признаку социально-экономической значимости динамики его изменения
1. Ввод в действие общей площади жилых домов, м²	14300	18774	31,3	положительный
2. Жилищный фонд (на конец года) – всего, тыс. м²	1067,3	1084	1,6	положительный
3. Жилищный фонд, находящийся в частной собственности (на конец года), тыс. м²	884,7	903,44	2,1	положительный
4. Средняя обеспеченность населения жильем (на конец года), м²	19	19,3	1,6	положительный
5. Число семей (включая одиночек), состоявших на учете на получение жилья (на конец года), ед.	2070	1605	-22,5	отрицательный
6. Доля семей (включая одиночек), состоявших на учете на получение жилья (на конец года), %	12,8	9,9	-22,7	отрицательный
7. Число семей, получивших субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, ед.	4135	4055	-1,9	отрицательный
Среднее значение темпа прироста показателей группы «Муниципальная инженерная инфраструктура», %	−	−	4,0	−

Всего для расчета значения коэффициента эффективности исполнения законодательно закрепленных полномочий органами местного самоуправления используются значения 55 показателей социально-экономического развития муниципального образования, из которых 32 показателя характеризуют группу вопросов местного значения «Социальная сфера», 21 показатель – группу «Муниципальная инженерная инфраструктура» и 2 показателя - группу «Общественная безопасность». Значения других показателей социально-экономического развития являются результатом деятельности различных субъектов муниципального управления. Поэтому часть из них может быть использована при формировании группы косвенных показателей.

Косвенные показатели включают две подгруппы: общие (для всех типов муниципальных образований) и частные (для муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства). При этом выборка общих показателей основана на перечне основных социально-экономических показателей развития субъекта РФ (идентичных показателям социально-экономического развития муниципального образования) за исключением показателей, не учитываемых в муниципальном образовании (например, «валовой региональный продукт», «внешнеторговый оборот»). Совокупность частных показателей обусловлена необходимостью учета характерных особенностей муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Группа косвенных показателей характеризует социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании в тех аспектах, на которые органы местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий оказывают лишь второстепенное влияние; основное влияние оказывают градообразующие хозяйствующие субъекты, органы государственной власти РФ и субъекта РФ и иные субъекты муниципального управления.

Предлагаемая система показателей деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства позволяет выделить группу показателей, характеризующих вклад органов местного самоуправления в итоги социально-экономического развития муниципального образования, и может являться универсальным инструментом для различных типов муниципальных образований.

Положение 4. Разработана методика расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, которая позволяет дать количественную оценку эффективности деятельности администрации по направлениям «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», а также определить уровень эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления с учетом их предметов ведения и полномочий.

Для количественного измерения эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления муниципального образования разработана методика расчета коэффициентов эффективности деятельности

по подсистемам системы показателей деятельности администрации:

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Экономическая основа местного самоуправления»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Население»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения» - «Прямые показатели»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения» - «Косвенные показатели»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения» - «Косвенные общие показатели»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения» - «Косвенные частные показатели»;

– коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Муниципальная служба».

Численные значения коэффициента эффективности деятельности администрации муниципального образования для каждой подсистемы системы показателей деятельности администрации (СПДА) предлагается определять по формуле (1).

, (1)

где

- коэффициент эффективности деятельности администрации муниципального образования по подсистеме СПДА;

r – ранг, присваиваемый варианту показателя;

R – максимальное число рангов при оценке эффективности деятельности администрации по подсистеме;

i – номер показателя в подсистеме;

I – максимальное число показателей в подсистеме;

j - номер возможного варианта значения показателя;

J - максимальное число вариантов значения показателя;

x_i,_j- численное значение j-ого варианта i-ого показателя подсистемы СПДА, %;

- численное значение j-ого варианта i-ого показателя подсистемы СПДА, которому присвоен ранг r.

Приведем расчет коэффициента эффективности деятельности администрации муниципального образования (

) для подсистемы «Муниципальная служба» системы показателей деятельности администрации. Исходные данные для расчета представлены в таблице 2.

Величина

для каждой подсистемы СПДА рассчитывается по значениям соответствующих показателей (i) (столбец 1 табл. 2). Для каждого показателя имеется некоторое ограниченное количество возможных вариантов значений показателя (j) (столбец 2 табл. 2), каждое из которых характеризуется численным значением j-ого варианта i-ого показателя (то есть фактическим значением), измеряемым в процентах (x_i_,_j) (столбец 3 табл. 2). Каждому численному значению j-ого варианта i-ого показателя подсистемы СПДА (x_i_,_j) присваивается ранг (r) (столбец 4 табл. 2).

