Ия трудовой миграции из стран СНГ в Российскую Федерацию, а также преимущества и недостатки возможных подходов к решению наиболее острых вопросов в данной сфере

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Итоговый аналитический отчет по проекту: Оценка новой миграционной политики России, 727.34kb.
• 2-5 июня 2000 года предыстория встречи конференция Стран СНГ по Беженцам, 228.18kb.
• В тпп РФ появился подкомитет по трудовой миграции, 47.19kb.
• Информация о состоянии работы уфмс россии по новосибирской области в области внешней, 59.63kb.
• Частные агентства занятости – потенциал развития процессов трудовой миграции, 697.32kb.
• Интермедиальный анализ в системе других подходов к исследованию литературных художественных, 121.42kb.
• Анализ подходов к оценке инвестиционной привлекательности предприятий оценка стоимости, 121.97kb.
• Т. Я. Хабриева Совершенствование правовой базы СНГ и государоств-участников Содружества, 163.16kb.
• Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», 31.58kb.
• Нп единая, 215.01kb.

Е


.А. МИХАЙЛОВА, Д.Е. МИХАЙЛОВ

Московский инженерно-физический институт (государственный университет)

Государственный университет – Высшая школа экономики


СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ

ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ


Рассмотрены наиболее актуальные проблемы регулирования трудовой миграции из стран СНГ в Российскую Федерацию, а также преимущества и недостатки возможных подходов к решению наиболее острых вопросов в данной сфере.


С 15 января 2007 г. вступили в силу поправки в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и новый ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ». Для реализации этих законов, существенно изменяющих действующий порядок регулирования миграции, принят ряд нормативно-правовых документов. Такие изменения как введение уведомительного порядка регистрации, увеличение штрафов для работодателей, привлекавших иностранных работников с нарушением существующих правил, и ряд других положений позволили значительно упорядочить процесс трудовой миграции на территорию РФ. Новое миграционное законодательство предоставило гораздо больше прав иностранным гражданам, желающим заняться трудовой деятельностью на территории РФ.

Однако практика показала, что в действующем законодательстве есть ряд положений, требующих дальнейшего совершенствования. Более либеральный порядок регулирования трудовой миграции (хотя он и касается только мигрантов, приезжающих в Россию в безвизовом порядке, составляющих, впрочем, не меньше 3/4 всей трудовой миграции) привел к ликвидации некоторых ранее действовавших рычагов управления. Так, была упразднена выдача работодателям разрешений на привлечение иностранных работников, и таким образом, утрачен один из рычагов регулирования численности и отраслевой структуры привлекаемых иностранных граждан; упразднен контроль за выданными разрешениями на работу со стороны службы занятости.

При этом новый закон предложил управленцам ряд новых рычагов взамен утраченных. Одним из таких рычагов стала система установления квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. В последнее время как со стороны работодателей, так и со стороны государственных служащих все чаще звучат упреки по поводу несовершенства действующей системы квотирования количества рабочих мест на привлечение иностранной рабочей силы. Действующий механизм установления квот можно оценить как недостаточно эффективный и непроработанный. В настоящее время специалистами проводится работа по изучению возможности применения альтернативных квотированию механизмов привлечения иностранной рабочей силы, однако на сегодняшний день даже на уровне разработок и предложений достойная альтернатива действующей системе квотирования отсутствует.

Альтернативный механизм привлечения иностранной рабочей силы на сегодняшний день может быть сформирован, например, путем внедрения принципов организованного подбора и привлечения иностранной рабочей силы в странах происхождения. В некоторых регионах России уже налажены деловые связи с соответствующими структурами в странах СНГ, которые подбирают или готовят для нашей страны кадры с необходимыми профессией и квалификацией. На сегодняшний день можно констатировать, что путем разработки нормативной правовой базы, в том числе в рамках Межпарламентской ассамблеи СНГ, внедрения в практику отдельных элементов постепенно формируется целостная система организованного подбора и привлечения иностранных работников. Со временем эта система может занять доминирующее положение в регулировании процессов трудовой миграции.

