Региональных органов государственной власти как реализация принципа разделения властей по горизонтали

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное, 511.42kb.
• Статья 10, 16.31kb.
• Урок на тему: «Принцип разделения властей», 55.67kb.
• Принцип разделения властей и его особенности в России, 199.35kb.
• Московский новый юридический институт конституционное право зарубежных стран, 83.69kb.
• Ение властей, 541.04kb.
• Российская практика разделения властей, 98kb.
• Курсовая работа по теме «Система государственных органов в рф», 292.61kb.
• Законодательная власть и ее органы § Понятие законодательной власти, 962.84kb.
• Муниципальное право – отрасль российского права. Понятие муниципального права, 3778.32kb.

Л. БРЕДИХИН,

соискатель Академического Международного института


СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ПО ГОРИЗОНТАЛИ


В любом федеративном государстве наряду с разделением власти по вертикали – между федерацией и ее субъектами, проводится разделение государственной власти по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную).

Как справедливо отмечает Ж.Д. Джангирян, разделение властей представляет собой разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти территориальных единиц. В обоих случаях объектом является единая государственная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что и служит, в свою очередь, основой для вывода о том, что разделение властей служит гарантом демократии¹.

Следует различать разделение властей как действительность, т.е. как реальное положение, и как идеал, т.е. который представлял себе Ш. Монтескье. Практика показывает, что до сих пор ни в одном государстве разделение властей не привело к достижению идеала, даже в США, где, как порой считается, разделение властей получило совершенное воплощение. В литературе верно подмечено, что «разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей»². Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе³, поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти.

Как писал Ф. Кокошкин, «Монтескье вовсе не представлял себе три ветви в виде трех самостоятельных субъектов или трех отдельных воль государства. Слово «власть» он понимает иначе, чем немецкие юристы, и понимает гораздо более правильно с юридической точки зрения». По мнению Ф. Кокошкина, Монтескье пишет не о разделении, а о распределении и не властей, а полномочий между ними. Он не представлял себе три ветви власти в виде абсолютно самостоятельных субъектов или трех совершенно отдельных воль государства. Эта мысль французского философа наиболее ярко и отчетливо выражена в афоризме его последователя, деятеля революционной эпохи Мунье: «Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть обособлены друг от друга»⁴.

Значение принципа разделения властей состоит в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, полномочий и компетенции образующих их органов власти, а также в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей. Реализация указанного принципа обеспечивается установлением определенных гарантий и механизмов – системой сдержек и противовесов.

Сегодня всеми признано, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Разделение власти призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия.

Реформирование системы государственной власти нашло свое законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием. Конституция установила, что система органов государственной власти Российской Федерации, и на федеральном уровне, и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти. Так, в статье 10 Конституции Российской Федерации, помещенной в главе «Основы конституционного строя», установлено: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

На этой основе построена система федеральных органов государственной власти – законодательных, исполнительных и судебных. Они разделены и самостоятельны, наделены такими полномочиями, что органы одной ветви федеральной государственной власти имеют возможность в случае необходимости воздействовать на органы другой ветви федеральной власти, а последние вынуждены ограничить свои действия пределами полномочий, установленных для них Конституцией РФ⁵.

Эта система, именуемая системой сдержек и противовесов, направлена на рационализацию всей системы государственной власти. Вместе с тем она не ограничивает законных полномочий органов и тем более не прерывает их деятельности.

Значение принципа разделения властей «по горизонтали» вытекает из содержания ст. 10 Конституции РФ.

Как справедливо отмечают И.А. Полянский и В.В. Комарова, положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (п. «н» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Принцип разделения властей для органов государственной власти субъектов Федерации будет раскрыт в федеральном законе. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и федеральным законом. Согласно Конституции России (ст. 11), государственную власть в России осуществляет Президент, представительный орган (Федеральное Собрание), Правительство и суды РФ⁶.

Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим и не допускает расширения без изменения гл. 1 Конституции.

