Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России

ВЫХОД ИЗ КРИЗИСА РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ:

ВОЗВРАТ НАЗАД ИЛИ ВТОРОЕ ДЫХАНИЕ

РЕФОРМЫ 2002 ГОДА?

I. НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ 2002 ГОДА

Реформа 2002 г. – важнейшее событие последнего пятилетия в пенсионной сфере. И, несмотря на то, что оценить ее результаты в полной мере можно будет лишь после 2022 г., когда начнутся первые регулярные выплаты накопительных частей трудовых пенсий, уже сегодня возможен и необходим анализ ее влияния на ситуацию в пенсионном обеспечении.

1. Цели и задачи пенсионной реформы

Как бы ни была организована государственная система пенсионного обеспечения, ее основными задачами выступают предотвращение бедности среди пенсионеров и компенсация заработка, утраченного в связи с наступлением событий, перечисленных в законодательстве, – достижением определенного возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца и пр. Для того чтобы успешно решать эти задачи в пенсионной системе должны быть сбалансированы поступления и обязательства. Поэтому важнейшими целями любой пенсионной реформы будут достижение долгосрочной финансовой сбалансированности и обеспечение социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения.

Для анализа результативности разделим все цели и задачи, которые стояли перед российской пенсионной реформой, на три категории: прямые, заявленные в программных документах, и косвенные, а также те, которые ожидали от пенсионной реформы основные акторы системы или участники дискурса, но не вошедшие в формальные документы.

Кризис 1998 г. привел к смещению фокуса реформы с задачи создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений, на которую ориентировались предложения 1997-1998 гг., на улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионных возрастов[1]. Не будет преувеличением сказать, что на протяжении всего пост-дефолтного развития страны эта задача доминировала над другими.

Напротив, задача обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы на момент подготовки пенсионной реформы отошла на второй план: ПФ регулярно выплачивал и повышал пенсии и даже сформировал определенный резерв для балансирования текущих колебаний в доходах и расходах. Наиболее явно эта метаморфоза видна при сравнении текстов Программы пенсионной реформы 1998 г., проекта Основных направлений социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу 2000 г., Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. и Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.). В трех первых документах главной задачей реформирования пенсионной системы в среднесрочной перспективе выступает достижение (поддержание) финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы, тогда как в последнем – установление тесной связи между величиной пенсии и ранее уплаченных взносов и повышение реального уровня пенсионного обеспечения. Пенсионная реформа рассматривается как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. На практике это означало то, что резервы финансовой устойчивости стали искать, прежде всего, в поле изменения расчета и индексации пенсий, увязывая их с реальными поступлениями в пенсионную систему, а задача сокращения обязательств пенсионной системы, включая возможное повышение пенсионного возраста или реформирование льготного пенсионного обеспечения, стала вторичной. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, тогда как реформирование льготных пенсий благодаря лоббистским усилиям работодателей отложено на неопределенную перспективу (табл.1).

Таблица 1. Цели пенсионной реформы

Цели пенсионной реформы	За счет чего будут решаться в…
Цели пенсионной реформы	среднесрочной перспективе	долгосрочной перспективе
Заявленные в программных документах Правительства, прямые
1. Усиление страховых принципов в пенсионном обеспечении	установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
2. Повышение реального размера пенсий	регулярная индексация пенсий, в том числе темпами, опережающими рост цен	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
2. Повышение реального размера пенсий		развитие дополнительного пенсионного обеспечения и страхования
3. Обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы	повышение реального уровня пенсионного обеспечения при условии поддержания финансовой устойчивости пенсионной системы	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
	создание неперсонифицированного резерва ПФ РФ	развитие дополнительного пенсионного обеспечения и страхования
	реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда
Заявленные в программных документах Правительства, косвенные
4. Вовлечение сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование	создание стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование; развитие дополнительного пенсионного обеспечения
Имплицитно подразумеваемые, косвенные
5. Увеличение объема долгосрочного кредитования в экономике	создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (включая негосударственные пенсионные фонды)	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
6. Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда посредством:	установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ
6.1. снижения налогового бремени на работодателя	в рамках налоговой реформы – установление плоской шкалы НДФЛ и введение регрессивной шкалы ЕСН	изменение формулы расчета пенсии - в зависимости от уплаченных взносов
6.1. снижения налогового бремени на работодателя		развитие накопительной составляющей пенсионной системы
6.2. повышения заинтересованности работника в уплате отчислений в пенсионную систему	установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
7. Обеспечение прозрачности пенсионной системы	определение правового статуса основных участников пенсионной системы – ПФ и государственной управляющей компании.	развитие накопительной составляющей пенсионной системы
7. Обеспечение прозрачности пенсионной системы	ограничение монополизма ПФ в пенсионной сфере. Развитие конкуренции на рынке обязательных пенсионных накоплений.
8. Обеспечение независимости пенсионной системы от влияния политических факторов	четкое ограничение функций государства в пенсионной системе.	развитие накопительной составляющей пенсионной системы

Источники: Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации / Одобрена Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790; Программа пенсионной реформы в Российской Федерации / Одобрена Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463; Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу; Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.06.2002 N 388); Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р; Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р.

