Ивное регулирование миграционных процессов часть стратегии развития многих государств, так как миграция в цивилизованных формах является экономически выгодным

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Е.С. ЦОРИЕВА


К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ И СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ МИГРАЦИИ В РОССИИ


Эффективное регулирование миграционных процессов – часть стратегии развития многих государств, так как миграция в цивилизованных формах является экономически выгодным. В условиях создавшейся демографической ситуации в Европе и в России миграция – единственный источник пополнения трудовых ресурсов. В соответствии с прогнозами Госкомстата России численность российского населения к 2010 г. может сократиться в результате естественной убыли на 6 млн. чел., а к 2020 г. – на 19,4 млн. чел.1

Судя по прогнозам специалистов, в ближайшие годы миграционные потоки в Россию если и уменьшатся, то незначительно. В связи с этим государственные и административные структуры Российской Федерации стоят перед естественной необходимостью придать вынужденному миграционному потоку управляемый характер, что, в свою очередь, «продуцирует социальный заказ на выработку научно-обоснованной миграционной и национальной политики»2. Среди специалистов, работающих в этой области, бытуют две абсолютно противоположные точки зрения. Согласно одной из них, необходимо всячески содействовать иммиграции в Россию, так как именно благодаря иммигрантам возможно улучшение демографической и социально-экономической ситуации в России (Л.Л. Рыбаковский, Ж.А. Зайончковская, Г.С. Витковская)3. Сторонники другой точки зрения полагают, что беженцы усугубляют и без того сложную социально-психологическую ситуацию в регионах их вселения, обостряют социальную конкуренцию на рынках труда и жилья. А потому основной стратегической линией государственной политики должно быть сдерживание миграционных потоков всеми возможными способами (В.И. Мукомель, А.В. Топилин, Т.М. Регент)4.

Миграция в рамках Советского Союза на протяжении многих лет рассматривалась как явление позитивное и социально полезное, способствующее оптимальному перераспределению трудовых ресурсов, развитию и расширению производства, культурному обмену, духовному сближению представителей разных народов, росту чувства интернационализма и другим положительным процессам. Причем миграция носила в основном добровольный характер и представляла собой переселения, связанные с освоением новых территорий (Сибири, Севера, Дальнего Востока) и урбанизацией народного хозяйства СССР. Исключением являлась депортация некоторых народов СССР во время Второй мировой войны (крымских татар, немцев Поволжья, чеченцев, ингушей и др.), которая носила политический характер. В советский период времени обмен населением происходил внутри страны между отдельными регионами, а внешние миграции были крайне незначительными. Главный поток составляла трудовая миграция, которая стимулировалась государством и в основном была организованной, регулируемой (например, направление на работу выпускников высших и средних специальных учебных заведений, по комсомольским путевкам, общественные призывы на новые стройки и т.д.). При этом государство оплачивало все расходы, связанные с переездом на новое место жительства и обустройством на первое время. В конце 80-х гг., в период перестройки, основные характеристики миграционных процессов стали меняться.

Конец 80-х-начало 90-х гг. XX в. – это не только период перехода нашей страны к рыночной экономике, трансформации политического строя, но также и период коренного изменения в характере и направлениях миграции населения как крупномасштабного социального явления, охватившего Россию в целом и отдельные ее регионы в частности5. Приходится констатировать, что миграция на сегодняшний день приобрела иной, к сожалению, неблагоприятный характер. Стихийные формы миграции населения стали доминирующей формой6, регулировать которые практически невозможно или очень сложно, поэтому они привели к обострению социальных проблем в стране.

