В 2009 г возникли новые инициативы российской власти в области регулирования рынка алкогольной продукции

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Конституция Российской Федерации; Федеральный закон, 815.85kb.
• Правительство российской федерации постановление от 21 декабря 2005 г. N 786 об акцизных, 54.06kb.
• Региональные аспекты государственного регулирования товародвижения и качества алкогольной, 730.14kb.
• Закон московской области, 185.83kb.
• Правительство российской федерации, 70.19kb.
• Статья 1 в ПиЖ, 37.74kb.
• Отчет о выполнении комплекса мер по противодействию реализации нелегально произведенной, 236.56kb.
• На территории оренбургской области, 186.84kb.
• Ужесточение ответственности за продажу несовершеннолетним алкогольной продукции, 13.84kb.
• Российская федерация губернатор костромской области постановление от 24 октября 2005, 163.01kb.

Зубков С. Е.

ФГОУ ВПО "Южный федеральный университет"

г. Ростов-на-Дону, Россия


Регулирование алкогольного рынка:

совершенствование административных подходов


В 2009 г. возникли новые инициативы российской власти в области регулирования рынка алкогольной продукции. Основной официальной причиной принятия новых мер является стремление снизить потребление алкоголя в стране. Действительно, уровень потребления алкоголя в России значительно вырос и является одним из самых высоких показателей в мире – по консервативным оценкам он находится в пределах от 14 до 18 л чистого спирта на человека в год¹. По другим оценкам, этот уровень значительно выше, если учитывать потребление самогона и непищевых спиртовых заменителей. Так, для сельской местности с широким распространением здесь самогоноварения, этот уровень составляет по некоторым оценкам 28,8 л чистого спирта². Это в 3,6 раза превосходит предельно допустимую норму потребления алкоголя по норме, установленной ВОЗ. В сравнении с этими данными потребление, например, в областных центрах превышает указанную норму в 2,1 раза, для Москвы этот показатель превышает норму в 1,54 раза³. Согласно позиции ВОЗ, критичным для сохранения и воспроизводства этноса является уровень потребления в 8 л. Трудно не согласиться с тем, что уровень потребления алкоголя в стране должен снижаться, поскольку в противном случае невозможно будет принципиально переломить сохранение негативных тенденций в демографической сфере, избежать значительных экономических потерь. В частности, в стране сохраняется низкий уровень продолжительности жизни мужчин, в том числе относительно продолжительности жизни женщин (разрыв за последнее десятилетие в среднем превысил 13 лет)⁴, одной из основных причин существования этой проблемы является высокий уровень потребления алкоголя⁵. Сохраняется также аномальное несоответствие показателей продолжительности жизни для нашей страны уровню ВВП в сравнении с показателями продолжительности жизни для стран аналогичного уровня экономического развития⁶.

Однако в истории России алкогольная политика государства носила также, как правило, ярко выраженный фискальный характер. Поступления от продажи алкоголя, особенно в условиях государственной монополии являлись существенной доходной статьёй государственного бюджета. Так, на рубеже XIX-XX вв. доход от «питейного дела» колебался в пределах 27-30% государственного бюджета империи. В 1930-е гг. также в условиях существования государственной монополии соответствующая доля доходов бюджета превышала 17%⁷. В условиях современного кризиса и появления перспектив формирования дефицитного бюджета на протяжении ближайших нескольких лет, российская власть естественно заинтересована в новых источниках пополнения бюджета и потенциально алкоголь мог бы стать таковым. Пока доля налоговых поступлений не превышает 1% всех доходов бюджета, при ожиданиях власти увеличить этот объём в 8-10 раз⁸.

