Geum.ru

Актуальні пробл держ упр.: Зб наук пр. Д.: Дріду уаду, 2003. №2 (12). С

Вид материалаДокументы
Подобный материал:




[Актуальні пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ УАДУ, 2003. – № 2 (12). – С. 187-195]


Шаров Ю.П., Чикаренко І.А.


Оцінка муніципальних проектів з позицій сучасних концепцій

якості та результативності діяльності


В умовах трансформацій, що відбуваються в Україні, великого значення набуває проблема належного обґрунтування управлінських рішень. Проектний підхід до управління може застосовуватися до будь-яких сфер діяльності і є визнаним у світі ефективним інструментом орієнтації управління на якість та результативність.

Існують різні підходи до оцінювання інвестиційних проектів. Методологічні труднощі кількісного вимірювання приросту суспільного добробуту від проектів сфери суспільного управління, зокрема, муніципальних проектів, пов’язані з неможливістю в багатьох випадках схарактеризувати результати тільки через категорію грошових потоків. Це викликає численні намагання щодо доповнення класичних моделей оцінки фінансово-економічної ефективності проектів іншими моделями та методами, зокрема експертними, з метою отримання адекватної та практично придатної комплексної оцінки суспільної корисності проекту з урахуванням потоків соціальних благ.

Метою даної статті є аналіз потенціалу сучасних концепцій управління на основі якості та результативності з позицій комплексного визначення суспільної корисності проектів муніципального розвитку та дослідження можливостей зміцнення методологічних засад підвищення аргументованості експертних оцінок під час їх застосування у поєднанні з моделлю аналізу вигод–витрат.

Виходячи із зазначеної мети, аналізу піддаються такі широко застосовувані у світовій практиці моделі концепції управління на основі якості та результативності:

– модель “Project Excellence” (“Проектна досконалість”), яка застосовується в міжнародній практиці для оцінки проектів і є інструментом управління на основі якості;
  • модель “CAF 2002” (“The Common Assessment Framework”), яка використовується для оцінки діяльності організацій з позицій результативності та сприяння розвитку;
  • модель самооцінки в організаціях за методом Т. Конті (модель “EFQM”);
  • модель оцінки організаційного розвитку в часі за методом М. Рензі.

Розглянемо, перш за все, основні особливості зазначених моделей.

Модель “Project Excellence” основний упор робить на задоволення клієнта (у випадку муніципальних проектів – це “реалізація колективного замовлення територіальної громади щодо задоволення комплексу її потреб”. Перевага моделі, елементи якої базуються на принципах і досвіді концепції всеохоплюючого менеджменту якості (TQM), перед іншими моделями оцінювання проектів полягає у визначенні чіткої системи якісних критеріїв і технології оцінки проектів і проектних команд. Критерії розподілені на дві основні групи (сфери оцінювання). Перша група – це критерії управління проектом, за якими оцінюються відповідність цілей очікуванням і потребам учасників проекту, лідерство (якість дій менеджерів проекту), потенціал команди (учасників проекту), ефективність використання всіх ресурсів, процеси, що зумовлюють успішність проекту. Друга група визначає критерії оцінки основних результатів діяльності та проекту окремо для споживачів продукту проекту, команди проекту та зацікавлених сторін (партнерів). За кожним з критеріїв проект може набрати певну кількість балів, котра визначається експертами. Максимальна кількість балів у кожній сфері оцінювання – 500. Експертна оцінка проекту з позицій якості й ефективності його очікуваних результатів надає можливість заздалегідь визначити рівень задоволення тих потреб, на реалізацію яких він спрямований.

Модель “CAF 2002” (“The Common Assessment Framework”), представлена ІІ Міжнародною конференцією з якості державного управління, дозволяє визначити власні критерії оцінювання проекту, які аналогічно моделі “Project Excellence” розподілені на дві групи. Перша група – це так звані “критерії сприяння”, тобто лідерство, стратегії і плани, партнерство (залучені учасники), ресурси та процеси. Друга група – критерії результативності, які орієнтують на оцінку кінцевих результатів з позицій задоволення потреб споживачів, замовників та учасників проекту, суспільства в цілому, а також на оцінку ступеню досягнення головної мети проекту. Оцінка якості діяльності за моделлю “CAF 2002” проводиться на підставі самооцінки організації й проведення бенчмаркінгового аналізу (модель “CAF 2002” представлена на сайті Європейського інституту державного управління, що дає змогу порівнювати власні результати діяльності з результатами інших аналогічних організацій та структур з метою самовдосконалення). Останнє важливо, тому що традиційна самооцінка, яка застосовується організаціями під час проведення різноманітних конкурсів для отримання премій з якості, не є досконалою. До теперішнього часу вона розглядалась лише як допоміжний інструмент для виявлення, в основному, власних переваг організації перед конкурентами, а друга провідна функція самооцінки – визначення слабких місць – реалізовувалася не повною мірою.