Состояние миграции на постсоветском пространстве, начиная с 1991 г. по настоящее время, характеризуется следующими основными чертами:

1) трансформацией межреспубликанской миграции (в рамках СССР) в межгосударственную (между странами СНГ);

2) ростом миграционного обмена со странами дальнего зарубежья (эмиграция);

3) постепенным сокращением общего числа мигрантов вследствие снижения интенсивности миграции;

4) изменением характера миграции вследствие значительного уменьшения естественной социально-экономической миграции (на работу, учебу, заработки, по семейным обстоятельствам и т.д.) и резкого возрастания вынужденной миграции, вызванной чрезвычайными ситуациями (угрозой жизни из-за войн, межнациональных конфликтов, экологическими катастрофами, этнической дискриминацией, национализмом и другими обстоятельствами);

5) ростом процесса репатриации, охватившей депортированные народы бывшего СССР;

6) изменением направления внутренних миграционных потоков (с окраин – в центральные районы страны, которые отнюдь не испытывают недостатка в трудовых ресурсах; из северных районов – в обжитые районы юга страны);

7) стагнацией урбанизации – поворотом вектора миграции в сторону села;

8) незначительными размерами легальной трудовой миграции и ростом масштабов нелегальной миграции, в том числе криминальной7.

Развал СССР и образование на его территории независимых государств, рост национализма под лозунгами развития национального самосознания, межнациональные конфликты в Средней Азии, на Кавказе, в Прибалтике, Молдове, дискриминация русскоязычного населения в бывших союзных республиках привели к катастрофическому росту потока беженцев в Россию. Миграция все в большей степени стала носить вынужденный характер. Ряд предшествующих распаду Союза ССР известных конфликтов на территории некоторых союзных республик в конце 80-х-начале 90-х гг. положил начало массовой вынужденной миграции населения в Россию. Всего за 1992-1998 гг. в России было официально зарегистрировано 1,4 млн. вынужденных переселенцев и беженцев. Максимальное их число (330 тыс. чел.) было зафиксировано в 1993 г. В 1996 г. их приток сократился до 173 тыс. чел., в 1997 г. – до 120 тыс., а в 1998 г. зафиксировано 117 тыс. чел.8 В дальнейшем тенденция к сокращению числа вынужденных мигрантов сохранилась. По некоторым экспертным оценкам количество беженцев и вынужденных переселенцев в несколько раз больше приведенных данных9, что объясняют тем, что многие вынужденные мигранты не обращаются в миграционные службы, считая бюрократические процедуры слишком сложными либо не видя для себя особых выгод в получении соответствующего статуса.

По итогам миграционного обмена за 90-е гг. XX в. четко выделяются два периода: 1991-1994 гг. и 1995-2000 гг. В первый период аккумулирующая роль России как центра миграции резко возросла: положительное сальдо миграции увеличилось почти в 16 раз – с 52 тыс. чел. в 1991 г. до 810 тыс. чел. в 1994 г. Во второй период Россия стала практически единственной принимающей страной в СНГ, хотя положительный результат миграции постепенно сокращался – с 810 тыс. чел. в 1994 г. до 214 тыс. чел. в 2000 г.10 В целом за 1990-е гг. прирост населения России за счет миграции увеличился примерно в 2 раза по сравнению с 1980-ми гг. Миграционная активность после экономического кризиса в августе 1998 г. несколько уменьшилась, так как сузился рынок труда в сфере малого предпринимательства, и Россия потеряла ряд прежних преимуществ, в том числе в оплате труда.

Наряду с иммиграцией в Россию происходили процессы эмиграции. Эмиграция как массовый процесс – относительно новое явление в жизни России. После 1987 г. в связи с либерализацией процедуры выезда поток эмигрантов значительно возрос и к 1993 г. количество эмигрантов увеличилось в 12 раз11. Среди выезжающих за границу значительную часть составляют высококвалифицированные специалисты разных профессий, ученые, творческая интеллигенция. В связи с этим возникла проблема «утечки умов» и Россия стала терять интеллектуальный и профессиональный потенциал. Вместе с людьми вывозятся идеи, навыки к труду, производственный опыт12.

