Этика государственной службы на современном этапе развития россии

Вид материала

Автореферат

Содержание В заключении

Подобный материал:

• Программа учебной дисциплины «Этика государственной и муниципальной службы» для бакалавров, 794.25kb.
• Концепция развития прокуратуры на современном этапе развития. Роль и место прокуратуры, 33.54kb.
• Этническая толерантность в современном российском обществе: состояние и тенденции развития, 343.6kb.
• Палаты России «Аудит России на современном этапе. Проблемы и решения», 83.06kb.
• Концепция развития прокурорского надзора на современном этапе: основные положения., 37.56kb.
• План Введение Этика в традиционной организационной структуре государственной службы., 876.78kb.
• Методика преподавания юридических дисциплин > Этнические конфликты в эпоху глобализации:, 808.98kb.
• Концепции и Программы развития туризма в России на современном этапе, 58.33kb.
• А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
• Тенденции формирования социальной структуры российского общества на современном этапе, 447.36kb.

Основные направления развития этики государственной службы» автор исследует внутренние и внешние факторы, оказывающие влияние на государственную службу, выявляет механизмы формирования нравственных качеств государственных служащих, а также анализируя зарубежный опыт внедрения моделей морального регулирования государственной службы, обосновывает необходимость совершенствования государственной службы посредством формирования и внедрения отечественной модели морального регулирования государственной службы.

В параграфе 2.1. «Основные факторы и механизмы этического регулирования государственной службы» автор в результате анализа основных факторов, оказывающих влияние на этику государственной службы, устанавливает, что поведение служащих в системе государственной службы подвержено влиянию внешних и внутренних социально-политических, экономических, общественных, культурных, духовных и психологических факторов. Кроме того, в системе государственной службы формируются кризисные явления, выражающиеся в снижении авторитета государственной службы, размывании существенных границ государственной службы, сближение политики и бизнеса и влияние их на государственное управление и государственную службу.

Одновременно с этим, автор отмечает необходимость теоретического оформления с позиций этической науки основных контуров системы государственной службы, в том числе, путем их закрепления в процессе активной научной дискуссии и совершенствования практики государственного управления.

Специфику этического регулирования этой области практики, в том числе формируют понятия «служебного долга», «служебной чести», «служебного достоинства» и «профессиональной справедливости». Именно осознание, понимание своего служебного долга побуждает представителей «государственных профессий» относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношений личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение общечеловеческого содержания «долга Человека»¹.

Одной из угроз для формирования этики государственной службы представляет сращивание государственной службы и политики, которое приводит к появлению специфической категории служащих, называемых «карьерными бюрократами», которые, занимая сколько-нибудь важную должность, практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. Таким образом, политика подчас определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.

В настоящее время есть два основных подхода к решению этой проблемы. Первый осуществлён там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным, а участие служащих в политике определяется через определение его уровней и форм, а также специфических режимов регулирования таких ситуаций. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники». Самым обычным делом в связи со сменой партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во Франции, Норвегии, Японии.

Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.

Другая угроза выражается в очень резком сращивании государственной службы с бизнес – деятельностью. Так, в структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы всё глубже, размывая её, проникает принцип «делового макиавеллизма» – «прибыль любой ценой»². Это явление имеет и системное побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и усиление конфликтующих факторов внутри органов управления, подрывает их целостность, нарушает моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда.

Еще одной существенной проблемой для государственной службы является проблема профессионального развития, выражающаяся в необходимости формирования эффективных механизмов образовательной подготовки и создания условий для реализации ожиданий служащего от поступления на государственную службу. От 70-80% служащих не сомневаются в своём профессионализме, но при этом доля служащих, считающих профессиональные знания и навыки стимулом для поступления на службу значительно ниже, по-прежнему предпочтительнее, особенно среди новых сотрудников, остается способность к налаживанию «нужных» связей, способности приспособится к изменяющимся условиям. При этом, наиболее подавленно чувствуют себя люди более старшего возраста, имеющие другие представления о государственной службе и ее основных стимулах. Складывается ситуация, при которой государство как бы отторгает эту часть сотрудников, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему, однако это приводит к распространению коррупции, как среди молодых, так и среди более возрастных служащих.

