Государственный сектор в апк

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• В политической системе республики беларусь, 352.27kb.
• Декретом Президента Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 2 «О некоторых мерах, 342.59kb.
• Декретом Президента Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 2 «О некоторых мерах, 340.28kb.
• Основные экономические показатели, 606.11kb.
• Основные экономические показатели, 634.26kb.
• Контрольная работа по дисциплине: «Экономика отрасли» Тема: «Проблемы развития апк, 206.81kb.
• Планирование и управление инвестиционными проектами в апк, 410.93kb.
• Анализ финансового состояния предприятий апк в условиях информационной асимметрии, 311.65kb.
• Урок литературы неизвестный цветок игра «Поле чудес», 39.25kb.
• Государственный сектор: институциональные направления развития в российской экономике, 389.44kb.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В АПК

А. Ицкович,

канд. сельскохоз. наук,

Волгоградская госселъхозакадемия

Целесообразность института государственной собственности в современ­ной рыночной экономике сомнению уже не подвергается. Однако при обсуждении экономической активности государства проблема определения границ, масштабов, динамики, функций государственной собственности, соотношения негосударственного и государственного секторов остается по-прежнему острой.

Ключевой характеристикой рыночной экономики является преобладаю­щая роль частного сектора. Тем не менее экономическая роль государства даже в "либеральных" хозяйственных системах (США, Австралия, Новая Зеландия) весьма заметна и достигает 30 - 35% ВВП, а в государствах социального рыночного хозяйства, например ФРГ, Франции и Швеции - 50 - 60% ВВП.

В аграрной сфере эта роль определяется целями, сферами, сегментами, отраслями, направлениями, масштабами, функциями, формами, видами, методами государственного вмешательства в аграрную экономику, а также группировкой хозяйствующих субъектов в структуре государственного сектора, доходами и расходами предприятий и организаций этого сектора.

Объективная необходимость присутствия государственного сектора в аграрной сфере обусловлена спецификой сельскохозяйственного производ­ства, когда государственный сектор занимает определенную "нишу" и необходим для сглаживания отрицательных последствий международной агропродовольственной конкуренции, защиты отечественного товаропроизво­дителя от субсидируемого импорта, а также в случаях эпидемий, экологических угроз, неблагоприятных погодных условий и т. д.

Методологические средства решения проблемы определения границ и масштабов государственного сектора в аграрной сфере должны опираться на "нишевой" подход, когда государство и рынок берут на себя выполнение тех функций, которые реализуют наиболее эффективно. В пользу такого подхода свидетельствует неспособность рынка, стремящегося к максимизации прибыли, обеспечить социальную и экологическую эффективность аграрного производства. При этом именно государство обязано взять на себя решение таких проблем, причем экономическая эффективность в этом случае может носить вторичный характер. Одновременно государственный сектор не должен замещать деловую активность фирм, создавая равные конкурентные условия для всех субъектов хозяйствования. Действенный механизм взаимодействия государственного регулирования и рыночных сил невозможно построить без полноценного государственного сектора.

Концепция дерегулирования, которая служила теоретическим фунда­ментом аграрной, и не только, политики начала и середины 1990-х гг., опреде­лила позицию самоустранения государства из хозяйственной жизни аграрного сектора. Отсутствие научно обоснованной программы действий в этот период обусловило появление многочисленных институциональных "ловушек", что не позволило адаптировать аграрную сферу к требованиям международной конкуренции на продовольственных рынках.

Механизм государственного регулирования должен быть настроен, прежде всего, на реализацию двух важнейших задач: поддержку сельскохозяйственных производителей на основе концепции паритета цен и организационно-структурной макроперестройки аграрной сферы на основе горизонтальной и вертикальной интеграции и кооперации с формированием законченных производственно-сбытовых комплексов по всей цепочке движения сель­хозпродукции. Государственное вмешательство должно быть направлено на формирование и развитие комплекса взаимосвязанных институтов, в том числе аграрных укладов, например кооперативного и корпоративного, как органичных систем взаимодействия производителей агропродукции по горизонтали и вертикали.

Анализ развития аграрной сферы России после августа 1998 г. в отраслевом и региональном аспектах свидетельствует о том, что оживление, связанное с эффектом импортозамещения, тем не менее не послужило ускорению темпов структурных изменений, осуществляемых рыночными силами, что предполагает активное вмешательство государства. Основной целью такого вмешательства является формирование в аграрной сфере институтов, спо­собствующих повышению эффективной работы сельхозтоваропроизводителей в рыночных условиях.

