Geum.ru

Госдума РФ мониторинг сми 23 апреля 2008 г

Вид материалаДокументы
Мониторинг законодательства должен повысить качество и эффективность законов.
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   43

МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДОЛЖЕН ПОВЫСИТЬ КАЧЕСТВО И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКОНОВ.

Московская правда, Людмила СТОЛЕТНЕВА., 23.04.2008, №085, Стр. 5 приложе


В четвертый раз в Московской городской Думе проходил межрегиональный практический семинар по мониторингу законодательства, в работе которого принимали участие депутаты Московской городской Думы и Государственной Думы, члены Совета Федерации РФ, представители законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также научных и общественных организаций. Законодательными органами накоплен большой опыт принятия законов, но не менее важным становится изучение опыта работы этих законов.

В своем вступительном слове на открытии семинара Председатель Мосгордумы Владимир Платонов (фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ") сообщил, что история парламентаризма в России насчитывает более 100 лет. По Конституции РФ 1993 года законодательное поле в Российской Федерации создает не только Государственная Дума РФ, но и парламенты субъектов России. За 15 лет был пройден сложный период - становление законодательной системы Российской Федерации. В Москве с 1994 года было принято 765 законов, из которых в судах оспаривалось 90, и только 5 из них были признаны противоречащими федеральному законодательству. Трижды московские законодатели проигрывали в Конституционном Суде, а также получили 18 замечаний со стороны судебной системы по поводу частичного несоответствия законодательства Москвы федеральным законам. Остальные нормативные акты были признаны законными, и это самый важный показатель в деятельности Мосгордумы.

Владимир Платонов заметил, что система мониторинга законодательства будет развиваться и дальше и неработающие нормы законов будут вовремя выявляться. По его словам, необходимо активизировать работу на стадии подготовки законопроекта. Субъектами Российской Федерации вносится много законодательных инициатив в Государственную Думу, но они не всегда принимаются. Те проблемы, которые находят свое отражение в законодательных инициативах, должны быть скоординированы, а роль координатора могут выполнять и Совет Федерации, и Государственная Дума, и общественные организации, например, ассоциации юристов. Спикер столичного парламента предложил создать специальный форум, на котором депутаты парламентов субъектов РФ смогут высказывать свое мнение, вносить свои предложения и поправки, что сократит время работы над законодательными инициативами. Координация усилий региональных парламентариев позволит повысить качество законодательных инициатив.

В своем выступлении заместитель Председателя Совета Федерации РФ Дмитрий Мезенцев обратил особое внимание на качество подготовки проектов законов. По его словам, "необходимо создать такую атмосферу подготовки законов, чтобы они не требовали бесконечных поправок и изменений". А пока еще законодатели не всегда прислушиваются к мнению экспертов, и, кроме того, совсем не организована система оппонирования проекта закона. Дмитрий Мезенцев сообщил, что в Совете Федерации за 4 года объем средств, выделяемых на законопроектную работу, был увеличен в 7 раз. Одним из вкладов в совершенствование законопроектной деятельности является подготовка ежегодного доклада о состоянии национального законодательства.

По словам заместителя председателя Комитета по делам Федерации и федеральной политике Государственной Думы РФ Гульнары Сергеевой, пока еще не создано на федеральном уровне нормативно-правовое регулирование организации проведения мониторинга законодательства. Нужен федеральный закон либо о нормативно-правовых актах Российской Федерации, либо о порядке принятия федеральных и конституционных законов, в котором был бы прописан процесс организации мониторинга и его обратная связь - учет мнения субъектов. Мониторинг, заметила Гульнара Сергеева, - это не просто констатация законодательства, а анализ законов, выявление пробелов и изучение правоприменительной практики всех уровней власти.

В течение 2003 - 2007 годов Государственной Думой проводилась большая работа по совершенствованию законодательства. Так, в результате проведенного Комитетом мониторинга были выявлены нормативные акты органов местного самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ, не соответствующие федеральным законам. Прокурорами было опротестовано 23 тысячи нормативно-правовых актов региональных органов власти и 500 тысяч - органов местного самоуправления. По результатам прокурорского реагирования было приведено в соответствие с федеральным законодательством 115 тысяч муниципальных нормативных актов и 2,5 тысячи региональных.

На заседании состоялась презентация докладов. Представляя доклад Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации", советник Председателя Совета Федерации РФ Геннадий Бурбулис рассказал об основных его разделах. Так, впервые часть доклада посвящена анализу итогов работы судебных органов Российской Федерации. Судебные органы, по его словам, являются непрерывными профессиональными органами мониторинга законодательства и правоприменения, поскольку именно в ходе судебных разбирательств выносится оценка тем коллизиям и конфликтам, которые возникли при исполнении закона. Одним из выводов представленного доклада является то, что сегодня отсутствует достойная нормативная база для осуществления законодательного процесса. Геннадий Бурбулис заметил, что сейчас важной задачей является подготовка долговременной программы законопроектных работ, отсутствие которой существенно сказывается на качестве принимаемых законов. "Своевременно принятый качественный закон - это самое желанное место встречи власти и общества, человека и государства", - добавил он.