Фиксирование федеральных органов государственной власти в гл. 1, для изменения которой должна быть применена усложненная процедура внесения изменений в Основной закон, имеет цель – создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.

Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, в других ее нет; различаются структуры законодательных органов – региональных парламентов, полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности, наличие, помимо высшего должностного лица субъекта, руководителя органа исполнительной власти и т.д. Подобное многообразие не противоречит содержанию Конституции РФ, поскольку ст. 77 Основного закона предусматривает, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

На региональном уровне разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица как один из основополагающих принципов закреплено в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следует отметить, что баланс полномочий возможен только при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов.

В субъектах Российской Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Так, согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона ««Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

В действительности целями наделения законодательных органов субъектов РФ контрольными полномочиями в отношении органов исполнительной власти можно назвать указанные в подп. «д» п. 1 ст. 1 названного выше Федерального закона обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, что является законодательным закреплением системы сдержек и противовесов.

Контрольные полномочия региональных парламентов также определяются названным Законом, однако положения о парламентском контроле находят свое развитие в иных федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ и регламентах парламентов. Они в соответствии с данным Законом содержат положения о контрольных функциях региональных законодательных органов, развивают идею парламентского контроля и даже устанавливают новые сферы его применения и формы.

Конституции (уставы) многих субъектов РФ говорят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ более подробно, чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федерального Собрания РФ (например, Устав города Москвы).

Одни субъекты РФ идут по пути урегулирования отношений, связанных с парламентским контролем, в законе о региональном парламенте (Кабардино-Балкарская Республика, Ростовская область, Иркутская область), другие – в законе о статусе депутата законодательного органа (чаще в части права на депутатский запрос и иные формы получения информации), иные посвящают отдельным институтам парламентского контроля самостоятельный нормативный правовой акт (Волгоградская область, Калининградская область, Алтайский край). Иногда на уровне субъекта РФ принимается закон, предметом регулирования которого являются исключительно все формы осуществления контроля законодательным органом и механизм реализации контрольных функций (например, Сахалинская область, Санкт-Петербург).

Государственная власть можно определять не только «по горизонтали», но и «по вертикали» – между федеральными и региональными органами. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов осуществляется в соответствии со ст. 71–73 Конституции РФ.

Так, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, как указано выше, разграничены Конституцией РФ в ст. 71–73.

Однако необходимо отметить, что данный принцип содержит два принципа федеративного устройства России – принцип разграничения предметов ведения и принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Положение ст. 5 Конституции РФ позволяет говорить о том, что, хотя разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст. 5 Конституции устанавливает такой принцип, как «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», который производен от принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами⁷.

Так, при характеристике разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти используются неодинаковые по своему значению понятия. Предмет ведения определяется как круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, государственные органы федерации и ее субъектов уполномочены принимать решения.

Полномочия – совокупность юридически установленных прав и обязанностей конкретного органа государственной власти или должностного лица в системе государственных органов. Таким образом, предметы ведения представляют собой вопросы отношений между Федерацией и ее субъектами, а полномочия определяют отдельные виды отношений между органами государственной власти различных уровней.

По вопросам своей компетенции органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать самостоятельные решения. Согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения с субъектами российские регионы обладают всей полнотой государственной власти.

Вместе с тем самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации в вопросах реализации своих полномочий имеет границы. Эти пределы устанавливаются Конституцией РФ, названным выше Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации и могут быть изменены только путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения изменений и (или) дополнений в федеральное законодательство, принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Федерации либо внесения изменений и (или) дополнений в указанные нормативные правовые акты.

В связи с изложенным важно отметить принципиальное значение реализации принципа разделения государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали для развития системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, из чего следует вывод о том, что реализуемые на федеральном уровне системы сдержек и противовесов посредством разделения властей по горизонтали дополняются системой сдержек и противовесов, властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, вследствие чего институты политической демократии и федеративного государственно-правового устройства дополняют друг друга и включаются в единую систему органов публичной власти.