Надежды, возлагаемые на влияние пенсионной реформы на экономическое развитие страны, также претерпели изменения. Если в 1990-е гг. от пенсионной реформы ожидали воздействия на рынок труда и систему оплаты труда, на приток «длинных» денег в экономику и содействия в ее структурной перестройке, то основной ожидаемый эффект от реформы 2002 г., заявленный в Программе 2002-2004 гг., состоит только в привлечении средств мелких вкладчиков через развитие институциональных инвесторов, к числу которых относятся НПФ. Задача повышения прозрачности пенсионной системы перед российской реформой в отличие, например, от польской, официально не ставилась.

Тем не менее, в теории успешная реализация пенсионной реформы и, прежде всего, таких ее элементов, как отказ от обещаний заранее устанавливаемого размера пенсий (то есть от так называемой системы с установленным размером выплат в пользу системы с установленным размеров взносов) и переход к накопительным принципам финансирования, должна оказать позитивное влияние на развитие экономики страны в целом. Прежде всего, тогда ожидается сокращение неформальной занятости и объема теневых доходов как результат установления более тесной связи между пенсиями и взносами в систему. Увеличение поступлений в пенсионную систему в результате выхода зарплат «из тени» и сокращение перераспределения внутри самой системы должны сделать возможным снижение тарифов отчислений и работников, и работодателей на цели пенсионного обеспечения. Наконец, успешное развитие накопительного компонента должно привести к увеличению объема «длинных» денег в экономике, что в свою очередь хорошо для стабильного экономического развития.

2.Особенности модели пенсионной реформы 2002 г.

Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими законами, четыре из которых были приняты в 2001-2002 гг.:

ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г., № 27-ФЗ),

ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г., № 165-ФЗ),

ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 167-ФЗ),

ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (от 17 декабря 2001 г., № 173-ФЗ),

ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (от 24 июля 2002 г., № 111-ФЗ),

ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 166-ФЗ).

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему. Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является Пенсионный фонд Российской Федерации (ФЗ «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ»), и регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (ФЗ «О профессиональных пенсионных системах в РФ»). Однако, несмотря на то, что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях и проекты этих документов были внесены в Государственную Думу еще в 2001-2002 гг., соответствующие законы так до сих пор не приняты.

Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.

Первый уровень – это базовая часть пенсии. Плюсы ее введения лежат в сфере социальной поддержки реформы и расширения участия населения в пенсионной системе. Универсальность первого уровня пенсионного обеспечения и низкие требования к минимальной продолжительности страхового стажа, достаточные для получения трудовой пенсии (5 лет), установленные в законах 2001 г., позволяют охватить пенсионным обеспечением лиц, уязвимых в доступе к формальным трудовым доходам – длительно не работающим или неформально занятым. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости[2], как это предусматривалось Программой 1998 г.

Жертвой социальной направленности реформы становится ее финансовая устойчивость. Уже на стадии анализа законодательства становится ясно, что реформа 2002 г. ничего не дает для повышения фактического возраста назначения пенсии. Учитывая низкие требования к минимальной продолжительности страхового стажа и предоставляемое пенсионерам право работать без ограничений совокупных размеров доходов и ежегодно пересчитывать пенсию, понятно, что подавляющее большинство населения, за исключением никогда не работавших не инвалидов, будет обращаться за назначением пенсии в возрасте, не превышающим 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Организация второго уровня пенсионного обеспечения в реформе 2002 г. строится на сочетании накопительных и распределительных принципов в финансировании пенсий, размер которых определяется суммарной величиной уплаченных страховых взносов, а также введения «таблиц дожития». В законе о трудовых пенсиях 2001 г. число лет дожития (после выхода на пенсию) установлено в виде фиксированной величины, составляющей 12 лет на момент начала реформы в 2002 г. и увеличивающийся до 19 лет к 2013 г.

Введение фиксированного ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии, безусловно, делает понятнее для населения формулу расчета пенсии и сохраняет существенное перераспределение пенсионных потоков в пользу женщин, продолжительность жизни которых заметно превышает мужскую. Одновременно система в ее нынешнем виде оказывается нечувствительной к увеличению продолжительности жизни населения и, следовательно, обладает высокими рисками нарушения устойчивости, если такой рост будет иметь место. Кроме того, в свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами.

К числу несомненных достоинств реформы 2002 г. следует отнести последовательно реализуемый в ней принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет Единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед, сделанным в реформе 2002 г. по сравнению с ее предыдущими вариантами. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников (ЕСН), направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) часть пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и его возраст. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в негосударственные пенсионные фонды.

Отчисления в пользу первого и второго уровней вычитаются из налогооблагаемой базы. Отчисления же в третий уровень осуществляются из нетто-доходов, то есть после уплаты всех налогов.