В качестве одного из возможных путей упорядочивания системы привлечения иностранной рабочей силы может стать лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством иностранных граждан на территории РФ. В условиях процветания рынка теневых услуг, оказываемых множеством фирм и агентств по трудоустройству трудовым мигрантам, введение лицензирования деятельности фирм, оказывающих посреднические услуги в трудоустройстве иностранным гражданам на территории РФ, является необходимой и оправданной мерой. Должен быть разработан четкий механизм взаимодействия работодателей и мигрантов с агентствами, осуществляющими деятельность по трудоустройству иностранных граждан. Выдача лицензий фирмам, осуществляющим посреднические услуги в подборе иностранных специалистов для российских предприятий, может повлиять на снижение уровня правонарушений в трудовой сфере, связанных с наймом иностранной рабочей силы.

Одним из наиболее важных и актуальных направлений совершенствования действующего миграционного законодательства представляется изменение порядка предоставления трудовыми мигрантами документов, необходимых для получения разрешения на работу (ст. 13.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). На сегодняшний день сложилась ситуация, при которой некоторые трудовые мигранты, въезжающие на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности, могут представлять реальную угрозу санитарно-эпидемиологической безопасности российского общества. Ситуация усложняется также активным функционированием рынка теневых услуг по оказанию содействия мигрантам в получении медицинских документов.

Механизм прохождения трудовыми мигрантами медицинского освидетельствования должен быть коренным образом перестроен. Корректировка порядка предоставления документов о состоянии здоровья трудовыми мигрантами может повысить уровень санитарно-эпидемиологической защищенности российских граждан. Однако предложения по введению обязательного требования к наличию у потенциальных трудовых мигрантов документов о состоянии здоровья, полученных в стране происхождения, при пересечении границы РФ представляется недостаточным ввиду значительных различий уровня развития медицины в разных странах и отсутствия возможности проверить подлинность таких документов. Наиболее оптимальным представляется прохождение мигрантами освидетельствования в медицинских центрах в странах происхождения с последующим подтверждением их в российских медицинских учреждениях (специализированных центрах). Заключение договоров на межгосударственном уровне с медицинскими учреждениями в странах происхождения мигрантов на предмет прохождения ими медицинского осмотра и разработка механизма, посредством которого эти справки подтверждались бы мигрантами на территории РФ путем прохождения повторного обследования, позволило бы существенно снизить уровень проникновения на территорию России иностранных граждан, являющихся носителями опасных заболеваний. Такая система требует также создания медицинских центров, в которых мигранты могли бы оперативно проходить повторное освидетельствование на предмет отсутствия заболевания наркоманией, опасными для общества инфекционными заболеваниями, ВИЧ.

Еще одной проблемой, волнующей как российских работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, так и экспертов, занимающихся оценкой качества миграционных потоков, является уровень профессионального образования привлекаемых специалистов. В то же время предложение о введении в качестве обязательного требования для всех трудовых мигрантов, претендующих на получение разрешения на работу, предоставления документов о профессиональном образовании (квалификации) вряд ли можно назвать удачным способом решения проблемы. Во-первых, большинство мигрантов в России все же привлекаются для выполнения работ, не требующих высокой квалификации, и заняты трудом, не связанным с полученным ими профессиональным образованием. Во-вторых, уровень образования и квалификационных требований в разных странах отличается, что ставит под сомнение возможность приравнивать дипломы или сертификаты, выданные в других странах, к аналогичным документам, выдаваемым на территории РФ. Для случаев, когда работодатели сочтут это необходимым, должна быть предусмотрена система прохождения мигрантами квалификационных экзаменов по специальности. Кроме того, в качестве одного из возможных вариантов решения проблемы можно предложить установление определенного перечня профессий, для которых предоставление документов об уровне профессионального образования мигранта было бы обязательным.