Італійський консультант з менеджменту і якості Тіто Конті також пропонує самооцінку як ефективний спосіб оцінювання діяльності організації (модель “EFQM”). Він зазначає, що за допомогою самооцінки виникає можливість не тільки оцінити свої досягнення, а й побачити недоліки й прорахунки у діяльності. За моделлю Т. Конті самооцінка застосовується саме для виявлення слабких місць і проведення самодіагностики причин, які викликають їх появу. Якщо зробити спробу наложити модель Т. Конті на проектну діяльність муніципалітетів, то очевидно, що спочатку йде виявлення слабких місць, ризиків, симптомів недосконалого виконання проекту – розбіжностей у діяльності та результатах (оцінка преференцій споживачів, цілей діяльності та іміджу, внеску та задоволення зацікавлених груп), а потім – пошук причин цього в процесах і системних факторах (оцінка лідерства, ресурсів, стратегій і планів тощо). Отже, Т. Конті пропонує принципово новий діагностичний підхід, що є навмисно перевернутим і здійснюється в напряму від результатів до можливостей на відміну від моделей “Project Excellence” і “CAF 2002”, де спочатку оцінюються критерії управління проектом, а потім – його ресурси. При цьому визначаються різні типи оцінки з позицій забезпечення якості у внутрішньому та зовнішньому середовищі, з погляду задоволення споживачів. Ці оцінки визначаються на основі виявлення розходжень між цілями й результатами, а далі здійснюється подальше оцінювання процесів й самої системи якості.

Підхід до оцінки діяльності, розроблений Марком Рензі, представником консалтингової фірми “Management Systems International”, може слугувати методом стратегічного планування діяльності організації, а також сприяти формуванню проектної команди. Цей підхід застосовується, в основному, для публічних організацій, але можлива його адаптація і до їх інших типів. На відміну від розглянутих раніше підходів зазначена модель забезпечує оцінку діяльності у часі й дозволяє не тільки оцінити свої ресурси, а й планувати наступні дії у напрямах покращання діяльності. Проте недоліком цього підходу є обмежені можливості застосування його для порівняльних оцінок.

Підсумовуючи аналіз моделей концепції якості та результативності діяльності в контексті мети, що поставлена в даній статті, зазначимо таке. По-перше, оцінка суспільної корисності результатів проекту має визначатися з урахуванням впливу проекту як на безпосередніх споживачів його продукту, так і на зовнішнє середовище в цілому й враховувати задоволеність персоналу проекту і організації. Останнє має ключове значення для створення стимулів належного виконання проекту. По-друге, оцінка проекту має включати і внутрішній інституційний аспект, пов’язаний з чітким уявленням цілей, продукту, стратегії та планово-організаційного забезпечення проекту, відпрацюванням процесів його реалізації, попередньою оцінкою можливостей лідерства й потенціалу персоналу. Це має ключове значення для впевненості у спроможності команди щодо виконання проекту в задуманому вигляді.

Розглянемо ключову проблему оцінки суспільних результатів проекту з позицій їх комплексного визначення й кількісного виміру. Головним тут є питання – що і як можна обрахувати у грошовому виразі, а що – ні.

Взагалі, в економіці суспільного добробуту концепція ефективності посідає одне з центральних місць і полягає в оцінці економічної діяльності на основі двох фундаментальних критеріїв – ефективності і справедливості. Ефективність за Парето полягає у створенні таких умов, за яких досягається одночасно ефективність виробництва і споживання. Реалізація будь-якого проекту завжди пов'язана з досить широкими наслідками. Окрім очікуваних прямих (запланованих) результатів практично завжди виникають непрямі (позитивні чи негативні) результати, які обумовлені впливом проекту на ті чи інші сторони суспільного буття. В аспекті оцінки ефективності проекту такі результати можна визначити як непрямі вигоди і витрати проекту. За вигоди і витрати проекту, які не є прямим продуктом проекту, але мають вплив на суспільне буття, не завжди можна отримати компенсацію через ринковий механізм з відображенням на фінансових рахунках. З позицій основного правила ефективності (“обсяг господарської діяльності необхідно збільшувати до точки, в якій гранична суспільна вигода дорівнює граничним суспільним витратам”) реалізація проекту часто викликає певну розбіжність у приватних та суспільних вигодах–витратах.