На современное состояние миграции в России значительное влияние оказывают межнациональные конфликты, возникшие на почве территориальных притязаний народов друг к другу. На волне демократических преобразований в стране в 1990-е гг. была разработана нормативная база (Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» от 26 апреля 1991 г.), предусматривающая полную ликвидацию последствий сталинских депортаций, где оговаривалось право репрессированного народа на территориальную реабилитацию. На практике положение закона о территориальной реабилитации привело в некоторых субъектах Федерации к требованиям пересмотреть существующие границы, возрастанию национализма и сепаратизма, развитию дезинтеграционных процессов. Ярким примером отрицательного воздействия указанного закона на политическую ситуацию в стране явился осетино-ингушский вооруженный конфликт 1992 г., в результате которого погибли сотни людей с обеих сторон, десятки тысяч людей вынуждены были покинуть места своего постоянного проживания, а границы, из-за которых начался конфликт, так и остались неизменными. До сих пор последствия данного конфликта сказываются на всех сферах общественно-политической жизни Республики Северная Осетия-Алания и Республики Ингушетия: не прекращаются захваты заложников, обстрелы нарядов милиции и блок-постов, разрушения и поджоги домов. Неразработанность механизмов разрешения возникающих территориальных споров между реабилитированными народами и остальным населением усугубляет общественно-экономическую ситуацию и провоцирует межнациональные конфликты в различных регионах.

Другой важной характеристикой современного состояния миграции в России является коренное изменение направления внутренних миграционных потоков, которые привели к концентрации мигрантов в центральных регионах европейской части страны, Поволжье, на Северном Кавказе, в южных областях Урала и Западной Сибири (т.е. в достаточно густонаселенных и обжитых регионах с благоприятными природно-климатическими условиями и относительно высоким уровнем социально-экономического развития) и сокращению населения на огромных и богатых сырьевыми ресурсами территориях севера13, северо-востока и востока, некогда притягивавших переселенцев со всей территории СССР высокими заработками.

Следует отметить, что концентрация мигрантов в ряде регионов России привела к обострению жилищной проблемы, снижению качества предоставления социальных услуг и, как следствие, к усилению социальной напряженности, быстро приобретающей националистическую окраску и приводящей к столкновениям между местным населением и мигрантами, к ухудшению морально-психологического климата в обществе14. Массовые вынужденные перемещения людей в Россию порождают множество проблем, связанных не только с жильем, трудоустройством, акклиматизацией, но и с социально-психологической адаптацией иммигрантов пусть не в иной этнической, но в новой и во многом непривычной для них социокультурной среде, их интеграции в российское общество15.

Основную массу выезжающих из северных и восточных регионов страны составляют социально активные лица в трудоспособном возрасте, вследствие чего ухудшается демографическая структура населения указанных территорий, а сокращение численности населения стратегически важных приграничных территорий на востоке России усиливает демографический дисбаланс с прилегающими государствами Центральной и Восточной Азии. Массовое переселение в приграничные территории и нелегальное пребывание на них иностранных граждан и лиц без гражданства (например, в Сибири и на Дальнем Востоке, где незаконно проживает около 1 млн. китайцев16) ведут к вывозу за рубеж российских природных ресурсов, капитала, создают социальную напряженность, ухудшают криминогенную обстановку, подрывают безопасность нашей страны и могут в перспективе привести к утрате этих территорий.

Прозрачность внешних границ России, отсутствие надежной системы иммиграционного контроля, а также действенных санкций за нарушение установленных условий допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда привели к нелегальной трудовой иммиграции не только в приграничные регионы, но и в центральные районы России, незаконному пребыванию иностранцев в стране после окончания сроков их работы в Российской Федерации. Незаконные мигранты направляются в Россию не только из бывших союзных республик, но и из других иностранных государств с нестабильной общественно-политической обстановкой (главным образом из стран Юго-Восточной Азии, Африки, Ближнего и Среднего Востока)17. Нелегальные мигранты, оседая в России, занимаются незаконной коммерческой деятельностью (включая торговлю оружием, наркотиками и т.д.), усугубляя и без того сложную криминогенную ситуацию. Численность иммигрантов, незаконно находящихся на территории России, оценивается в пределах 4-4,5 млн. чел.18 Известно, что с нелегальной миграцией тесно связано такое явление, как международная торговля людьми, в том числе незаконная перевозка женщин из стран СНГ на Запад. По данным ООН и Интерпола, каждый год около 50 тыс. девушек и женщин вывозится из стран Содружества различными фирмами в зарубежные страны, где вместо обещанной легальной работы их принуждают заниматься проституцией19. Наибольшее количество женщин, включая несовершеннолетних, вывозится из России и некоторых других славянских государств СНГ.