Причиной столь негативной ситуации являются последствия резкой перестройки нашего общества в 90-е гг., отразившиеся на перестройке государственной службы. Те изменения, которые в структуре государственного управления на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стремились произвести буквально за несколько лет. Всё это привело к снижению нравственного уровня чиновников, вызванное во многом нестабильной ситуацией.

Выход из складывающихся нравственных и нормативных коллизий в среде государственной службы ряд учёных видят в обращении к традиции и актуализации традиционных социокультурных ценностей того общества, где существует и развивается институт государственной службы. При этом следует иметь в виду, что многие действия в системе государственной службы по своей природе не могут регулироваться исключительно юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Поэтому одним из элементов разрешения этой сложной ситуации является выработка основных, базовых моральных ориентиров государственной службы и последующее их закрепление в системе института.

Одной из проблем, приобретающей глобальный характер, является проблема коррупции, она «представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы»¹, «коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе социальной… мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества»², осуществление контроля за выполнением решений по борьбе с коррупцией поручено специально созданному органу – Группе государств против коррупции – ГРЕКО.

Одним из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией является гласность. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 – е место среди 48 крупных государств, а «система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса»¹. В связи с этим, важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т.е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации.

Традиционно система этических требований к служебному поведению государственного служащего включает: этические принципы как одну из форм нравственного сознания, в которой моральные требования выражаются в наиболее общей форме, отражая выработанные в моральном сознании общества, или требования определенных социальных групп, касающиеся нравственной сущности человека, его назначения, смысла его деятельности, характера его взаимоотношений с людьми; этические нормы, которые, с одной стороны, конкретизируют требования этических принципов, с другой стороны – выступают в форме нравственных отношений как обычай, воспроизводимый в однотипных поступках под воздействием силы общественного мнения, массового примера, коллективной привычки и т.д.; запреты на те или иные действия, вступающие в противоречие с этическими принципами и нормами служебного поведения; рекомендации.

В основе систематизации этических принципов государственных служащих должна лежать идея общественного служения, вытекающая из сущности Конституции Российской Федерации о демократическом, правовом, социальном характере государства.

Можно выделить следующие этические принципы:² порядочность; соблюдение стандартов общественно-политической жизни; независимость от финансовых интересов любых физических и юридических лиц; объективность; ответственность; открытость; самоотверженность; профессионализм; здравый смысл; репутация честного и надежного человека (партнера); достоинство; совесть; справедливость; патриотизм; убежденность в необходимости строжайшего соблюдения и исполнения правовых норм; требовательность; запрет на насилие; толерантность; профессионально-нравственная культура; чувство долга; беспристрастность.

Опыт зарубежных стран показывает, что основные направления эволюции государственной службы связываются сегодня с разработкой идей «New Public Management» («нового государственного менеджмента») и формированием эффективных и гибких систем управления, способных легко адаптироваться к изменяющейся внешней среде и предоставляющих государственному служащему большую свободу действий; с повышением открытости государственной службы; усилением требований к этичности деятельности и поведений служащих; повышением моральных стандартов поведения и актуализацией значения личностных факторов служебной деятельности¹.

Следует отметить, что в мировой практике для обеспечения реализации этических принципов в деятельности государственных служащих используются и положительно себя зарекомендовали такие механизмы, как: этические кодексы; комитеты по этике; тренинг; социальные аудиты; специальные службы, рассматривающие факты нарушений сотрудниками организации этических требований, а также претензии граждан по этическим вопросам; институт присяги.

Один из подходов в формировании этического регулирования государственной службы предусматривает встраивание этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство, как это сделано в Германии.

Другой подход предполагает, что наряду с общими принципами, закрепленными в законодательстве, соблюдаются собственно этические кодексы или своды правил. Так, в США, помимо Закона о правительственной этике, утвержденного конгрессом и подписанного президентом, требования которого распространяются на всех государственных служащих, действует Моральный кодекс американского общества государственного управления (ASPA) как этический нормативный акт².

