Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России
| Вид материала | Документы |
- Концепция оптимальной пенсионной системы 65 Основные предложения по реформированию, 1186.39kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 2 ноября 2010 года, 1559.38kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 25 июня 2010 года, 1501.52kb.
- Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской, 2387.47kb.
- Предложения по корректировке Программы пенсионной реформы с учетом последствий финансово-экономического, 3336.03kb.
- Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской, 971.28kb.
- Рассмотреть существующие программы развития кредитной системы и предложения по совершенствованию, 54.97kb.
- Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
- В г. Феодосия Михайловой Л. О. на аппаратное совещание 12. 03. 2012г. «О реформировании, 68.14kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 25 февраля 2011 года, 851.65kb.
Схема 1. Основные агенты в современной пенсионной системе
Частные управляющие компании
Государственная управляющая компания
Пенсионный фонд РФ
Работодатели
УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ
финансовые потоки
информационные потоки
ЕСН - БЧ
ЕСН - СЧ
ЕСН - НЧ
Пенсии: БЧ + СЧ
Федеральный бюджет
Работники - застрахованные
Пенсионеры
Негосударст-венные пенсионные фонды
Частные управляющие компании
Письмо
Решение о выборе
Таблица 3. Виды пенсий по основаниям
| До реформы 2002 г. | После реформы 2002 г. |
| Трудовые:По старости (возрасту)По инвалидностиЗа выслугу летПо потере кормильца | Трудовые:По старости (возрасту), включая некоторые бывшие пенсии за выслугу летПо инвалидностиПо потере кормильца |
| Пенсии для военнослужащих:По инвалидностиПо потере кормильца | Пенсии по государственному социальному обеспечению (включая пенсии для военно-служащих):За выслугу летПо старостиПо инвалидностиСоциальные |
| Социальные |
Источники: Закон Российской Федерации от 20.11.90 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 12.02.93 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы, и их семей»; Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Таблица 4. Основания для получения двух пенсий в действующем законодательстве
| Группа пенсионеров | Первая пенсия | Вторая пенсия |
| Инвалиды вследствие военной травмы | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности | Трудовая пенсия по старости |
| Участники ВОВ | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности | Трудовая пенсия по старости |
| Родители военнослужащих | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца | Трудовая пенсия по старости |
| | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца | Социальная пенсия 1) |
| Вдовы военнослужащих, погибших в годы ВОВ / финской войны и не вступившие в повторный брак | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца | Социальная пенсия 1) |
| Нетрудоспособные члены семей граждан, пострадавших в результате Чернобыльской и других техногенных катастроф | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца | Трудовая пенсия по старости (инвалидности) |
| | Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца | Социальная пенсия 1) |
1) за исключением социальной пенсии в связи со смертью кормильца
Источник: Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Новая формула расчета трудовых пенсий сняла любые прямые ограничения на максимальный размер выплат, существовавшие в прежней системе. Для действующих пенсионеров сохранялись ограничения на максимальный размер индивидуального заработка, учитываемого при расчете пенсий: он не мог превышать 120% установленной величины средней заработной платы. При этом было установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного. Пересчитанная пенсия складывалась из двух частей – базовой, фиксированный размер которой был установлен на уровне 450 руб. для получателей трудовой пенсии по старости, не достигших 80 лет и не имеющих иждивенцев. Разность между пересчитанным размером пенсии и базовой частью – страховая часть трудовой пенсии. Закон о трудовых пенсиях устанавливал, что на 1 января 2002 г. суммарный размер базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости не мог быть ниже 660 руб.
Вторым важным изменением стала отмена любых ограничений на выплату пенсий работающим пенсионерам. Сосуществование двух моделей расчета пенсий в период с 1998 по 2001 гг. было, прежде всего, вызвано тем, что хотя пенсия, рассчитанная по правилам 1998 г., и была выше, ее получение допускалось только при условии прекращения пенсионером работы. В результате, определенные категории пенсионеров – главным образом, не достигшие пенсионного возраста пенсионеры по старости, инвалидности или выслуге лет, - предпочитали получать меньшую пенсию, сохраняя возможность официально работать. С 1 января 2002 г. право получать одновременно и пенсию, и заработную плату приобрели уже все пенсионеры. Те из них, которые работали и до 2002 г., смогли увеличить размер своей пенсии. Другие, еще способные работать, получили шанс вернуться на рынок труда и тем самым увеличить совокупные денежные доходы.