Традиційно для обґрунтування й порівняння альтернативних проектів застосовується проектний аналіз. Він дозволяє здійснювати вибір і приймати рішення на підставі маркетингового, технічного, екологічного, інституційного, соціального, фінансового і економічного обґрунтування проекту. За допомогою проектного аналізу доцільність реалізації проекту визначається, в основному, на підставі розрахунків його фінансової спроможності й характеризується певними співвідношеннями вигод і витрат проекту у грошовому виразі, тобто показниками його середньої та внутрішньої норми рентабельності (ARR та IRR), періоду окупності та дісконтованого періоду окупності (PB та DPB), чистої поточної вартості (NPV), тривалості проекту (T), індексу прибутковості (PI) тощо.

Більш фундаментальною методологією визначення доцільності реалізації проекту є концепція аналізу вигод–витрат, основи якої заклала класична робота Дюпої (1844 р.) щодо вимірювання корисності суспільних проектів, де вперше було введено поняття “надлишку споживача”. Концепція аналізу вигод–витрат ґрунтується на застосуванні фінансових (вартісних) категорій для оцінки економічної ефективності проектів. Фінансова оцінка проекту побудована на використанні такої вартісної категорії як “ціна”, котра завжди має грошовий вираз. Однак, ціна не завжди є прийнятною мірою вартості окремих вигод і витрат, що мають суто соціальний характер. У широкому розумінні економічні вигоди будь-якого проекту можна визначити як усі позитивні результати, що очікуються від реалізації проекту, а економічні витрати – як всі негативні впливи проекту на оточуюче середовище. Тобто не всі потоки суспільних благ піддаються надійному грошовому виміру з позицій прирісної природи фінансових вигод і витрат. Отже, з погляду суспільства оцінка тільки фінансової ефективності проекту не повністю характеризує його суспільну корисність. У практиці ж частіше за все вигоди і витрати проекту інтерпретуються як категорії фінансового аналізу, у результаті проведення якого визначаються фінансові показники ефективності проекту, тобто аналізуються потоки фінансових ресурсів, необхідних на етапах інвестування, пуску та експлуатації проекту, виявляються доступні фінансові ресурси (з точки зору вартості та фінансового горизонту), ідентифікуються всі фінансові наслідки проекту, визначається його фінансова життєздатність для прийняття рішень, доцільність інвестування та фінансування. Але оцінка фінансової спроможності проекту тільки передує визначенню його корисності для суспільства.

Замовники приватних інвестиційних проектів мають за мету перш за все отримання прибутку, а задоволення соціальних потреб розглядається як позитивна характеристика проекту, але не є визначальною. По відношенню ж до муніципальних проектів застосування концепції вигод–витрат не вичерпується взаємозв'язком тільки фінансових аспектів, а виражається у категоріях “суспільні вигоди” та “суспільні витрати”. Величину суспільних вигод проекту можна інтерпретувати як інтегральну оцінку позитивних змін в суспільному добробуті, які є наслідками реалізації проекту. Одна із складових цієї оцінки – так звана “суб'єктивна оцінка благ з боку споживача”, яка не має звичайного грошового виміру. Для отримання цієї оцінки у межах концепції вигод–витрат пропонується специфічні для кожного випадку методичні підходи, за допомогою яких здійснюються намагання перевести потоки соціальних благ (вигод) у грошову форму й отримати таким чином їх кількісну оцінку. Очевидно, що є досить складним підрахувати потенційні вигоди від інвестування в освіту, тому що її отримання має безліч наслідків (скажімо, підвищення уваги до збереження нормального стану здоров'я, яке є передумовою для формування людиною власного способу життя з метою забезпечення належного соціального статусу, зайняття відповідної ролі в суспільстві та підвищення власного добробуту). Аналогічні труднощі виникають і під час намагань грошового виміру суспільних витрат, які також пов’язані з різноманітними явними або неявними аспектами реалізації проекту. Наприклад, як можна оцінити суспільні витрати проекту створення муніципальної системи охорони правопорядку, якщо до них логічно віднести, скажімо, втрати від несвоєчасної смерті людини під час здійснення правоохоронних дій?

У таких випадках переведення суспільних вигод і витрат у грошову форму набуває, практично, характеру експертних оцінок, за допомогою яких здійснюються намагання кількісно описати потоки благ і ресурсів. На нашу думку, більш доцільним з практичних позицій є пряме, а не “опосередковане” застосування експертних оцінок для вимірювання суспільних вигод і витрат, що не мають явного грошового виразу.