Структура производства и потребления алкоголя в стране характерна для «северного типа» – с преобладанием крепких алкогольных напитков. Страны Северной Европы с аналогичным типом потребления алкоголя, присущего им в начале прошлого века, благодаря реализации долгосрочной государственной политики в этой сфере в целом смогли изменить указанный тип потребления, значительно снизив употребление крепких алкогольных напитков, в том числе в сравнении с возросшей долей потребления пива и вина. В России однако ситуация принципиально не меняется уже столетия. Прогнозируемое производство водки и ЛВИ может быть снижено с примерно 130 млн. дал (2007 г.) до 121 млн. (2008 г.) и в 2009 г. ситуация продолжает ухудшаться, значительно снижается потребление и соответственно ввоз импортного алкоголя⁹. В этих условиях возникает опасность, что при возросшей безработице (8,5%) и снижении реальных доходов населения, многие начинают переключаться на потребление нелегального алкоголя, доля которого традиционно высока для России. Понятно, что точная оценка нелегального сектора производства водки, как основного алкогольного напитка, разнится – по мнению различных экспертов, последние годы она колебалась в пределах 30-50%, с тенденцией к дальнейшему повышению в текущий кризисный год¹⁰.

Очевидно, что от характера институциональных нововведений в сфере регулирования рынка алкогольной продукции зависят тенденции его развития в ближайшие годы, поскольку регулятивное воздействие государства на этом рынке, в силу специфического характера алкоголя как товара наркотического свойства¹¹, как правило, внушительное. Так, непродуманные и неподготовленные регулирующие действия на практике неоднократно иллюстрировали собственную неэффективность и наносили экономический ущерб самой отрасли, без каких бы то ни было улучшений в социальной и демографической сферах. Хорошим примером здесь служат недавние административные запреты на ввоз грузинских и молдавских вин, серьёзно изменивших структуру этого сегмента рынка, а также снижение импорта алкоголя в 2005-2006 гг. по причине введения новых акцизных марок. Точно также внедрение системы ЕГАИС по общему признанию специалистов не способствовало борьбе с теневым оборотом алкоголя. До самого последнего времени основным средством регулятивного и одновременно фискального характера выступали акцизные сборы на спирт и алкогольную продукцию¹². В настоящее время правительство фактически одобрило повышение ставки акцизного сбора с начала следующего, 2010 г. до 191 руб. за литр спирта, причём указанный сбор должен будет взиматься по единой ставке не только для крепких алкогольных напитков, но и для вина, пива и вообще всех спиртосодержащих жидкостей, в том числе для парфюмерии и лекарств, за редким исключением. Нетрудно предсказать, что отмена льготных акцизных ставок на слабоалкогольные напитки и пиво, приведёт к росту цен в этом сегменте и падению спроса, как это произошло (падение на 40%) при попытке унифицировать ставки в 2006 г. Только теперь, с учётом кризиса и снижения реальных доходов следует ожидать ещё более глубокого падения продаж слабоалкогольных напитков. Однако, сохранение дифференцированных ставок также не могло служить надёжным решением проблемы, так как при росте ставок на этиловый спирт сохранялась опасность декларирования спирта, вырабатываемого для производства крепких алкогольных напитков на производство пива, слабоалкогольных напитков или парфюмерии, с пониженными ставками акциза.

Другие планируемые меры носят в основном неэкономический административно-регулятивный характер. Например, квотирование. Предполагается, что Правительство заранее будет определять объём этилового спирта, который могут произвести соответствующие спиртовые заводы, что должно облегчить контроль и учёт произведённого этилового спирта. Этой же цели может послужить передача контроля за транспортировкой выработанного спирта МВД. Важной регулятивной мерой является установление минимальной цены на алкоголь (в частности, на водку). Эта мера, также как предыдущие, призвана, прежде всего, бороться с контрафактной продукцией, поскольку нелегальная продукция значительно дешевле легальной водки. Теперь с установлением минимальной цены (её уровень, вероятно, будет колебаться в пределах 80-90 руб. в розничной продаже) появление в торговой сети продукта по более высокой цене окажется невозможным. При этом, однако, нет уверенности, что борьба с нелегальной продукцией будет эффективна, если она появится в торговой сети по установленной государством минимальной цене.