Наконец, третья новация была связана с правилами увеличения пенсии. В рамках закона 1990 г. пенсии должны были регулярно индексироваться в связи с ростом цен; фактически имело место нерегулярное повышение пенсий и компенсационных выплат, увязанное с темпами инфляции. В рамках поправок 1998 г. пенсии, рассчитываемые с применением индивидуального коэффициента пенсионера, индексировались в связи с ростом номинальной средней заработной платы, рассчитанной для целей пенсионного обеспечения, то есть той заработной платы, с которой платились взносы в ПФ. Из мирового опыта известно, что индексация только по росту цен, хотя и не дает снизиться покупательной способности пенсий, приводит к неравенству в уровне пенсионного обеспечения между «старыми» и «новыми» пенсионерами. Индексация же по темпам роста номинальной заработной платы ведет к заметному росту пенсионных обязательств, особенно в условиях экономического подъема. Компромиссным решением может считаться так называемая «швейцарская» модель индексации, когда пенсии на 50% индексируются по инфляции, на 50% по росту заработной платы. Нынешняя российская пенсионная система ориентируется на эту модель увеличения пенсий.
Закон «О трудовых пенсиях в РФ» предусматривает следующий порядок индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий. Размер базовой части пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции, но коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ (ст. 17, п. 6). Размер страховой части пенсии также индексируется по инфляции, причем при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% установлена ежеквартальная индексация; при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие, - индексация два раза в год (в феврале и в августе), а в случае роста цен менее чем на 6% за полгода – один раз в год с 1 февраля, если в течение года индексация в связи с ростом цен не проводилась (ст. 17, п. 7, пп.1-3). Кроме того, размер страховой части пенсии может дополнительно увеличиваться в связи с ростом заработной платы, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы превысит суммарный коэффициент произведенной индексации размера страховой части пенсии по росту цен в том же году. Эта индексация проводится с 1 апреля следующего года на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы и указанным коэффициентом. При этом дополнительное увеличение размера страховой части пенсии «не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий» (ст. 17, п. 7, пп. 5).
5.Отдельные составляющие реформы 2002 г.
Виды пенсии и реформа распределительного компонента
Общие нормы пенсионного обеспечения, регулирующие назначение основных типов пенсий – трудовых и по государственному пенсионному обеспечению, для будущих поколений пенсионеров ничем не отличаются от уже описанных положений законодательства для нынешних пенсионеров. Новации касаются страховой и накопительной частей трудовой пенсии. В соответствии с законом трудовые пенсии по старости и по инвалидности должны складываться из трех частей: базовой, страховой («условно-накопительной») и накопительной.
Те виды выплат, которые в действующем пенсионном законодательстве носят название «страховой части пенсии», - представляют собой модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Выплата страховой части пенсии регулируется законами «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ». Страховая часть определяется как производное от деления суммы уплаченных взносов с учетом их индексации («страхового капитала») в числителе и ожидаемым периодом выплаты пенсии (в знаменателе), который в российском законодательстве задан фиксированной величиной (19 лет).
Расчет ранее заработанных пенсионных прав застрахованных, отработавших хотя бы год до начала реформы, производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Безусловно, переход к определению размера пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, - важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов[7].
Введение накопительного компонента
Переход к частичному финансированию пенсий на основе накопительных принципов – это, без сомнения, единственное, ради чего стоило затевать пенсионную реформу. И дело не в том, являются ли такие принципы более эффективной формой пенсионного обеспечения в стареющих обществах. Население, в принципе, весьма болезненно воспринимает любые радикальные изменения, и поэтому преобразования в пенсионной системе, которые только модифицировали ранее существовавшие институты, называть громким словом «реформа» не стоило бы. Без создания накопительной составляющей можно было бы говорить лишь о совершенствовании пенсионной системы в России.