В настоящее время нет ясного понимания возможностей, масштабов и границ государственного экономического влияния в аграрной сфере, что усугубляется нечеткой дефиницией самого понятия "государственный сектор". В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации рассматриваются экономические отношения в сфере управления государственным сектором экономики, связанные с использова­нием государственного имущества, закрепленного за федеральными государ­ственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казной, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Такое определение на является полным, так как из него выпали муниципальные и субфедеральные унитарные предприятия, что, однако, может быть объяснено пределами компетенции разработчика концепции - Правительства РФ. Статья 178 Бюджетного кодекса РФ также закрепляет усеченное понимание государственного сектора как совокупность государственных и муниципальных унитарных предприятий, исключая госучреждения и коммерческие организации, контролируемые государством.

Более полным является вариант структуры государственного сектора, представленный в Прогнозе развития государственного сектора экономики РФ, согласно которому к хозяйствующим субъектам его относятся: государственные предприятия, в том числе казенные; госучреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Однако и здесь исключается возможность имущественных прав государства в долях (вкладах) хозяйственных товариществ.

Включение хозяйственных обществ при определенных условиях в структуру государственного сектора требует конкретизации представлений о государственной собственности и появлении так называемого квазигосударственного сектора - группировки коммерческих организаций с недоминирующим участием государства. Это связано с уточнениями понятия "государственный сектор", который должен рассматриваться как экономичес­кая система, характеризуемая совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия собственника с его элементами - объектами собственности¹. Представления некоторых исследователей о том, что государственная собственность может функционировать только в границах государственного сектора, некорректны, так как понятия "государственная собственность" и "государственный сектор" не тождественны. Так, управление государственным имуществом предполагает наличие не только отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряже­ния, но и отношений по поводу участия государства в управлении капиталом корпораций, которые регулируются нормами обязательственного права, а не правами собственности.

Недоминирующее участие государства в корпорациях вынуждает не только выделить квазигосударственный сектор в отдельный объект исследования как группировку однокачественных организаций, но и попытаться определить перспективы его дальнейшего развития. К сожалению, в условиях неудовлетворительной статистики по частичному (25% пакета акций) или незначительному (20% акций) контролю государства в хозяйственных обществах, нельзя точно определить количество организаций данной группировки. На наш взгляд, потеря рычагов управления в таких организациях предполагает приватизацию или передачу государственных пакетов акций для консолидации в вертикально интегрированных структурах или "портфельных фондах", как это предлагалось в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, и переход к модели подавляющего или полного государственного контроля в хозяйственных обществах.

При определении границы государственного сектора в аграрной сфере, в которых сгруппированные массивы предприятий, учреждений и организаций функционируют на основе четко сформулированных целей, задач, ролей, масштабов и социально-экономического содержания, необходимо иметь в виду неоднозначность и непоследовательность государственной политики в преодолении структурных деформаций в сфере имущественных отношений. В некоторых программных документах, например Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 г. и параметрах прогноза на период до 2006 г., а также Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), акцент в своей деятельности Правительство РФ делает на активизацию приватизации государственных миноритарных и блокирующих пакетов акций предприятий, не являющихся стратегическими, и продолжение работы по продаже пакетов акций акционерных обществ, деятельность которых не связана со стратегическими интересами государства по обеспечению национальной безопасности. В дальнейшем нет ссылок на то, что продовольственная безопас­ность является частью национальной безопасности и, следовательно, государственный сектор в аграрной сфере является специфическим объектом государственного управления.

Сообщество аграрников-экономистов и органы государственного управления в аграрном секторе в течение последнего десятилетия не сформулировали собственного понимания специфики, масштабов, границ, динамики, функциональной роли и эффективности государственного сектора в аграрной сфере. Эту точку зрения подтверждает анализ ряда программных разработок, как коллективов аграрной экономической науки, так и рабочих групп Министерства сельского хозяйства РФ. Так, в Концепции аграрной политики и продовольственного обеспечения Российской Федерации, Концепции аграрной политики России в 1997-2000 гг., Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 гг., Основных направлениях агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 гг., а также проекте Федерального закона РФ "О сельскохозяйственном разви­тии и агропродовольственной политике" не просматриваются даже робкие попытки определить масштабы, приоритеты и функции государственного сектора в аграрной сфере.