Представляя первый доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", председатель комиссии МГД по законодательству Александр Семенников (фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ") подробно рассказал о его подготовке и структуре.

Большое количество законов, принятых за время существования Московской городской Думы, требовало их анализа, выявления проблем правового регулирования, определения путей дальнейшего формирования законодательства города Москвы как целостной и успешно функционирующей системы. Выполнению этой задачи способствует доклад Московской городской Думы. Над докладом работала созданная комиссией Московской городской Думы по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Московской городской Думы и сотрудники Аппарата, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы. В подготовке доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы.

Поскольку в истории Московской городской Думы это первый доклад такого рода, заметил Александр Семенников, было признано целесообразным включить в него краткий исторический раздел. В этом разделе показаны основные этапы развития московского законодательства, раскрыты его характерные особенности. Так, первый этап (1994-1999 годы) связан со становлением законодательства города Москвы. Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Второй этап развития московского законодательства (1999 - 2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Третий этап развития московского законодательства (2006 - 2007 годы) является завершающим в процессе создания устойчивой законодательной системы, призванной успешно регулировать важнейшие сферы жизни города. Сейчас идет активная реализация Концепции совершенствования законодательства города Москвы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 года № 238-ПП. Концепция была согласована с депутатами Московской городской Думы и является одинаково значимым документом для всех ветвей власти города Москвы и всех субъектов законодательной инициативы. В процессе реализации Концепции формируется законодательство об управлении собственностью города, земельное законодательство, приобретают стабильность социальное законодательство и законодательство об образовании.

Также в этом разделе доклада отмечена роль контроля органов прокуратуры, суда и органов юстиции, а также правового мониторинга в процессе формирования законов города Москвы.

Основной раздел доклада посвящен современному состоянию законов города Москвы. В этом разделе отражены предметы регулирования и основное содержание действующих законов города Москвы. Законы систематизированы по наиболее важным направлениям жизнедеятельности города: организация государственной власти и местного самоуправления, бюджетное устройство, городское хозяйство, социальная и жилищная политика, градостроительство, охрана окружающей природной среды и другие направления. Представлена информация о судебных актах по делам об оспаривании законов города Москвы, а также о действиях Думы, предпринятых по итогам рассмотрения протестов и представлений прокуратуры, экспертных заключений органов юстиции Российской Федерации. Это позволит читателям составить целостное представление как об отдельных законах, так и о системе законодательства города Москвы в целом.

Доклад дважды рассматривался на заседаниях комиссии Московской городской Думы по законодательству и после этого дорабатывался. После принятия доклада Московской городской Думой в первом чтении депутатам была предоставлена возможность еще раз внести свои поправки и только после этого доклад был принят в окончательном виде. Доклад издан в виде брошюры и СD-диска, а также размещен на сайте Московской городской Думы.

При подготовке доклада прорабатывался большой объем материала, и далеко не вся собранная информация вошла в него. Например, информация о проведенных в 1994-2007 годах заседаниях Московской городской Думы и рассмотренных на них вопросах повестки дня. Всего с 1994 года по 2007 год включительно было проведено 1133 заседания. Всего за прошедшие годы было включено в повестку дня 7396 вопросов, а рассмотрено - 5900.

Из внесенных в Московскую городскую Думу в 1994 - 2007 годах 1229 законопроектов было принято 765 законов города Москвы (в том числе о внесении изменений или отмене законов города Москвы). По состоянию на 1 января 2008 года действует 230 базовых законов города Москвы, 62 из которых регулируют отношения в социальной сфере, 99 - в финансово-экономической сфере, 69 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления.

Самое большое количество законопроектов было внесено по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления, а также по вопросам финансов (337 и 276 соответственно). Наибольшее количество принятых законов города Москвы по этим же вопросам (193 и 221).

Наибольшее количество проектов в Думу в течение всего времени ее существования вносил Мэр Москвы. Вторым по продуктивности субъектом права законодательной инициативы являются депутаты Московской городской Думы.

Так как доклад является итоговой формой мониторинга, Александр Семенников рассказал участникам семинара об организации системы мониторинга законодательства в Московской городской Думе.

Целью мониторинга законодательства и правоприменительной практики, заметил он, является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Задача мониторинга - добиться того, чтобы качество и действенность законодательства стали важнейшими индикаторами развития страны, наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности.

Основную часть работы по мониторингу законодательства ведут комиссии Московской городской Думы, которые регулярно обсуждают практику применения не только законов города Москвы, но и федеральных законов. На комиссиях Думы, депутатских слушаниях рассматриваются проекты законов города Москвы, концепции наиболее значимых для города законов, проекты федеральных законов, отзывы и поправки на проекты федеральных законов. Все это предполагает проведение соответствующего мониторинга в целях получения достоверной информации, выработки обоснованных аргументов.