Таблица 2 – Исходные данные для расчета коэффициента
эффективности деятельности администрации Таштагольского района по подсистеме «Муниципальная служба»

Показатель	Качественное значение показателя	Численное значение показателя, %	Ранг
i	j	x_ij	r
1	2	3	4
Уровень образования муниципальных служащих Таштагольского района	Имеют ученую степень	2,0	3
	Высшее образование	62,7	3
	Среднее профессиональное	35,3	2
	Среднее общее и ниже	0,0	1
Доля муниципальных служащих, имеющих профильное образование, в общей численности муниципальных служащих, %	Профильное по специальности «Государственное и муниципальное управление»	0,0	3
	Другое профильное (экономическое, управленческое, юридическое)	4,0	2
	Непрофильное	96,0	1
Стаж муниципальной службы, лет	До 1	5,00	1
	1-10	71,00	2
	Более 10	24,00	3
Коэффициент текучести кадров, %	>5	0,00	1
	0	0,00	2
	0-5	100,00	3

В целях упрощения расчета принимаем, что каждому численному значению j-ого варианта i-ого показателя подсистемы СПДА (x_i_,_j) может быть присвоен один из трех рангов: «отлично» (r=3), «удовлетворительно» (r=2), «неудовлетворительно» (r=1).

В качестве критериев оценки при присвоении рангов в подсистеме «Муниципальная служба», использовались «Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы» (ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ). Критерии оценки в подсистемах «Экономическая основа местного самоуправления» и «Вопросы местного значения» разрабатывались, исходя из сравнения значений показателя социально-экономического развития муниципального образования за отчетный и предшествующий период, а также из сравнения их со значениями соответствующих показателей субъекта Российской Федерации. При этом, если значение показателя социально-экономического развития муниципального образования было лучше значения показателя в предшествующем периоде либо значения аналогичного показателя субъекта Российской Федерации, то численному значению показателя (x_ij) присваивался ранг «3», если хуже – ранг «1», если отсутствовала динамика значений, либо значение показателя в муниципальном образовании и субъекте Российской Федерации совпадало, то присваивался ранг «2». Для показателей подсистемы «Население» для определения критериев оценки использовались положения «Регламента работы администрации Таштагольского района».

При определении величины коэффициента эффективности деятельности администрации муниципального образования по n-ой подсистеме СПДА численные значения j-ого варианта i-ого показателя, которым присвоен одинаковый ранг, суммируются.

Расчеты по формуле (1) дали следующие результаты коэффициентов эффективности деятельности администрации по подсистемам:

К₁=3; К₂=1,98; К₃=2; К₃₁=3; К₃₂=1; К₄=2,22.

Область возможных значений коэффициента эффективности деятельности администрации муниципального образования () графически может быть представлена с использованием номограммы (см. рисунок 5).

При построении номограммы принимались различные значения , которые изменялись с шагом, равным 10 %, в диапазоне от 0 % (в случае отсутствия показателей, которым присвоен ранг 1 («неудовлетворительно»)) до 100 % (в случае, если всем показателям будет присвоен ранг 1).

По известным значениям и определяется значение коэффициента эффективности деятельности администрации.

На номограмме показана область возможных значений коэффициента эффективности деятельности администрации муниципального образования, которая находится в пределах треугольника АВС с координатами вершин: А(0;1), В(0;2), С(100;3). Эта область может быть разделена на три равные зоны: 1) зона высокой эффективности деятельности администрации (треугольник СFG, где

); 2) зона средней эффективности деятельности администрации (многоугольник DBFGE,

); 3) зона низкой эффективности деятельности администрации (треугольник ADE, где

).

Результат расчета говорит о том, что органы местного самоуправления выполняют свои полномочия в полной мере и работают высоко эффективно. Оценки по косвенным показателям подсистемы «Вопросы местного значения» находятся в зоне низкой эффективности деятельности администрации и,

Рисунок 5 – Номограмма определения области возможных значений
коэффициента эффективности деятельности администрации
муниципального образования по подсистемам СПДА

в то же время, зависят от влияния внешних факторов, а не от собственно эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Предлагаемая методика позволяет дать количественную оценку эффективности деятельности администрации муниципального образования и выделить оценку эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления в совокупной оценке деятельности всех субъектов управления муниципальным образованием.

Положение 5. Установлено соответствие результатов обработки данных социологического опроса населения Таштагольского района оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования, рассчитанной по предлагаемой методике с учетом косвенных показателей (не отражающих предметы ведения, закрепленные нормативными актами за органами местного самоуправления), на значения которых оказывают влияние различные субъекты муниципального управления.

Согласно результатам опроса жителей Таштагольского района, проведенного автором с целью изучения общественного мнения о работе администрации, основное влияние на социально-экономическое развитие Таштагольского района оказывает администрация Кемеровской области. Далее в порядке убывания значимости располагаются градообразующие предприятия-рудники (в лице их собственников и руководителей) и администрация Таштагольского района. Иные предприятия и организации, в том числе малые, оказывают незначительное влияние на социально-экономическое развитие района.