В целом ряде регионов значительный рост числа мигрантов, нарастание масштабов притока нелегальной рабочей силы привели к недовольству со стороны руководителей администраций и местного населения. В условиях значительного роста безработицы конфликты между «своими» и «чужими» постоянно обостряются, что порождает острейшую кризисную ситуацию, приводит к резкому усилению социальной и политической напряженности в обществе и представляет собой своего рода «бомбу замедленного действия»20. Крайне тяжелое материальное и безысходное моральное состояние беженцев усугубляется тем, что в России до сих пор должным образом не урегулированы в законодательном порядке отношения беженцев с государством. По сути дела Россия оказалась неготовой к такому новому источнику социальной напряженности как беженцы и вынужденные переселенцы. Для них здесь на сегодняшний день часто нет ни работы, ни пособий, ни жилья. Фактически материальная помощь оказывается только «особо нуждающимся», к числу которых относятся пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи и др.

Следует отметить, что федеральные органы власти всегда реагировали на резкое увеличение потоков миграции в Россию с опозданием, пассивно, без должной координации усилий на государственном уровне. Первоначально органы исполнительной власти полагали, что массовые потоки вынужденных мигрантов в 1989-1990 гг. носят разовый характер и не будут повторяться, а следовательно, нет необходимости заниматься организацией работы с этой категорией мигрантов на уровне государства. Поэтому не были разработаны ни законы, ни меры оказания помощи беженцам. Принимались лишь разовые решения21.

Нарастающий поток мигрантов и стремительно расширяющийся круг проблем выдвинули на повестку дня вопрос создания специальной государственной структуры. Для практической реализации основных направлений миграционной политики, решения конкретных вопросов приема, расселения и обустройства вынужденных мигрантов была создана в 1992 году Федеральная миграционная служба РФ (с 1991 г. эти задачи выполнял Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ). В мае 2000 г. функции ФМС были переданы Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. В октябре 2001 г. это Министерство было расформировано и его полномочия были переданы трем ведомствам - МВД, МИД и Министерству экономического развития и торговли.

На всех этапах перед данной службой ставились следующие приоритетные задачи миграционной политики:

- управление миграционными процессами в России, регулирование въезда и выезда мигрантов, осуществление миграционного контроля, стабилизация и оптимизация миграционных потоков;

- содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в РФ путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения;

- оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

- сотрудничество с международными организациями в области миграции;

- защита прав и интересов граждан РФ, проживающих на ее территории и за ее пределами.

Однако, как неоднократно отмечали депутаты Государственной Думы «ФМС России с каждым годом все больше превращалась в организацию, главной целью которой было не оказание содействия переселенцам в их обустройстве, а сокращение миграционных потоков»22. Вынужденные мигранты сталкивались с многочисленными нарушениями своих гражданских, социальных и экономических прав при выборе места жительства и обустройстве на новом месте. В наибольшей степени были распространены необоснованные отказы в выделении земли под застройку, в предоставлении статуса вынужденного переселенца, в получении ссуд и кредитов и др. Одновременно с этими проблемами острый характер приобрела проблема незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации, которая негативно повлияла на состояние криминогенной обстановки во многих регионах. Существовавшая ведомственная разобщенность и отсутствие должной координации органов внутренних дел с органами Федеральной миграционной службы мешали нормальному взаимодействию этих структур23. Поэтому нам представляются своевременными меры, принятые российским правительством по совершенствованию государственного управления в области миграционной политики, в соответствии с которыми миграционная служба перешла под юрисдикцию МВД РФ, являющейся одним из ведущих правоохранительных органов страны24.

В качестве направления дальнейшего развития миграционной политики следует рассматривать и Закон РФ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ»25, который ужесточил порядок пребывания иностранцев и лиц без гражданства в связи с тем, что нелегальная миграция приняла в нашей стране угрожающие для криминологической безопасности размеры.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что главными особенностями современного состояния миграции в России являются: проблема неконтролируемой миграции, приобретающей угрожающий характер вследствие значительных масштабов притока в страну нелегальных мигрантов; вынужденность миграционных процессов, наличие огромного числа беженцев и вынужденных переселенцев (миллионы человек), стихийно влившихся в российское общество и обостривших социальные проблемы в стране, в первую очередь, – проблемы занятости населения, острого дефицита жилья, криминогенную ситуацию.