На стадии подготовки этой реформы ключевые вопросы введения накопительного компонента включали определение возрастных групп, которые должны будут участвовать в системе, и тарифа отчислений. На одном полюсе лежало решение, реализованное в Чили и Казахстане, при котором накопительные счета открывались для всех без исключения работников, а распределительный компонент упразднялся. На другом – реформа по образцу Венгрии и Эстонии, в которых накопительные счета в обязательном порядке открывались только для впервые вступающих на рынок труда работников. Первая модель реформы для России была неприемлема в силу очень высоких затрат и социальных издержек, связанных с ее реализацией и недостаточного развития финансовых рынков. Вторая растягивала процесс создания накопительной компоненты на три-четыре десятилетия, и, тем самым, не решала задачу ослабления зависимости системы от давления старения населения. Основные аргументы против введения накопительного элемента сводились к указанию на недостаток финансовых инструментов, низкую емкость рынков, невысокую надежность российских финансовых институтов. Напротив, сторонники накопительной реформы говорили о том, что она сама выступает мощным стимулирующим фактором для развития финансовых рынков, а постепенный рост нагрузки, предусмотренный скоростью введения накопительного блока, будет способствовать общей стабилизации рынков с точки зрения волатильности, доходности и рисков и стимулировать различные категории инвесторов, включая частных и иностранный капитал.
В результате, согласно нормам пенсионного законодательства, действовавшим в момент начала реформы, право на накопительную часть трудовой пенсии в будущем могли приобрести мужчины 1953 года рождения и моложе и женщины 1957 года рождения и моложе. Соответственно, потенциальные участники накопительной системы составляли около 82% всего трудоспособного населения страны, а реально начали формировать накопления 70% работавших в 2002 г. граждан. Чтобы ограничить потери распределительного компонента пенсионной системы от введения накопительной составляющей, стартовый тариф отчислений на накопительные счета был установлен на уровне 2% для мужчин 1953-1966 гг. рождения и женщин 1957-1966 гг. рождения и на уровне 3% для лиц 1967 года рождения и моложе. Для последней категории работников предполагалось повысить этот тариф до 4% в 2004 г., до 5% - в 2005 и, наконец, до 6% - начиная с 2006 г. (в действительности этот тариф был введен только с 2008 года).
Накопительная часть будет определяться делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако, точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не был прописан. Учитывая то, что в законе первые выплаты накопительных пенсий планировались только с 2012 г., Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу. Предварительно было установлено, что размер накопительной части трудовой пенсии может определяться аналогично страховой части – то есть путем деления пенсионных накоплений на фиксированный ожидаемый период выплаты пенсии. Однако такой подход противоречит правилам актуарных расчетов в пенсионном страховании и чреват дестабилизацией финансового положения пенсионной системы. До сих пор – спустя уже 5 лет после начала реформы – в этом вопросе сохраняется неопределенность.
Закон об инвестировании пенсионных накоплений называет основных субъектов и участников пенсионной системы и определяет их функции и обязанности, устанавливает право собственности на средства пенсионных накоплений, регламентирует вопросы надзора и контроля, перечисляет возможные направления инвестирования средств пенсионных накоплений. Анализ всех положений закона может составить предмет отдельного рассмотрения, поэтому в данном случае остановимся на тех, которые, как нам представляется, имеют критическое значение для развития российской пенсионной реформы, в том числе с точки зрения участия населения в ней. К таковым, в частности, относится вопрос о собственности на средства пенсионных накоплений и об участии в процессе формирования пенсионных накоплений негосударственных финансовых институтов – частных управляющих компаний и НПФ.
Отличительная особенность российской пенсионной реформы состоит в том, что собственность на средства пенсионных накоплений остается в руках государства. В абсолютном большинстве стран, проводящих такую реформу, собственниками пенсионных накоплений выступают сами граждане. В качестве одного из аргументов, почему в России этот вопрос был решен по-другому, называют то обстоятельство, что на накопительные счета поступают средства ЕСН, не являющегося частью зарплаты, и, следовательно, права собственности застрахованного лица здесь возникнуть не может. Действительно, и в странах Латинской Америки, и в Казахстане, и в странах Центральной и Восточной Европы накопительные пенсии в отличие от России формируются за счет отчислений из зарплат самих участников пенсионной системы.