Работа местной администрации в декабре 2005 года оценивалась населением преимущественно оценками «хорошо» (33,33 %) и «удовлетворительно» (42,22 %) (см. рисунок 6).

Рисунок 6 – Оценка населением деятельности администрации
Таштагольского района

Согласно методике, предлагаемой в диссертации, коэффициент эффективности деятельности администрации по подсистеме «Вопросы местного значения» равен 2 («удовлетворительно»). Однако, при выделении прямых и косвенных показателей, оценка деятельности администрации повышается до значения 3 («отлично»).

Таким образом, подтверждается целесообразность использования методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства для повышения объективности оценки деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

Применение разработанной методики в практике муниципального управления требует внесения изменений в организационную структуру управления администрации муниципального образования, которые предусматривают интеграцию системы показателей деятельности администрации и модели функционального строения социально-экономической системы муниципального образования, совершенствование схемы информационных потоков, а также внедрение предлагаемой системы показателей в администрации муниципального образования. Принципиальные положения «настройки» системы управления на систему показателей деятельности администрации рассмотрены в диссертационной работе на примере Таштагольского района.

Таким образом, в диссертационной работе разработана методика оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.

Основные публикации по теме исследования.

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных экспертным советом по экономике ВАК Министерства образования и науки РФ:

Нестерова Т.В. Сбалансированная система показателей деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства [Текст] / Т.В. Нестерова // Горный информационно-аналитический бюллетень. – 2007. – №4. – С. 132-139. – 0,4 п.л.
Нестерова Т.В. Методика расчета показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей [Текст] / Т.В. Нестерова // Вестник Оренбургского государственного университета. – 2007. - № 8. – С. 131-136. – 0,4 п.л.

Статьи, опубликованные доклады и иные публикации:

Ермакова Т.В. Проблемы занятости населения поселков с градообразующими предприятиями – рудниками (на примере Таштагольского района) [Текст] / Т.В. Ермакова // Материалы XLII Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс»: Управление. – Новосибирск:
СибАГС, 2004. – С.184-186. – 0,1 п.л.
Ермакова Т.В., Петрова Т.В. О возможностях совершенствования социально ответственной деятельности ОАО «Евразруда» [Текст] / Т.В. Ермакова, Т.В. Петрова // Нетрадиционные и интенсивные технологии разработки месторождений полезных ископаемых: Труды IX Международной конференции / СибГИУ. – Новокузнецк, 2004. – С. 8-11. – 0,2 п.л./0,1 п.л.
Ермакова Т.В. Оценка интеллектуального потенциала города Таштагола [Текст] / Т.В. Ермакова // Наука. Технологии. Инновации // Материалы всероссийской научной конференции молодых ученых в 6-ти частях. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2004. – Часть 5. – С. 36-37. – 0,1 п.л.
Ермакова Т.В. О зависимостях между развитием малого бизнеса в субъектах РФ и инвестициями в него [Текст] / Т.В. Ермакова // V Региональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященная 10-летию Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета [Текст]: Ч.3. Доклады аспирантов и молодых ученых / НФИ КемГУ; Под общ. ред. В.К. Буторина, Ф.И. Иванова. Новокузнецк, 2005. – С. 60-62. – 0,2 п.л.
Ермакова Т.В., Петрова Т.В. Зависимость между структурой экономики и проблемами на рынке труда в муниципальных образованиях Кемеровской области [Текст] / Т.В. Ермакова, Т.В. Петрова // Наукоемкие технологии разработки и использования минеральных ресурсов: Материалы Международной научно-практической конференции: сборник научных статей / СибГИУ; Под ред. В.Н. Фрянова, Е.В. Пугачева. – Новокузнецк, 2005. – С.174-176. – 0,2 п.л./0,1 п.л.
Ермакова Т.В. Варианты формирования сбалансированной системы показателей в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований в России и за рубежом [Текст] / Т.В. Ермакова // Аспирант и соискатель – 2006. – №1. – С. 29-33. – 0,4 п.л.
Нестерова Т.В. Оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования [Текст] / Т.В. Нестерова // Инновационное развитие города: методология и практика: Материалы Международной научно-практической конференции: сборник научных статей. – Бийск, 2007. – С. 78-79. – 0,1 п.л.

Нестерова Татьяна Валерьевна

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
С МОНООТРАСЛЕВОЙ СТРУКТУРОЙ ПРОИЗВОДСТВА
(на примере Таштагольского района Кемеровской области)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук

Подписано в печать 03.10.2007 г. Формат бумаги 60 × 80 1/16.

Бумага писчая. Печать офсетная.

Усл. печ. л. 1,45. Уч. изд. л. 1,62. Тираж 100 экз. Заказ № 138

ГОУ ВПО «Сибирский государственный индустриальный университет»

654007, г. Новокузнецк, ул. Кирова, 42

Издательский центр СибГИУ

Blog

Содержание