1 См.: Население России за 100 лет. 1897-1997. Стат. сборник Госкомстата России. - М., 1998. С.7-8.

2 Гриценко В.В. Русские среди русских: проблемы адаптации вынужденных мигрантов и беженцев из ближнего зарубежья в России. - М., 1999. С.7.

3 См.: Зайончковская Ж.А. СНГ через призму миграций // Миграция. - 1998. №3-4. С.4-10; Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской, С. Панарина. - М., 2000. С.321–324; Рыбаковский Л.Л. Исследование миграции населения в России. - М., 2000. С.23-24.

4 См.: Мукомель В.И. Вынужденная миграция в СНГ // Миграция. - 1997. №1. С.7-10; Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. - М., 1999. С.240–68; Топилин А.В. Взаимодействие этномиграционных процессов и их последствия: Автореф. дисс. докт. экон. наук. - М., 1993. С.39-44

5 По некоторым экспертным оценкам миграция в России за последние десять лет ХХ в. охватила около 8-9 млн. чел. (См., напр.: Блохин А. Наша концепция однозначна – повернуться лицом к нуждам переселенцев // Миграция в России. - 2000. №5-6. С.2; Ушкалов И., Малаха И. Региональные кризисы и конфликты как фактор миграции // Миграционные процессы в трансформируемом обществе. - М.,1997. С.95; Правовая неурегулированность миграционных процессов – основа преступности и терроризма, угроза национальной безопасности России // Право и безопасность. - 2002. №2-3 (3-4). С.111-112.

6 См.: Тарасова Н.В. Миграционное поведение населения России в новых социальных условиях. Программа социологического исследования. - М., 1999. С.7.

7 См.: Демографическая ситуация и формирование общего рынка труда государств-участников СНГ. Аналитический доклад // Экономика СНГ. Вып.5. - М., 2001. С.94.

8 См.: Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999. С.26.

9 См.: Мукомель В. И. Указ. раб. С.7.

10 См.: Демографическая ситуация и формирование общего рынка труда государств-участников СНГ. С.97-98.

11 См.: Анализ миграционных процессов и прогноз их до 2005 года // Общество и экономика. - 1994. № 9-10. С.98.

12 См.: Новый курс России: предпосылки и ориентиры. Социальная и социально-политическая ситуация в России. Год 1995-й / Под ред. Г. В. Осипова, В. К. Левашова, В. В. Локосова. - М., 1996. С.47.

13 Крайний Север и приравненные к нему территории потеряли в 1990-1995 гг. около 10% населения, а Чукотка только за 1993-1994 гг. – 22% населения, Магаданская область за те же два года – 15 % населения (См.: Вынужденные мигранты на Северном Кавказе. Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / Под ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. - М., 1997. С.10).

14 См.: Концепция государственной миграционной политики РФ (Проект) // Миграция в России. - 1999. Октябрь-ноябрь. С.11.

15 См.: Гриценко В.В. Указ. раб. С.8.

16 См.: Москвин Л., Потемкина О. Миграционные процессы в СНГ (тенденции развития, проблемы, перспективы) // Социально-политический журнал. - 1995. № 1. С.38.

17 См.: Куликов А.С. О некоторых проблемах миграции в Российской Федерации // Право и безопасность. - 2002. № 2-3 (3-4). С.100-103.

18 См.: Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в Россию. - М., 2000. С.82.

19 См.: Золотов О. Охота на золушек // Труд. 2001. 5 сентября.

20 См.: Москвин Л., Потемкина О. Указ. раб. С.35.

21 См.: Регент Т.М. Указ. раб. С.44.

22 Селезнев Г. Переселенцам и беженцам – государственную заботу // Миграция в России. - 1999. Октябрь-ноябрь. С.6.

23 См.: Мельник Е. Этносоциальные и криминальные последствия вынужденной миграции // Этнополис. - 1995. №2. С.127.

24 Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. №1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2001. №43. Ст.4071; Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г., № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодательства РФ. - 2002. №8. Ст.813.

25 Собрание законодательства РФ. - 2002. №30. Ст.3032.