Почему по этому пути не пошла Россия? Решение об отстранении граждан от уплаты взносов в пенсионную систему было принято одновременно с реформой налогового законодательства. При введении плоской шкалы подоходного налога ранее действовавший минимальный тариф этого налога 12% был увеличен на 1 проц. пункт. Чтобы избежать социального недовольства и сохранить минимальный уровень налогообложения индивидуальных доходов, на эту величину были сокращены поступления в пенсионную систему. При планировании пенсионной реформы к введению отчислений с индивидуальных доходов законодатели решили не возвращаться, мотивируя это тем, что доходы населения еще не восстановились после кризиса 1998 г. и уменьшать текущие доходы бедных слоев населения политически неприемлемо.
Хотя аргумент о недостаточности доходов населения отчасти был справедлив, очевидно, что его значение было переоценено, особенно учитывая длительную протяженность пенсионной реформы во времени. После кризиса доходы населения росли быстрыми темпами: в 2002 г. реальная заработная плата уже на 14% превышала предкризисный 1997 г., а реальные доходы в том же году практически достигли уровня 1997 г., а в 2007 г. практически достигли уровня 1991 г. Напротив, увеличение тарифа отчислений в накопительную систему было растянуто на несколько лет. Таким образом, аргумент о недопустимости взимания накопительных взносов с доходов обедневшего за годы реформ населения является в известной степени лукавством. Исключение населения из числа плательщиков пенсионных взносов имело ряд далеко идущих последствий. Именно оно повлекло за собой решение о сохранении собственности на средства пенсионных накоплений в руках государства. Это, в свою очередь, породило ряд юридических проблем, наиболее очевидной из которых является конструкция договора доверительного управления, при которой и учредителем, и выгодоприобретателем управления признается Российская Федерация. Если при этом средства пенсионных накоплений инвестируются в государственные облигации, то Российская Федерация становится также одновременно эмитентом и должником по данным ценным бумагам.
Помимо правовых проблем, существуют зримые социально-экономические потери от того, что собственником средств пенсионных накоплений выступает Российская Федерация. Застрахованные лица, не являющиеся ни одной из сторон договора, ни выгодоприобретателем по нему, фактически оказываются в стороне от процесса инвестирования пенсионных накоплений (схема 1). Право выбора управляющей компании или страховщика (ПФ или НПФ), закрепленное за ними в законе, осуществляется с большой дискретностью – один раз в год. Учитывая провал кампании по информированию населения о содержании пенсионной реформы и их правах в ней, отсутствие стандартов раскрытия информации основными участниками пенсионной системы[8], недостаточную финансовую грамотность населения, ждать от застрахованных активности в выборе управляющей компании или НПФ было, по меньшей мере, наивно. Таким образом, концентрация средств пенсионных накоплений в руках государственной управляющей компании (по умолчанию) и, соответственно, в государственных облигациях была предопределена самим содержанием реформы.
Еще одна проблема, возникающая в связи с введением закона 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»: как при таком решении вопроса о собственности стимулировать граждан добровольно осуществлять дополнительные отчисления на их пенсионные счета, уже открытые в ПФ? Если бы средства пенсионных накоплений были собственностью граждан, предусмотреть для граждан возможность формирования на одних и тех же счетах обязательных и добровольных пенсионных накоплений было бы проще простого. В данном же случае застрахованные отдают часть своих личных доходов в собственность государства.
Таким образом, внедрение накопительного компонента в российском пенсионном обеспечении не сопровождается его приватизацией. Государство в новой пенсионной системе устанавливает правила игры, принимая законы и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в пенсионной сфере; является страхователем для некоторых категорий занятых (государственные предприятия); осуществляет сбор части ЕСН (в лице Федеральной налоговой службы); выступает собственником средств обязательных пенсионных накоплений (федеральный бюджет), управляющим средствами обязательных пенсионных накоплений (в лице государственной управляющей компании – Внешэкономбанка), источником финансирования части пенсий (федеральный бюджет) и гарантом выплаты пенсий (через институт субсидиарной ответственности).
Финансовые институты и регулирование
Закон определил в качестве субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений ПФ, специализированный депозитарий, управляющие компании, застрахованных лиц и страхователей; а в качестве участников этих отношений – брокеров, кредитные организации, НПФ, осуществляющие деятельность по обязательному пенсионному страхованию, и другие организации, вовлеченные в данные отношения.