Опыт разработки этических кодексов был накоплен в середине прошлого века в Западной Европе и особенно в США в сфере бизнеса. В 70-х гг. свои этические кодексы имели около 90% компаний США, насчитывающих свыше 500 работников, и 45% более мелких фирм³. Инициаторами и разработчиками кодексов в основном были представители высшего управленческого персонала компании, которые стремились поднять свой имидж в глазах общественности и завоевать ее доверие. Основной целью создаваемых кодексов была легитимация обсуждения этических проблем, поддержка способности личности к сопротивлению неэтичным требованиям непосредственных начальников, а также руководство, помощь и поддержка для тех, кто намерен поступать справедливо. При этом в качестве санкции за нарушение норм этического кодекса предусматривалось увольнение.

В Великобритании, где парламентаризм насчитывает более семисот лет, этические стандарты государственной службы, передававшиеся из поколения в поколение государственных чиновников на протяжении столетий, были закреплены в 1995 г. в документе под названием «Семь принципов поведения в публичной сфере»⁴, подготовлено комитетом по стандартам в публичной сфере палаты общин парламента (Committee on Standards in Public Life). Во Франции, где сложились прочные принципы служебной этики в государственной сфере, этические программы нацелены на «зоны коррупционных рисков», предлагаемые меры по борьбе с коррупцией направлены на выполнение важнейших задач в сфере гласности, контроля, на создание и эффективную работу системы пресечения различных нарушений, на развитие и закрепление в поведении государственных служащих социально ориентированных этических ценностей. В 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял Кодекс поведения для государственных служащих, который был рекомендован правительствам государств-членов для принятия на его основе национальных кодексов. В Японии широко используется метод разработки «карт этики» – набора этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этический кодекс организации для каждого ее сотрудника. В «картах» записаны имя и номер телефона консультанта организации по этическим вопросам. В Австралии действует обязательная «Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского Союза». На Филиппинах принят «Кодекс поведения и этических стандартов должностных лиц и государственных служащих» как документ общественного доверия, согласно которому исполнение государственных обязанностей является признаком доверия со стороны общества.

Зарубежный опыт показывает разнообразные механизмы формирования этических принципов у государственных служащих. Это может быть этический тренинг, представляющий собой своеобразные этические модули, которые включаются в общую программу подготовки управленческих работников, способствуя практическому использованию этических знаний в процессе принятия управленческих решений. Этический тренинг направлен на прояснение этических сторон принятия управленческих решений и стимулирование усвоения норм поведения на рабочем месте, закрепленных в этическом кодексе.

Эффективным механизмом оценки уровня освоения государственным служащим этических принципов является социальный аудит. Социальный аудит, как одна из форм внедрения в корпоративную практику этических требований, был разработан три десятилетия назад и достаточно широко используется в настоящее время в Европе. Социальный аудит предназначен для проверки и подготовки информации о том, в какой степени действия организации соответствуют ожиданиям общества.

Еще одним механизмов, используемым для решения этических проблем в организациях, являются специальные службы по урегулированию этических претензий. Работники данных служб рассматривают жалобы по этическим вопросам, поступающие как со стороны, так и от работающих в данной организации лиц. Для решения задач по урегулированию этических коллизий может быть организована специальная служба горячей линии (электронная почта).

Одним из самых первых способов реализации этических норм как в зарубежном, так и в российском историческом опыте можно назвать институт присяги.

Методы воздействия на коллектив и каждого государственного служащего в отдельности с целью улучшения их нравственных характеристик и приведения их служебного поведения в соответствие с этическими требованиями многообразны. Среди методов можно выделить следующие: организационно-распределительные, социально-психологические, административные, воспитательные и метод побуждения.

В некоторых зарубежных странах, таких как Япония, США, Англия и др., в целях поддержания необходимого уровня этичности в организации используется метод социальных ревизий. Его особенность заключается в том, что в годовых отчетах и ежегодных обзорах в государственных и негосударственных средствах массовой информации публикуется «социальное разоблачение» - список наиболее и наименее уважаемых организаций, для оценки которых используются, в числе других, индекс «ответственность перед обществом и средой обитания» в качестве совокупной схемы ранжирования.

В параграфе 2.2. настоящего исследования «Опыт и перспективы развития этики государственной службы в России» автор излагает предложения по формированию и внедрению отечественной модели формирования и оценки нравственных качеств государственных служащих, которая включает в себя этические процедуры на этапах выявления, отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, проверки и контроля в процессе прохождения службы на основе требований этического кодекса.