Наибольшую работу по мониторингу проделала комиссия Думы по законодательству, которая кодифицировала правовые акты города Москвы по всем видам административной ответственности в рамках работы над проектом Кодекса города Москвы об административных правонарушениях. Кроме того, комиссии Думы оценивают практику применения московских законов при рассмотрении протестов и представлений прокурора города Москвы, экспертных заключений Минюста Российской Федерации, вступивших в силу судебных решений.

Отрадно отметить, что в 2007 году было всего одно представление прокуратуры на законы города Москвы ("О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции") и ни одного протеста. Дума согласилась с представлением. Прокурор в порядке законодательной инициативы внес проект о внесении изменения в закон "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", который был принят Думой.

Экспертных заключений Минюста Российской Федерации на законы города Москвы было три: одно на закон "О Московской городской избирательной комиссии", другое - на закон "О погребении и похоронном деле" и третье - на закон "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы". Комиссии Московской городской Думы, рассматривавшие экспертные заключения, согласились только с последним из перечисленных в связи с изменениями федерального законодательства.

В суды в минувшем году было предъявлено 12 заявлений в отношении 13 законов города Москвы и 2 постановлений Думы. Судами признаны противоречащими федеральному законодательству отдельные нормы одного закона города Москвы ("Об организации и деятельности нотариата в городе Москве"), в который были внесены соответствующие изменения.

По словам Александра Семенникова, профильными комиссиями Московской городской Думы регулярно рассматриваются справки, которые готовит Государственно-правовое управление Аппарата Думы, о необходимости внесения изменений в законы города Москвы в связи со вступлением в силу федеральных законов. Указанные справки готовятся сотрудниками Управления в течение трех дней с момента опубликования в "Российской газете" федеральных законов. В справках указывается, какие нормы законов города Москвы требуют изменений. Справки используются комиссиями и депутатами Московской городской Думы для подготовки проектов законов города Москвы о внесении изменений в действующее законодательство.

Также Государственно-правовым управлением Аппарата Думы готовится обобщенная справка за месяц о законах города Москвы, требующих изменений или отмены, которая доводится до сведения всех депутатов. Справка содержит информацию о законах города Москвы, требующих изменений или отмены. В ней указываются основание для систематизации законодательства города Москвы, а такими основаниями являются принятие федерального закона, постановления Правительства Российской Федерации, закона города Москвы, а также судебные акты, вступившие в законную силу, дается название закона города Москвы с указанием, в какой части его необходимо изменить, или указанием на необходимость его отмены. В качестве приложения к справке приводится перечень законов города Москвы, которые содержат устаревшие термины и в которые необходимо внести изменения. Такие справки оказывают помощь комиссиям Московской городской Думы планировать свою работу по совершенствованию законодательства города Москвы и являются хорошим справочным материалом для депутатов Думы при осуществлении ими законотворческой деятельности. Всего на 1 апреля текущего года требуется внесение изменений в 33 закона города Москвы в связи с изменениями федерального законодательства и вступившими в силу судебными актами.

Особенностью Москвы, заметил Александр Семенников, является то, что депутаты Московской городской Думы на договорной основе заказывают сторонним организациям проведение таких экспертных работ, как анализ действующих федеральных правовых актов и правовых актов города Москвы, общественно значимых явлений и ситуаций в общественно-политической и хозяйственной жизни города в целях подготовки проектов законов города Москвы. Так, в 2007 году была заказана 51 экспертная работа.

В рамках осуществления мониторинга законодательства города Москвы с февраля 2006 года Аппарат Московской городской Думы проводит интерактивные опросы граждан на официальном сайте Думы в целях информирования населения о деятельности Московской городской Думы и выяснения мнения участников опроса о городском законодательстве, имеющем общественную значимость для горожан.

Также Аппаратом Московской городской Думы с сентября 2005 года осуществляется ведение "паспортов законов города Москвы". "Паспорт закона города Москвы" содержит комплексную информацию о законе и о его правоприменительной практике. Все "паспорта законов города Москвы" размещены на официальном сайте Московской городской Думы и с 1 декабря 2007 года находятся в открытом доступе.

Выступившая на семинаре руководитель Центра законотворчества Москвы Надежда Илькина сказала, что целью мониторинга является прежде всего эффективность законодательства. А эффективность закона определяется уже на стадии его разработки. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий, одна из которых - формирование идеи законопроекта. На этапе формирования предмета закона необходимо анализировать и прорабатывать последствия внедрения законодательной идеи. Кроме того, нужна концепция законопроекта, которая содержит информацию о необходимости этого закона, о его месте в правовой системе и его правовых последствиях.

Опытом проведения мониторинга поделились представители регионов: председатель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай Иван Белеков, председатель Комитета по законности, регламенту и депутатской этике Государственного Совета Республики Татарстан Зямил Ягудин, начальник информационно-аналитического управления аппарата Тюменской областной Думы Валентин Юдашкин, заместитель начальника юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Пензенской области Алексей Крюков, заместитель руководителя правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы Павел Сокол и другие.

Участники семинара отметили, что проведение этого ежегодного мероприятия стало полезной традицией, которая позволяет обсудить результаты деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики как на федеральном, так и на региональном уровнях