Geum.ru

Организация, принципы и механизмы управления промышленными отходами

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
ОРГАНИЗАЦИЯ, ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННЫМИ ОТХОДАМИ

В.Г. Братчиков*, А.К. Кузин*, В.В. Плющев**

* Ассоциация «Центр управления промышленными отходами», г.Харьков

** Государственное управление экологической безопасностью

в Луганской области, г. Луганск

Рассматривая проблему промышленных отходов, следует исходить из трех ее основных аспектов. Один из них касается минимизации образования отходов и их опасных свойств, другой – вовлечения отходов в хозяйственный оборот, третий – безопасного удаления. Указанные аспекты взаимосвязаны, т.к. должны развиваться с учетом приоритетности и сбалансированного подхода, однако каждый из них является предметом самостоятельного изучения и регулирования. В связи с этим управление промышленными отходами должно быть систематизированным, интегрированным с элементами управления экономической деятельностью и экологической безопасностью, осуществляться на основе организационной структуры, в составе которой органы управления обеспечивают комплексное решение задач, касающихся основных аспектов проблемы отходов.

Несмотря на большое внимание к природоохранным проблемам, систематизация управления промышленными отходами в Украине осуществляется крайне медленно по ряду причин, среди которых особое место занимают:

инертность – из-за недостаточной информированности о реальном состоянии объектов окружающей природной среды, находящихся под негативным влиянием отходов, особенно в менее “видимых” областях;

неосведомленность – о методах и средствах управляемого образования отходов и обращения с ними, позитивных последствиях его реализации, одним из которых является качественно новый уровень хозяйственной деятельности;

альтернативность – в использовании ограниченных средств для финансирования природоохранных мероприятий, которые часто направляются для решения экономических и социальных задач;

незаинтересованность – в изменении сложившегося “status quo”, при котором низкая плата за субсидированное использование природных ресурсов и загрязнение отходами окружающей среды рассматривается как существующее “право” и объективная необходимость для предотвращения экономических последствий.

При создании системы управления промышленными отходами (далее по тексту – СУПО) следует исходить из следующих принципов, на основе которых осуществляется ее функционирование:

– техническая и экологическая политика в области образования отходов и обращения с ними формируется и реализуется с учетом необходимости сочетания экономических целей с экологическими императивами;

– нормативно-правовое регулирование проблемы отходов обеспечивает развитие всех ее основных аспектов, с учетом приоритетности последних, предусматривает использование мер как ограничивающего, так и стимулирующего характера, способствует формированию рыночных отношений в сфере обращения с отходами;

– базовым элементом СУПО является конкретное предприятие, в рамках которого управление образованием отходов и обращением с ними обеспечивается путем его интеграции в общую систему управления производственной деятельностью;

– стратегия обращения с отходами и ее целевое финансовое обеспечение являются неотъемлемыми элементами планирования на всех микро- и макроуровнях управления промышленным сектором экономики;

– основной акцент в деятельности органов управления экологической безопасностью делается на соблюдение реально достижимых норм, правил и требований, касающихся отходов, а не сбор платежей, штрафов и т.п. в максимально возможном объеме;

– оценка образования отходов и обращения с ними является неотъемлемым элементом мониторинга жизненного цикла материально-сырьевых ресурсов и конечной продукции, в результате, соответственно, использования и производства которых генерируются отходы;

– процессы образования, сбора, хранения, транспортирования, утилизации и удаления отходов регламентируются, подвергаются документированному учету и текущему контролю, учитываются при оценке технического и экологического уровня технологических циклов, а также риска инновационных проектов;

– органы управления экологической безопасностью и хозяйственной деятельностью на уровне предприятия и административно-территориальной единицы ориентированы на взаимное доверие и партнерство, добровольное и гибкое улучшение характеристики региона в области образования отходов и обращения с ними;

– невостребованные ресурсно-ценные отходы утилизируются путем включения их в замкнутые ресурсные циклы и централизованной переработки в составе специализированных технологических комплексов, создаваемых на региональном уровне на основе организационно-экономических предпосылок.