Методы оценки нравственных качеств в системе государственной службы разнообразны, поэтому в зависимости от ориентации на дело и на человека, по результатам изучения стиля руководства разрабатывается типизация объектов оценки и прогнозируются их изменения в различных ситуациях.

Данные методы можно классифицировать как формальные и неформальные. К формальным методам оценки можно отнести: изучение биографии и документов, тестирование, анкетирование, личностный опросник, дистанционные методы исследования по информационным источникам; к неформальным: личное собеседование, интервью, наблюдение, групповая дискуссия, психологические (проективный метод, метод социометрии), тренинго-игровые и др. Как правило, формальные методы еще называются предварительными и направлены на выявление типических качеств человека, претендующего на замещение какой-либо должности государственной службы, а неформальные используются для оценки индивидуальных профессиональных и морально-нравственных качеств.

Одной из важнейших составляющих профессионального развития государственного служащего является этическое образование, обеспечивающее необходимый уровень знаний в области профессиональной этики и делового этикета, и, что немаловажно, умение применять эти знания в повседневной деятельности. В этой связи интересен опыт Японии, которая традиционно имеет высокую оценку кадрового корпуса, где государственные служащие считаются меритократической элитой, формирующейся на базе универсальных критериев оценки способностей в ходе открытых конкурсных состязаний. Не менее интересен опыт ученых, которыми была разработана модель минимально необходимых качеств государственных служащих в Нидерландах, построенная на основе сравнительных международных исследований.

Значительное внимание в западных нормативных этических моделях уделяется оценке адаптивных характеристик служащего, включающих наличие таких «человеческих» качеств, как: человечность, доброжелательность, непринужденность, естественность, доверие к людям, приветливость, искреннее внимание, уверенность, решительность, вежливость, тактичность, чуткость, почтительность, гибкость, дисциплинированность, толерантность. Например, в Германии при приеме на работу активно используется генетическое, психологическое и этическое тестирование в отношении ряда категорий государственных служащих и специалистов негосударственного сектора: пилотов, полицейских, водителей общественного транспорта, военнослужащих, гражданских служащих со спецификой службы. В США еще в 80-е гг. прошлого столетия были разработаны и активно применялись индивидуальные бланковые тесты честности, которые не повторялись ни разу ни для одного из государственных служащих. Тесты честности включены в систему скрининга (отсева непригодных работников), который включает оценку медицинских, нравственных, профессиональных и психологических параметров.

Наибольшей популярностью среди методов оценки честности человека, особенно в последнее десятилетие, пользуется полиграф, или детектор лжи. Так, например, проверка на детекторе лжи является обязательной для военного ведомства, Службы национальной безопасности, Федерального бюро расследований, полиции США.

Одним из новых методов оценки этических качеств государственных служащих является гипнотическое тестирование. По мнению специалистов, использование данного метода позволяет добиться успеха в 80 случаях из ста, однако этичность его использования остается под большим вопросом, так как предполагает активное вмешательство в личную психологическую сферу служащего и, решая одни проблемы, порождает другие, формируя определенный психологический тип служащего, основанный на страхе и угрозе принудительной проверки, что существенно сокращает возможности личного участия и творчества работника при реализации базовых целей организации.

Заимствование достижения западного менеджмента последних десятилетий – использование метода оценочных центров, который можно применить и к государственной службе. Данные центры выявляют систему характерологических качеств, необходимых человеку для успешного выполнения определенной служебной деятельности.

Этические требования не будут действовать без соответствующей системы контрольных механизмов. Государственный контроль за выполнением этических норм поведения государственными служащими является неотъемлемой функцией государства. Данная функция требует создания специальных структур и механизмов на всех уровнях государственной власти (начиная с создания специальных органов при Президенте РФ и на уровне федеральных ведомств по осуществлению контроля). Например, во Франции такая работа ведется с 1991 г., она направлена на повышение моральных стандартов государственной службы, причем основной акцент был сделан именно на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих» (Центральный департамент по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, Высший совет по этике в национальной политике). В США в процессе реформы государственной службы в 1978 г. была образована Служба правительственной этики (Office of Government Ethics – OGE), наделенная правом разрабатывать этические правила для отдельных отраслей с учетом их специфики, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения».