На фоне установления новых регулятивных норм и правил на алкогольном рынке, власти продолжают декларировать свою приверженность политике перехода к режиму государственной монополии. По крайней мере, с 2005 г. как исполнительная, так и законодательная власть, рассматривают подобный переход как один из стратегических приоритетов своей политики. Однако, современная мировая практика демонстрирует фактическую невозможность установления государственной монополии в этой сфере, хотя государство и применяет реально на практике множество административных и экономических рычагов для регулирования алкогольного рынка, в том числе в целях ограничения потребления алкоголя населением. Но не все из указанных мер подходят для нашей страны. Так, для стран Северной Европы характерным элементом государственной политики было повышение цен на крепкий алкоголь, с целью уменьшения их доступности. Указанная мера, однако, не являлась панацеей даже для этих стран, поскольку сопровождалась ростом самогоноварения. Тем более характерна эта тенденция для России, с низкими доходами значительной части её населения, где даже незначительный рост цен на алкогольную продукцию дешёвого сегмента может привести к массовому переключению значительной доли населения на потребление самогона и нелегальной продукции.

Более эффективными остаются другие методы административного регулирования. Например, ограничение числа торговых точек реализации спиртным, особенно киосков, реализующих пиво и слабоалкогольную продукцию. Такие ограничения при реализации продукции будут способствовать в частности уменьшению её потребления несовершеннолетними, поскольку реально соответствующая законодательная норма в настоящее время не работает¹³. Ограничения по реализации алкогольной продукции возможно также и по времени, например, запрет на осуществление торговли в выходные и праздничные дни, в утренние и ночные часы, тем более, что подобная практика уже получила распространение в некоторых российских регионах. Допустимо ужесточение и иных административных ограничений, связанных например, с местоположением торговых точек, их удалённостью от школьных и спортивных учреждений, а также ужесточением ограничений для рекламы алкогольной продукции.

С другой стороны, при реализации алкогольной политики не следует допускать волюнтаристских непродуманных мер, которые бы повредили отрасли при минимальном воздействии на снижение масштабов потребления алкоголя в стране. В связи с этим целесообразно ориентироваться на существующие международные стандарты политики в этой сфере. Так, Всемирной организацией здравоохранения предложены три уровня профилактики алкоголизма. Первый включает в себя мероприятия, направленные на предупреждение причин возникновения алкоголизма. Главным объектом такой профилактики должны быть дети и подростки. Вторичная профилактика алкоголизма направлена на людей, которые уже употребляют алкоголь. Здесь важно знать, почему человек это делает, понимать корни алкоголизма. Третичная помощь предполагает организацию условий по оказанию квалифицированной медицинской, психологической и социально-реабилитационной помощи людям, больным алкоголизмом¹⁴.

Формирование новой государственной политики в сфере регулирования оборота и реализации алкогольной продукции должно обеспечить оптимальное сочетание таких целей как потребление населением алкогольной продукции, особенно крепкого алкоголя, максимальное ограничение доступа к алкогольной продукции несовершеннолетних, наряду с ростом государственных доходов в этой сфере и сохранением возможности развития этой отрасли в целом. Достижение этих, порой взаимно противоречивых целей возможно лишь при сбалансированном использовании различных методов и мер государственного регулирования отрасли.

Алкоголь служит деструктивным фактором демографического, социального и экономического развития России. Как показывают исследования, тяжелые алкогольные проблемы являются главной причиной того, что уровень смертности граждан РФ катастрофически высок для страны такого уровня экономического развития. Существуют множество бедных стран с более высокими показателями продолжительности жизни населения. Алкогольная смертность в России не исчерпывается алкогольными отравлениями и включает значительный процент убийств, самоубийств, смертей от цирроза, сердечно-сосудистых заболеваний, инсультов и т.д. Анализ демографических данных свидетельствует о том, что именно алкогольная смертность является локомотивом кризиса смертности в России. Алкогольные потери современной России включают около 30% мужских смертей и 15% женских, что, например, в 2001 г. оставило более полумиллиона смертей. Мировой опыт свидетельствует о том, что нормальное развитие страны с холодным климатом невозможно без ограничительной алкогольной политики государства.