На сегодняшний день право на предоставление услуг по трудоустройству иностранных граждан закреплено за государственными органами занятости (ГОЗ). Государственные структуры, занимающиеся содействием трудоустройству, до настоящего времени не могут выработать эффективные модели работы с мигрантами. Узкая база данных о вакансиях и их низкое качество, отсутствие регулярных и систематических путей пополнения баз данных, недостаточная гибкость для осуществления временных и сезонных форм трудоустройства, недостаток информации у мигрантов и работодателей о деятельности государственных служб занятости, недостаток нормативно-правового обеспечения (условия оказания услуги, принцип приоритета местных кадров и т.п.), опыта работы в условиях дефицита труда – причины низкой эффективности работы ТОЗ в сфере трудоустройства иностранных граждан на территории РФ.

Частные агентства занятости, в которые обращаются многие мигранты при поиске работы, также нельзя считать эффективным механизмом трудоустройства. К слабым сторонам этих агентств можно отнести отсутствие правового обеспечения деятельности, в том числе таких практик, как лизинг персонала, слабый государственный контроль и ограниченная ответственность за результат трудоустройства, кустарные способы формирования банков данных о вакансиях и соискателях, слабое сотрудничество между собой и с государственными агентствами занятости и т.п.

Таким образом, на сегодняшний день ни государственные, ни частные агентства, занимающиеся трудоустройством мигрантов, не могут конкурировать с более гибкими и, во многих случаях, более эффективными неформальными связями. Чтобы привлечь мигрантов и работодателей к использованию организованных форм трудоустройства, система должна быть существенно преобразована. Например, должна предоставляться возможность поиска работы еще в станах выезда, должна предоставляться гарантия официальной занятости, мигранты должны быть защищены от обманов. Желательно, чтобы схема трудоустройства включала в себя также предоставление других услуг (жилье, легализация и т.п.).

Важным шагом на пути к совершенствованию системы миграционного учета может стать введение контроля за наймом частными лицами иностранных граждан в рамках трудового и гражданско-правового договоров. Требование к заключению трудовых договоров физических лиц с нанимаемыми для оказания определенных работ или услуг работниками уже закреплено в действующем законодательстве, однако на практике это соблюдается крайне редко. Обеспечить соблюдение этих требований физическими лицами можно только путем введения жестких санкций для лиц, не заключивших такой договор с иностранными работниками, что, в свою очередь, требует принятия соответствующих подзаконных актов, включающих детальное описание процедуры заключения и регистрации таких договоров. Кроме того, возможность осуществления такого контроля может быть обеспечена только при проведении серьезной информационно-просветительской компании, а также пересмотре системы устанавливаемых законом санкций за нарушение устанавливаемого порядка, разработки механизма осуществления контроля за наймом иностранных работников российскими гражданами и т.п.

К наиболее проблемным моментам в процессе регулирования трудовой миграции относится привлечение к ответственности за использование иностранной рабочей силы без получения соответствующего разрешения. Многие эксперты придерживаются точки зрения, что действующее законодательство чересчур лояльно по отношению к мигрантам, осуществляющим трудовую деятельность без получения соответствующих разрешительных документов, без оформления трудового договора.

Однако, если лица, осуществляющие трудовую деятельность на территории РФ в обход российского законодательства, не проходившие процедуры легализации, заслуживают жесткого наказания и выдворения за пределы страны, то несколько иначе обстоит дело с трудовыми мигрантами, получившими разрешение на работу. Привлечение к ответственности мигрантов, работавших без оформления соответствующего договора, но имевших соответствующее разрешение, является недопустимой мерой, поскольку в этих случаях ответственность полностью должна быть возложена на работодателя, не оформившего должным образом необходимые документы. Лица, имеющие разрешение на работу, не должны нести ответственность за неправомерные действия работодателей, выступающих в качестве нанимателей.

Одним из приоритетных направлений совершенствования действующего миграционного законодательства должно стать принятие мер, направленных на повышение уровня социальной защищенности иностранных граждан. Такие негативные составляющие миграционных процессов, как нарушение прав и эксплуатация, нелегальные передвижения, ксенофобия, торговля людьми, незаконный ввоз мигрантов, коррупция могут быть искоренены только при наличии действенных механизмов защиты мигрантов. В основе защиты трудящихся-мигрантов лежит их потенциальная подверженность дискриминации и нарушениям прав, особенно при их низком статусе и неадекватном регулировании секторов занятости. Для мигрантов, не имеющих разрешения на въезд или трудоустройство, актуальна защита их безопасности и здоровья, минимальной заработной платы и других норм, поскольку они часто работают в отраслях, где эти стандарты неприменимы или не используются вообще. Необходимо, чтобы в дополнение к формулированию политики по ограничению нерегулярной миграции и нелегального трудоустройства гарантировалось обеспечение минимальных норм защиты, включая соблюдение основных прав всех трудящихся-мигрантов независимо от их статуса.