Служебный контроль за этичностью поведения государственных служащих эффективно обеспечивается в тех странах, где в системе государственной службы введены специальные должности или органы. Только в США за последние пять лет число чиновников федеральных ведомств, выполняющих функции внутреннего этического контроля в системе государственной службы, выросло до 18 тысяч. В Германии с 2001 г. работает Национальный совет по этике, консультирующий правительство страны по нравственным проблемам, в том числе по этическим аспектам государственной службы. Важнейшим институтом гражданского контроля являются специальные административные суды, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов. Задача данных судов состоит в том, чтобы защищать граждан от произвола чиновников. В России также имелся определенный опыт создания и работы такого механизма контроля за поведением должностных лиц, как этические комиссии.

В качестве базового инструмента для утверждения системы ценностей и нравственных устремлений служащих, а также для информирования общественности о нормах их поведения, как уже говорилось выше, используются этические кодексы.

Изучив зарубежный опыт, основные методы морального регулирования в системе государственной службы, необходимо осуществить собственную попытку сформулировать основные контуры отечественной модели практической реализации этики государственной службы на современном этапе.

Во-первых, формирование отечественной модели морального регулирования поведения государственных служащих не может быть осуществлено в результате непосредственной рецепции зарубежного опыта. Это невозможно осуществить в связи с тем, что институт государственной службы представляет собой одну из наиболее важных составляющих общественного управления и без учета социокультурных факторов, о которых говорилось выше, невозможно внедрить какую-либо зарубежную модель.

Во-вторых, формирование собственной модели требует принципиального определения взаимоотношений государства и общества, непосредственно затрагивающего стратегические подходы к государственному управлению. В настоящий момент в России горизонтом для данного вопроса является принципиальное повышение эффективности института государства и развитие практики государственного управления, то есть меняются подходы к самой роли и базовым функциям государства в обществе.

В-третьих, это необходимость продолжения содержательной научно-практической дискуссии по вопросам совершенствования регулирования в системе государственной службы, включая ее моральный аспект, отход от нормативной или правовой модели, предусматривающий акцентирование внимания на соблюдения требований закона.

В-четвертых, требуется проработка конкретных механизмов и методов морального регулирования, включающих выявление, отбор, проверку, продвижение и контроль профессиональных и нравственных качеств служащего.

В-пятых, необходимо детально проработать вопрос о механизмах обеспечения публичности деятельности государственных служащих, исключающих двоякое толкование действий органов власти и обеспечивающих как участие граждан в контроле за поведением государственных служащих, так и эффективное действие внутренних методов контроля.

Реализация данных принципов требует работы как в нормативном, так и в содержательном плане: теоретического переосмысления роли государства как совокупности «административных барьеров» на полноценного субъекта и оператора проектов общественного развития; повышение требований к результативности, личному и профессиональному саморазвитию служащих; конкретизации требований кодекса этики в конкретных стандартах поведения, закрепленных в соответствующих ведомственных и должностных документах; развития этического образования и механизмов отбора, продвижения, проверки и контроля поведения государственных служащих.

В заключении формулируются ключевые положения и выводы, обоснованию которых посвящена настоящая диссертационная работа.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора:

Публикации в ведущих рецензируемых журналах, включенных в список ВАК МОиН РФ:

1. Шишкина, А.А. Значение правовой этики на современном этапе развития общества / А.А. Шишкина // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского серия: философия, культурология. - 2009. - № 3. - С. 91- 92.
   
2. Шишкина А.А. Значение принципов правовой этики государственных служащих и иных должностных лиц в современных условиях / А.А. Шишкина // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, серия: Философия. - 2009. - № 3. - С. 304-306.
   

Монография

3. Шишкина, А.А. Этика государственной службы на современном этапе развития России / И.Ю. Добродеева, А.А. Шишкина // Монография. - Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. – 111 с. – авт. вкл. 50%.
   

Статьи и тезисы докладов

4. Шишкина, А.А. Основы нравственного регулирования поведения государственных служащих как неотъемлемая часть их профессионализма/ А.А. Шишкина // Проблемы современного профессионального образования: сборник статей. – Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. – С. 115-121.
   
5. Шишкина, А.А. К вопросу о профессиональной этике государственного служащего/ А.А. Шишкина // Проблемы современного профессионального образования: сборник статей. – Шуя: Изд-во ГОУ ВПО «ШГПУ», 2010. – С. 126-136.