Соблюдение указанных принципов может быть обеспечено при условии, если организационная структура СУПО формируется на всех иерархических уровнях, исходя из которых органы управления обеспечивают решение адекватных задач.

Исходя из Закона Украины “Об отходах” и Постановления Кабинета Министров Украины “О Программе использования отходов производства и потребления на период до 2005 года” от 28 июня 1997 года N 668 следует, что сложившаяся в Украине организационная структура управления промышленными отходами на государственном и местном уровнях представлена органами управления экологической безопасностью, экономическим развитием и санитарно-эпидемиологического надзора.

На государственном уровне инициирован процесс правового, нормативного и экономического регулирования образования отходов и обращения с ними, программного обеспечения использования отходов и обращения с токсичными отходами, методической и информационной поддержки органов управления и контроля, касающейся отходов. Этот процесс находится в начальной стадии, развивается фрагментарно и ориентирован на гармонизацию отечественной нормативно – правовой базы с действующей в рамках Европейского Союза.

В условиях реструктуризации экономики, смены форм собственности и повышения роли местного самоуправления, СУПО должна получить свое развитие в рамках промышленно развитой административно-территориальной единицы. Прежде всего это обусловлено тем, что решение задач, касающихся основных аспектов проблемы промышленных отходов, необходимо осуществлять с учетом региональной экономической, социальной и экологической ситуации. Управление промышленными отходами на местном уровне не может ограничиваться реализацией органами управления экологической безопасностью своих полномочий и осуществляться в условиях, при которых объекты образования отходов – это “черные ящики” для органов управления с крайне ограниченной выходной информацией. В общем виде деятельность местных органов управления осуществляется в условиях развития несколько противоречивых процессов, характерных для этапа формирования рыночных отношений в экономике. С одной стороны – права местных органов расширяются, что предусматривает их большее управленческое воздействие на предприятия, с другой – возрастает экономическая самостоятельность последних. В этой связи, СУПО должна включать в себя экономический механизм, на основе которого местные органы управления взаимодействуют с предприятиями, путем сочетания мер ограничивающего и стимулирующего характера, предусмотренные Законом Украины «Об отходах».

В Украине приоритетное развитие получили мероприятия ограничивающего характера, для реализации которых существует нормативно-правовая база. Однако в сложившихся экономических и социальных условиях они малоэффективны по следующим причинам / 1 /:

– для предотвращения дополнительного финансового давления на предприятия, величина сбора за размещение отходов устанавливается на уровне значительно меньшем, чем реальная стоимость мероприятий по реабилитации окружающей природной среды;

– предприятия не заинтересованы в реализации мероприятий, касающихся минимизации образования и накопления отходов, т.к. их стоимость значительно превышает экологические платежи, штрафы и т.п. за загрязнение отходами окружающей природной среды;

– перенос затрат, связанных с образованием отходов, а также их размещением в пределах установленного лимита, на стоимость продукции является дополнительным финансовым давлением на потребителя, а не на производителя;

– местные органы управления в ряде случаев частично или полностью освобождают от сбора за размещение отходов убыточные, но важные для региона предприятия;

– несовершенность учета, отчетности и контроля в области образования отходов и обращения с ними позволяет уклоняться от сбора за размещение отходов в полном объеме.

Исходя из указанных причин, одним из путей повышения эффективности мероприятий ограничивающего характера является увеличение нормативов сбора за размещение промышленных отходов. По данным зарубежных экспертов проекта “Развитие региональной системы управления промышленными отходами в Украине” программы ТАСИС, аналогичные платежи в странах Европейского Союза значительно выше. Сбор за размещение отходов на полигоне осуществляется в таких странах как Великобритания, Дания, Франция, Германия и Голландия. Размер платежа варьируется от 5 (Франция) до 66 (Дания) долларов за тонну отходов. Однако следует учесть, что простое повышение нормативов сбора за размещение отходов, при отсутствии технологических комплексов по их обезвреживанию и переработке, может привести к росту несанкционированного размещения.