3. Субъекты пенсионной системы.

Действующее с 2002 г. пенсионное законодательство определяет следующих основных участников пенсионной системы: население (работники – застрахованные и пенсионеры), работодатели и индивидуальные предприниматели (страховщики), Пенсионный фонд России (ПФ – страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственные пенсионные фонды (НПФ – страховщики с 2004 г.) и государство (схема 1).

Хотя закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, многие его положения были реализованы в других законах и в ходе пенсионной реформы[3]. Одним из немедленных результатов реформы стало расширение сферы ответственности ПФ. В рамках новой пенсионной системы ПФ получает право не только назначения и перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. Вдобавок ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. В принципе, подобная централизация управления имеет свои достоинства - упрощение информационного обмена и снижение удельного веса административных расходов. Главная проблема, однако, в другом – государство в лице Пенсионного фонда не только распорядитель обязательных пенсионных накоплений, но и их собственник. Немаловажно, что правовой статус ПФ остается по-прежнему неопределенным[4].

Завершившееся как раз к началу пенсионной реформы создание системы персонифицированного учета стало источником еще одной проблемы. В настоящее время ПФ – единственный в стране обладатель подробной демографической (пол, возраст, место жительства, гражданство) и социально-экономической (статус на рынке труда (занят, зарегистрированный безработный, незанят), форма занятости (по найму, индивидуальный предприниматель и пр.), продолжительность общего и специального трудового стажа, продолжительность страхового стажа, величина уплаченных за работника страховых взносов, дата назначения, вид и размер пенсии и пр.) информации о подавляющем большинстве населения трудоспособных и пенсионных возрастов. Само существование такой базы провоцирует закономерное желание использовать ее не только для целей пенсионного обеспечения, но и шире – для нужд всей системы социальной защиты. Однако поскольку собственником системы персонифицированного учета выступает ПФ, Правительство возлагает на него обязанности, выходящие за прямой мандат ПФ: назначение и выплату ежемесячных денежных выплат (ЕДВ)[5], ведение регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки семей с детьми (включая назначение и выплату материнского (семейного) капитала) [6], оказание социальной помощи и т.п. Не считая того, что транзакционные издержки по выполнению этих функций ложатся на ПФ, такая политика ведет к размыванию главной миссии ПФ как центрального института пенсионной системы, превращая его во всеобщий «собес», ответственный за всю социальную защиту. Очевидно, что такая ситуация не может долго оставаться устойчивой. Требуется отделить технические функции по обслуживанию Национального регистра населения (нынешней системы персонифицированного учета) от функций по назначению и выплате пенсий.

4. Изменения для действующего контингента пенсионеров

Несмотря на то, что когда говорят о пенсионной реформе, обычно подразумевают, что она меняет правила пенсионного обеспечения для будущих поколений пенсионеров, важная составляющая реализуемой в России реформы включает изменение норм, регулирующих выплаты уже назначенных пенсий. Необходимость в проведении этой части реформы вызвана многократным изменением, а фактически – нарушением норм пенсионного законодательства, принятого в 1990 г. Наиболее очевидным примером подобной практики была компенсационная выплата, назначаемая в дополнение к пенсии, размер которой меняется в обратной зависимости к размеру пенсии. Введенная в середине 1990-х гг. как инструмент борьбы с бедностью среди наименее обеспеченных категорий пенсионеров, система компенсационных выплат существовала параллельно и независимо от системы индексации размеров пенсий, а фактически – использовалась вместо проведения такой индексации. Предпринятая в 1998 г. попытка ввести новые правила исчисления пенсий, адекватные современным экономическим условиям и обеспечивающие понятные правила индексации, привела к сосуществованию двух принципиально разных формул расчета пенсий. В этой связи первым шагом пенсионной реформы стала унификация правил расчета пенсионных выплат и перерасчет уже назначенных пенсий по новым правилам.

Основания назначения пенсий – достижение определенного возраста, наступление инвалидности и потеря кормильца – остались теми же, что и в прежнем законодательстве. Пенсии за выслугу лет для всех категорий пенсионеров, кроме бывших федеральных государственных служащих учитывают теперь в составе трудовых пенсий по старости (табл. 3). Новое законодательство вводит две категории – трудовые пенсии, право на получение которых определяется предшествующей трудовой деятельностью, и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, получение которых связано с определенными событиями в жизни человека – работой в качестве федерального служащего, инвалидностью с детства, военной травмой, инвалидностью вследствие радиационных катастроф и пр. (табл. 3). Отныне нельзя одновременно получать две трудовые пенсии, но допускается получение двух пенсий для некоторых категорий пенсионеров, если одна из них – по государственному пенсионному обеспечению (табл. 4). Очевидно, что в первую очередь эта мера позволяет поддерживать более высокий уровень пенсионного обеспечения для наиболее пожилых пенсионеров–инвалидов и вдов участников ВОВ.

Blog

Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России

Содержание

Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России