Сутність управління І його роль у суспільстві
| Вид материала | Документы |
- Розробка програми управління асортиментом І якістю товарів на підприємстві 77 3 Шляхи, 1122.35kb.
- План Вступ; Сутність стратегічного планування І його в місце системі стратегічного, 527.43kb.
- 1. Управління та менеджмент,принципи та завдання менеджменту, 1231.67kb.
- Язком у механізованому батальйоні сутність І зміст управління зв’язком у сухопутних, 580.24kb.
- Функції державних органів влади, 41.81kb.
- Зміст Вступ 3, 489.58kb.
- До робочої програми навчальної дисципліни "Філософія" на 2007-2008 навчальний рік для, 403.55kb.
- 1. Сутність фм. Принципи, 401.91kb.
- 1. Сутність міжнародного бізнесу, базові риси його як економічної категорії, 1103.82kb.
- 1 Нормативно-правове регулювання розрахунків по заробітній платі 17 розділ, 203.02kb.
Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть виступати нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з позиції буття права, так і його встановлення.
У руслі концептуального оновлення українського адміністративного права і у зв'язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського) тлумачення права поняття «джерело права» необхідно розглядати в обох вказаних значеннях. Це дає змогу значно розширити уявлення про систему джерел адміністративного права.
Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм
права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових. Загалом же ця проблема залишається дискусійною і потребує ґрунтовнішого дослідження.
До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти громадських організацій або прийняті ними спільно з державними органами, якщо вони містять норми адміністративно-правового характеру.
Нині об'єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду. Наприклад, «Типові правила внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців підприємств, установ та організацій», що затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР1. Втім слід зауважити, що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) встановлено лише два основні дисциплінарні стягнення — догана і звільнення.
Помітне місце серед джерея адміністративного права посідають акти органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані загальнообов'язкові рішення, якими встановлюється адміністративна відповідальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонального значення.
Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та деякі інші закони.
Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для адміністративного права він буде джерелом лише у тій частині, котра має адміністративно-правовий характер.
Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у правовій системі України. Однак є певні застереження щодо цього висновку. Зокрема, Конституційний Суд України може приймати рішення, які тягнуть фактичне скасування чи зміну норм правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Згідно із ст. 74 Закону України «Про Конституційний Суд» Конституційний Суд може вказати на преюдиційність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії неконституційного акту. Це означає, що рішення Конституційного Суду має загальнообов'язкову силу при вирішенні необмеженої кількості індивідуальних спорів, тобто має нормативний характер.
Джерелом права може бути і правовий звичай — правило поведінки людей, яке склалося історично і набуває загального визнання внаслідок багаторазового повторення. Однак нині в Україні не зустрічається випадків прямого санкціонування державними органами правових звичаїв у сфері публічного управління, оскільки вони вже давно трансформувалися у діюче адміністративне право.
Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм — акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною.
Потреби практичного розв'язання завдань щодо забезпечення комплексного регулювання публічного управління зумовлюють розмаїття і чисельність джерел адміністративного права. Це ускладнює процес реалізації адміністративно-правових норм державними та недержавними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Тому вагоме теоретичне і практичне значення має їх поділ на види (групи), які розглядаються у наступному параграфі.
. Види джерел адміністративного права
Нормативно-правові акти державних органів — найбільш численна група джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована відповідно до принципу верховенства закону.
Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь підпорядкування нормативно-правових актів, а саме:
<> усі вони грунтуються на нормах Конституції і законів України,
які мають найвищу юридичну силу; 0 нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридичною базою для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня; 0 акти центральних органів виконавчої влади мають більший
масштаб дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 0 нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються
на джерелах загальнодержавного характеру. Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного права, за їх юридичною силою, є наступні.
1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.
Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють основи адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.
Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р.1, «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р.2, «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000 р.3 та ін.
Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них тощо.
2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.
По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. «Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу»4.
По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотвор-че значення', а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.
Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлює загальнообов'язкове правило: «Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування»1.
3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаютьсй у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.
Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572, «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань.
Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.
4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.
Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності.
Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.
Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.1).
Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та во-довідведення2).
Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.3).
Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.
5. Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади — акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром, керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одноосібному порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий характер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.
6. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.
Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.
7. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.
8. Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також можуть містити норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого самоврядування встановлюють загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізо-отіями (п. 44,45 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
9. Акти органів управління державних підприємств, установ, організацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати норми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів. Накази приймаються одноосібно, їх дія поширюється на всі структурні підрозділи, відділи, служби, працівників відповідних утворень.
Можливі випадки, коли ці акти поширюються і на громадян, які не є працівниками згаданих утворень, тобто мають зовнішню дію. Так, ст. 78 Кодексу торгівельного мореплавства України передбачає, що керівник порту (державного транспортного підприємства) видає обов'язкові постанови, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту і громадського порядку, проведення санітарних та протипожежних заходів у порту, охорони навколишнього природного середовища, порядку заходу суден у порт та виходу з нього1.
Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим видом джерел адміністративного права є міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус іноземців; порядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і Республікою Польща «Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях», ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р.
За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів.
Тема: Адміністративно-правові норми
Поняття адміністративно-правової норми. Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу юридичних норм і може бути представлене як їх організована сукупність. Юридична норма — це правило поведінки, встановлене державою і обов'язкове для всіх суб'єктів права, яким воно адресоване. За допомогою юридичних норм регулюються (встановлюються, змінюються, припиняються) правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо предмета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі державно-владні веління, за невиконання яких передбачене застосування заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативне регулювання суспільних відносин.
На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою сформульовано визначення адміністративно-правової норми.
Адміністративно-правова норма — це обов'язкове правило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління.
Наприклад:
• ухилення осіб, які представляють уповноважені трудовим колективом органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких переговорів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41' КпАП);
• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10 Закону "Про транспорт");
• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п. 1 ст. 4 Закону "Про туризм" та положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України;
• працівники міліції мають право застосовувати наручники, гумові кийки, засоби зв'язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону "Про міліцію").
Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави, перетворюють її на обов'язкове правило поведінки для керованих суб'єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що становлять предмет галузі, тобто відносин, які складаються у сфері державного управління у зв'язку з виконанням відповідними державними структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Відповідно проявляються і певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.
По-перше, в них закріплюються відносини по керуванню, державному контролю і нагляду, а також внутрішньоорганізаційній діяльності.
По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним, вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх недодержання настає перед державою.
По-третє, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується державою за допомогою засобів:
а) організаційних, до яких належать видання норм, створення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б) роз'яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в) стимулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких належить притягнення до відповідальності перед державою.
По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може. Так, норми, що містяться в ст. 173 КпАП України, якими встановлюється відповідальність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст. 12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи, які досягли до моменту скоєння правопорушення 16-річного віку, статей 221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що зобов'язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст. 255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке правопорушення та ін.
Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це зокрема такі:
• інформаційні — досягненням яких забезпечується необхідний зв'язок суб'єкта і об'єкта управління. Норма ніби "говорить", що потрібно від учасників управлінських відносин і тим самим інформує 'їх про належну і можливу поведінку;
• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин, честі, гідності, свобод громадян;