Мероприятия ограничивающего характера следует пересматривать в сторону ужесточения при соблюдении следующих условий:

– стимулирующие мероприятия не только декларируются, но и внедряются в практику;

– принцип “загрязнитель платит” распространяется на всех производителей отходов;

– средства от сбора за размещение отходов прежде всего используются для финансирования превентивных мероприятий;

– система экологического мониторинга обеспечивает полноту и достоверность данных об образовании и жизненном цикле отходов, а также их влиянии на окружающую природную среду в результате размещения;

– в сфере обращения с отходами формируется рынок услуг, развивается предпринимательская деятельность, имеются альтернативные технологии и технические средства для их внедрения;

– утилизация отходов регулируется специальным законодательством, четко разграничивающим права, обязанности и ответственность их производителей, различных органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Дополнительным элементом экономического механизма СУПО является использование средств местных фондов охраны окружающей природной среды, которые поступают от сбора за размещение отходов и должны направляться для финансовой поддержки реализации региональной стратегии обращения с промышленными отходами. Эффективность привлечения указанных средств для функционирования СУПО зависит от ряда факторов, среди которых решающее значение имеют:

– полнота поступлений средств в местные фонды охраны окружающей природной среды, наличие прозрачных процедур их распределения, а также системы принятия решений и контроля;

– целевое и рациональное использование средств при осуществлении видов деятельности, перечень которых отнесен к природоохранным мероприятиям и утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 17 сентября 1996 г. N 1147 .

Роль этих факторов характеризуется следующими сведениями / 1 /. По данным исследования, проведенного в рамках программы по экологическому менеджменту, финансируемой USAID, сбор экологических платежей в Украине в 1995 г. составил 31,3 %, а в 1996 г. - 10,8 %. Данные Совета по изучению продуктивных сил Украины выше: платежи за загрязнения, поступившие в национальный экологический фонд составили в 1995 г.- 62 %, а в 1997 г. – 60 %. При этом отмечается уменьшение платежей за превышение установленных лимитов: 1995г. – 5,2 %, 1997г. – 1,4 %. Значительная часть средств фондов к концу года остается не использованной, а их остатки по отношению к общему объему поступлений составили: в 1993 г. – 46 %, 1995 г. – 27 %, 1997г. – 18 %.

Приблизительно до 1980 г. обращение с отходами в странах мирового сообщества базировалось на концепции предотвращения негативного влияния отходов на окружающую природную среду в “конце трубы”. Опыт применения этой стратегии свидетельствует о ее недостаточной эффективности, несмотря на значительный объем финансирования соответствующих программ. В этой связи в странах Европейского Союза все большее распространение получает альтернативная концепция, которая построена на теории так называемого “индустриального метаболизма” и исходит из следующих положений. Исходные материально-сырьевые ресурсы, продукцию и отходы необходимо контролировать и оценивать с экологической точки зрения на всех этапах их жизненного цикла. При этом отходы должны быть трансформированы в стабильные элементы окружающей природной среды или вовлечены в хозяйственный оборот. Реализация указанной альтернативной концепции в Украине может быть осуществлена при условии создания СУПО на уровне конкретного предприятия.

После введения в действие Закона Украины “Об отходах” организация управления отходами на предприятиях не претерпела изменений и сохранилась на уровне 80-х годов. Приоритетная роль в указанном управлении принадлежит структурному подразделению или должностному лицу по охране окружающей природной среды, деятельность которых, в ряде случаев, совмещается с другими функциями. Роль структурных подразделений - производителей отходов, вспомогательных служб и органов управления, призванных обеспечивать решение конкретных задач, касающихся основных аспектов проблемы отходов, крайне ограничена. В результате на предприятиях отсутствуют полные и достоверные данные о номенклатуре отходов, их генезисе, составе, свойствах и жизненном цикле, процессы образования отходов и обращения с ними не подлежат оценке и регулированию.