Очевидно, що експертні методи оцінювання наряду зі своїми перевагами мають і недоліки. Надійність експертної оцінки муніципального проекту залежить від багатьох факторів, серед яких провідними можна вважати ступінь розробленості цілей проекту та комплексне передбачення всіх його можливих прямих і непрямих наслідків, що залежить від методологічної “озброєності” експерту. Тому з метою підвищення останньої процедуру експертного оцінювання проектів доцільно органічно поєднувати з методологією аналізу вигод–витрат і моделями концепції результативності й якості. Перша, завдяки комплексному ґрунтовному підходу до визначення суспільних вигод і витрат, орієнтує на якомога повне уявлення щодо різноманітних фінансових, економічних, соціальних, екологічних аспектів соціально-економічної ефективності проекту, на врахування зовнішніх ефектів. При цьому до уваги беруться основоположні закономірності економічної теорії та її ключові категорії (надлишок виробника та споживача, екстерналії та ін.), що створює належне методологічне підґрунтя адекватної оцінки потоків благ і ресурсів.

Моделі концепції результативності та якості через застосовувані ними критерії та індикатори конкретизують оцінки корисності проекту з позицій як окремого споживача його продукту, так і суспільства в цілому й подовжують оцінку корисності проектів від продуктів до впливів, завдяки чому відображуються реальні зміни у суспільстві. З таких позицій найбільшу корисність для підвищення ступеня аргументованості оцінки проектів набуває права частина моделей “Project Excellence”, “CAF 2002”, “EFQM”, де пропонується оцінити майбутні результати дій (зокрема проектних) з погляду їх суспільної корисності у розрізі різних категорій споживачів і спільнот.

Сьогодні рівень теоретичного узагальнення практики застосування зазначених моделей такий, що методичними рекомендаціями щодо їх користування пропонуються критерії та відповідні індикатори, за допомогою яких можна будувати різноманітні системи оцінки планованих результатів проектів. Наприклад, згідно з моделлю “CAF 2002” для отримання оцінок результатів діяльності організації за критерієм задоволення потреб внутрішніх і зовнішніх клієнтів (customer/citizen-oriented results) визначається імідж організації, вплив на покращення якості життя замовників, підтримка діяльності стейкхолдерами, доступність деяких специфічних ресурсів тощо.

Для оцінки соціальних результатів діяльності, тобто впливу на суспільство (society results), рекомендуються такі напрями оцінки: вплив на локальну, національну та міжнародну економіку, якість і частота зв'язків з місцевими партнерами, залученість до вирішення пріоритетних проблем місцевої громади, підтримка розв'язання соціальних дисбалансів через презентацію виробничого досвіду та надання робочих місць, роль у підтримці належної якості життя, ступінь підтримки соціальних зобов'язань перед громадянами та персоналом та ін.

Особлива увага у моделі “CAF 2002”, як і у моделі “Project Excellence”, приділяється вимірюванню ключових результатів (key performance results). До оцінки ключових результатів відносяться визначення ступеню досягнення головної мети, оцінка впливів на зовнішнє оточення, ефективність, економічність використання всіх ресурсів, задоволення фінансових інтересів або інших потреб. Проте відмітимо, що за моделлю “CAF 2002” ці напрями у типовому випадку описані на якісному рівні й не завжди легко довести їх до індикаторів з метою кількісного виміру результатів діяльності, що знову ж таки веде до об'єктивного поширення сфери застосування експертних оцінок.

На основі зазначених критеріїв можливо запропонувати відповідні індикатори оцінки суспільної корисності проекту. У першу чергу для оцінки ключових (соціальних) результатів проекту у співвідношенні з витратами ресурсів (результативність та ефективність) можливо застосування індикаторів, які визначають рівень прямого й непрямого впливу результатів реалізації проекту на задоволення потреб соціуму (соціальних груп, громад, суспільства в цілому), ступінь розв'язання соціальних дисбалансів. Далі доцільно визначити ймовірність реалізації проекту (на підставі оцінки іміджу організації, що реалізує проект, потенціалу команди, статусу та авторитету стейкхолдерів). По-третє, доцільно виявити, чи не несе в собі реалізація даного проекту певної руйнівної компоненти, чи не заважає він функціонуванню інших соціальних суб'єктів. Оцінювання проекту за даними критеріями вимагає, очевидно, застосування експертних методів оцінювання.

Отже, під час формування моделі підходу до кількісної оцінки суспільної корисності муніципальних проектів неминуче приходиться долати труднощі, пов'язані з вимогами комплексності й кількісного виміру суспільних результатів. Виходом уявляється підхід, що дозволяє інтегрувати напрацювання класичних моделей, що базуються на економічній теорії, сучасні доробки, що презентуються набутим потенціалом моделей управління на основі якості та результативності, і експертні кваліметрічні методи, що дозволяють перевести у кількісний вигляд ті суспільні впливи проектів, що неможливо схарактеризувати іншим шляхом.