Важнейшим компонентом совершенствования механизма регулирования трудовой миграции является освещение всех положений действующего законодательства в средствах массовой информации. Кроме того, должна осуществляться серьезная работа по освещению всех аспектов, связанных с миграцией в Россию. В основе нарушения определенной частью трудовых мигрантов действующего миграционного законодательства лежит отсутствие достаточной информации о правилах пребывания на территории РФ, о тех документах, которые необходимо оформлять, об организациях, в которые можно обращаться за помощью в затруднительных ситуациях и т.п.

Несмотря на то, что МОМ, МОТ, ФНС РФ проводят активную деятельность по освещению правовых аспектов миграции в Россию (публикуются буклеты, листовки, плакаты), на сегодняшний день остро стоит вопрос о необходимости проведения более широкомасштабных мероприятий такого рода. Важным шагом на пути к решению этой проблемы могло бы стать заключение межправительственных договоров о проведении таких просветительских мероприятий.

Слабая интеграция мигрантов в российское общество часто бывает обусловлена низким уровнем знания русского языка. Трудно требовать от мигранта, не владеющего русским языком, соблюдения существующих требований закона, поскольку он просто элементарно не может с ними ознакомиться. Слабый уровень знания русского языка часто становится причиной нарушения прав мигрантов, ставших жертвами собственной безграмотности и недобросовестности работодателя. В настоящее время стоит вопрос об организации специализированных курсов русского языка как для иностранных граждан на территории РФ, так и для потенциальных трудовых мигрантов в странах выезда. Было бы оптимально такие курсы совмещать с проведением семинаров по повышению уровня правовой грамотности лиц, намеревающихся осуществлять трудовую деятельность в России.

Проведение информационно-просветительских мероприятий, направленных на повышение уровня правовой подготовки трудовых мигрантов, а также повышение уровня знания русского языка мигрантами позволит не только несколько снизить уровень нелегальной миграции, но и сократить количество случаев нарушения прав иностранных работников на территории РФ.

На данном этапе, по мнению экспертов, для обеспечения контроля за перемещением иностранной рабочей силы особо важным представляется создание единой информационной базы данных об иностранных гражданах, пребывающих на территории РФ. Разработкой такой базы данных в настоящее время занимаются специалисты ФМС РФ, и эксперты возлагают большие надежды на то, что в ближайшем будущем эта база начнет функционировать.

В настоящее время идет активный поиск новых моделей управления миграцией, адекватных ситуации сегодняшнего дня. Принимаются новые законы и нормативные акты, однако отсутствие стратегической линии, основанной на ясном понимании роли миграции в социально-экономическом и геополитическом развитии России, приводит к противоречивым, непродуманным и просто социально опасным решениям.

Управление миграцией в либеральном режиме требует новых подходов и более точных оценок вклада мигрантов в российскую экономику, их влияния на рынок труда, на положение отдельных отраслей и социальных групп. У профессионального и управленческого сообщества сегодня не хватает объективных знаний и научно-методического аппарата для принятия обоснованных решений в области миграции (например, для разработки квот; определения потребности в трудовых мигрантах по регионам и секторам экономики и др.). Изучение и обобщение позитивного опыта зарубежных стран, выявление и модернизация наиболее удачных наработанных социальных практик позволят более взвешенно подходить к принятию новых законов, формировать цивилизованное миграционное пространство. Только в этом случае можно будет рассматривать трудовую миграцию в Россию как фактор, способствующий обеспечению безопасности, стабильности и экономического развития, национального благосостояния и социальной сплоченности нашего общества.