Государство в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти выступает регулятором правил в сфере обязательных пенсионных накоплений. Контроль и надзор над деятельностью субъектов и участников накопительной пенсионной подсистемы осуществляют уполномоченные федеральные органы (с 2004 г. в качестве таковых выступают Министерство финансов и Федеральная служба по финансовым рынкам[9]), специализированный депозитарий, а также Общественный совет по инвестированию накопительной части пенсионных средств, созданный в августе 2003 г. Основная задача этих организаций состоит в том, чтобы проверять соответствие деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений нормам пенсионного законодательства, в частности – закона об инвестировании, или, иными словами, снижать риски недобросовестного поведения со стороны, прежде всего, управляющих компаний и НПФ. Кроме того, закон устанавливает требование обязательного ежегодного аудита ПФ, управляющих компаний и специализированного депозитария.
Согласно законодательству, ПФ осуществляет сбор средств ЕСН, направляемых работодателями на накопительную часть трудовой пенсии, ведет обособленный учет пенсионных накоплений, раз в год разносит поступившие средства по индивидуальным счетам застрахованных, информирует последних о состоянии их счетов, а уполномоченный федеральный орган – обо всех средствах пенсионных накоплений и результатах их инвестирования. Но для управления этими средствами ПФ должен заключить договоры со специально отобранными по конкурсу управляющими компаниями.
Закон об инвестировании упоминает две категории управляющих компаний – государственную управляющую компанию и управляющую компанию, отобранную на конкурсной основе федеральным органом исполнительной власти. Примечательно, что ни процедура создания или выбора, ни требования к государственной управляющей компании в законе не установлены. В тексте закона об инвестировании она упоминается всего несколько раз – в контексте описания обязанностей ПФ и специализированного депозитария, а также – там, где идет речь о правах застрахованных по выбору управляющей компании. Именно здесь становится понятной сама идея появления такой компании: она должна управлять средствами пенсионных накоплений тех застрахованных, которые не воспользуются правом выбора частной управляющей компании или (позднее) НПФ.
Принимая во внимание слабое развитие негосударственных финансовых институтов вообще, и частных управляющих компаний на момент старта реформы, в частности, нельзя не признать социальную оправданность создания института государственной управляющей компании. Но не менее очевидным кажется и то, что компания, в управлении которой первое время находится основная часть всех пенсионных накоплений, должна иметь понятный правовой статус, быть прозрачной. Тем не менее, закон о государственной управляющей компании так и не был принят. Вместо этого в 2003 г. Постановлением Правительства РФ в качестве государственной управляющей компании был назначен Банк внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк) – не банковское учреждение несуществующего государства, агент по управлению государственным долгом РФ[10].
6. Что получили от реформы пенсионеры
В полной мере трудно судить об успехе всей пенсионной реформы по первым годам ее реализации. Тем не менее, есть сфера, в которой последствия изменения пенсионного законодательства, могут быть видны почти незамедлительно. Это, безусловно, изменение текущих размеров пенсий.
Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 5. При старте пенсионной реформы в 2002 г. динамика реального размера средней пенсии все еще сохраняла черты восстановительного процесса после резкого падения всех показателей, характеризующих реальные доходы населения, вызванного кризисом 1998 г. Перерасчет пенсий в сочетании с индексацией обеих частей трудовой пенсии привел к увеличению среднего размера пенсии на 16% в 2002 г. Далее в ходе реализации реформы в течение 2003-2004 гг. благодаря благополучному финансовому положению ПФ и серии проведенных индексаций размеру пенсий удалось сохранить устойчиво положительную динамику – 4,5% в 2003 г. и 5,5% в 2004 г. (табл. 5).
Если взять за точку отсчета наиболее благополучный для пенсионной системы 1990 г., соответствующий году максимального размера пенсионного обеспечения и году, в котором был принят первый закон РСФСР о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров окажется, безусловно, 1999 г., когда средняя пенсия составляла менее трети от исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы позволил вернуться к показателям середины 1990-х годов (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении превысила уровень 1993 г. и составила почти 3/4 от уровня 1990 г.
Динамика соотношения средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП) выглядит не столь оптимистично. После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% от ПМП, к 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Несмотря на то, что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала реформы, его темпы замедлились.