Неуправляемое образование отходов и обращение с ними на предприятиях влечет за собой не только экологические, но и экономические последствия. Главными техногенными факторами, определяющими воздействие промышленных отходов на окружающую природную среду, являются нерациональное обращение с материально-сырьевыми ресурсами и невыполнение норм, правил и требований экологической безопасности. Последствия этих факторов проявляются в ресурсоемкости и экологическом риске промышленного производства. При рыночных ценах на сырье, материалы, энергию и т.п., а также реальной плате за природные ресурсы и компенсацию ущерба от негативного влияния отходов на окружающую природную среду, конечным результатом этой причинно-следственной связи является неконкурентная продукция.

В Украине накоплен практический опыт создания СУПО на уровне предприятия /2/ на основе требований международных стандартов ISO 14001 и ISO 14004. Указанные стандарты введены в действие в Украине в качестве государственных и используются предприятиями многих стран для добровольного улучшения не только экологических, но и экономических характеристик. Для внедрения СУПО не требуются дополнительные законодательные и нормативные акты, привлечение значительных затрат и увеличение управленческого персонала, т.к. она является неотъемлемой частью общей системы управления предприятием и формируется на базе его организационной структуры. Степень детализации и сложности СУПО зависит от масштаба предприятия и разнообразия видов его экономической деятельности, а эффективность - от всех иерархических и функциональных уровней, а также профессиональной подготовки должностных лиц общей системы управления предприятием. На рисунке 2.1 представлена модель СУПО на уровне предприятия, которая отражает ее основные элементы, а также принцип функционирования на основе динамического и циклического процесса.

СУПО внедряется на крупных предприятиях различных отраслей промышленного сектора экономики Украины / 3 /, т.к. создает организационно-технические предпосылки для :

– полной адаптации предприятия к выполнению требований Закона Украины “Об отходах”;

– сокращения объемов образования отходов на 15 – 20 % путем реализации краткосрочных и малозатратных мероприятий;

– формирования экономически обоснованной технической и экологической политики в области образования отходов и обращения с ними;

– упорядочения взаимодействия предприятия и местных органов государственной власти, Минэкобезопасности и государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины в области обращения с отходами;

– обоснованного разграничения компетенции и ответственности органов управления и структурных подразделений предприятия, касающихся соблюдения норм, правил и требований в области образования отходов и обращения с ними;

– повышения уровня технологической дисциплины и организации производства, приоритетного осуществления превентивных мероприятий, а не корректирующих действий, направленных на сбалансированное улучшение экономических и экологических характеристик предприятия.

Индустриально развитыми странами мирового сообщества накоплен многолетний опыт управления промышленными отходами в условиях рыночных отношений в экономике. В этой связи практический интерес представляют результаты работ по проекту программы ТАСИС Европейского Союза «Развитие региональной системы управления промышленными отходами в Украине» /4/. Проект принят к реализации в 1999–2000г.г., а его подрядчиком является компания “ERM” (Лондон, Великобритания). В ходе реализации указанного проекта в г. Харькове создан специализированный Центр, оказывающий широкий спектр услуг в области управления промышленными отходами, на основе тесного сотрудничества с предприятиями, органами управления на различных иерархических уровнях, признанными зарубежными компаниями, экспертами, донорскими организациями.

Литература

1. Данилишин Б.М., Дорогунцов С.I., Мiщенко В.С., Коваль Я.В., Новоторов О.С., Паламарчук М.М. Природно-ресурсний потенціал сталого розвитку Україны . - Киев: РВПС Україны НАН України, 1999. – 716 с.

2. Братчиков В.Г., Кузин А.К. Совершенствование управления промышленными отходами на Украине // Материалы международной конференции и выставки по управлению отходами Waste Tech – 99, Москва, Россия, 1999, с. 37-39 .

3. Братчиков В.Г. Развитие системы управления промышленными отходами на уровне предприятия и региона. – Киев : Знание, 1999. – 25 с.

4. Братчиков В.Г., Кузин А. К., Дэвид Уилсон Развитие системы управления промышленными отходами в Украине // Сборник трудов VII Международной научно