На практике государство не является пока эффективным собственником, что ведет к различного рода злоупотреблениям в сфере государственных финансов, нецелевому и незаконному использованию имущества, убыточ­ности ряда унитарных предприятий, выводу активов из госпредприятий. В таких условиях количественная и качественная оптимизация государственного сектора в аграрной сфере невозможна, а значит, взаимное усиление государ­ственного и частного секторов также находится под вопросом, что существен­но дезориентирует макроэкономическую аграрную политику и существенно искажает агропродовольственную структуру страны.

Отсутствие аргументированной точки зрения аграрного научного сообще­ства компенсируется вполне стройной стратегией развития федеральной государственной собственности Правительством РФ. Так, в праве хозяйствен­ного ведения в программных документах последних лет, Концепции реформи­рования предприятий и иных коммерческих организаций, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) проводится мысль о неполноценности и неэффективности уни­тарных предприятий как субъектов рыночного хозяйства, действующих в пра­вовом поле хозяйственного ведения. Аналогичный подход сохранен и в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу. Сомнения по поводу действенности рецепта ликвидации права хозяйственного ведения как вида унитарного предприятия вызывает тот факт, что в законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" различие между хозяйственным ведением и оперативным управлением носит непринципиальный характер.

Не оспаривая необходимости повышения эффективности управления государственной собственностью, полагаем, что избранные механизмы такого повышения не вполне адекватны. Прежде всего, очередное повторение тезиса об упразднении права хозяйственного ведения для аграрной сферы означает широкомасштабную приватизацию всех федеральных государственных унитарных предприятий, так как они создавались именно по схеме хозяйственного ведения. Кроме этого, акцент на приватизацию значительной части предприятий и хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности, создает впечатление, что разработчики документа рассматри­вают государственный сектор лишь как что-то недоприватизированное, а его будущее - как сокращенную массу объектов государственной собственности.

Единственным программным документом, в котором отдельно рассматривается вопрос государственной собственности в агропромышленном комплексе, является "Стратегия развития государства на период до 2010 г.". Разработчики ее предлагают различать помощь селу и помощь сельскохозяй­ственному производству: в случае значимой помощи селу нет; необходимости в поддержке собственно сельскохозяйственного производства. Однако они признают существование таких важнейших проблем, как "ножницы цен" и формирование цивилизованного рынка земли, которые оказались вне предложенной конструкции "помощь селу - помощь сельскохозяйственному производству".

Одним из редких предложений научного сообщества в отношении моделей функционирования государственного сектора является идея восстановления в качестве государственного только определенной части аграрного сектора². По нашему мнению, формирование в государственном секторе как бы уменьшен­ной в размерах модели АПК, сокращенной по масштабу производства конечного продукта, но пропорциональной по мощностям и представительной по составу отраслей и предприятий, способно лишь породить масштабные структурные деформации системы агропромышленного производства.

Неоднородное и сложное внутреннее построение государственного сектора представляется важнейшей проблемой теоретико-методологического исследования государственного активизма. Существенным недостатком всех концепций и программ, касающихся проблем государственной собственности, является отсутствие исследований комплекса общественных, публичных отношений и связей, поэтому необходимо поэлементное и подушевое вычленение структуры госсектора и последующая классификация и описание выделенных элементов и однородных группировок. Представляется, что определение границ и масштабов государственной экономической деятельности в аграрной сфере необходимо осуществлять в контексте понимания интенсив­ности и пределов государственного вмешательства.

Принятая в мировой практике модель двухсекторной (публичный и частный сектор) экономики позволяет использовать расширительное толкование государственного сектора как доли валового внутреннего продукта, перераспределяемой через бюджеты различных уровней. Согласно такой трактовке государственный сектор, например в США, где государственные предприятия присутствуют в минимальном количестве, достигает с учетом трансфертов около 30%, а в странах социального рыночного хозяйства (Запад­ная и Северная Европа) - 50% ВВП. Увеличение доли государственных расхо­дов в валовом продукте ведущих индустриальных стран в последние двадцать лет являлось долговременной и устойчивой тенденцией. Настораживает, что для российской экономики, вопреки проверенной практике развитых стран, предлагается иная модель формирования государственного сектора - по мнению некоторых, оптимальный масштаб государственных расходов в России может быть 17-18% ВВП.

Таким образом, теоретическое обоснование конструкции государственно­го сектора в настоящее время формулирует отказ не только от массовой группировки госпредприятий, но и от увеличения государственных расходов. Анализ соответствующих показателей совокупных расходов на поддержку сельского хозяйства в России и развитых странах свидетельствует о качественном несоответствии целей государственной политики по отношению к аграрной сфере в нашей стране. Так, если в относительных показателях расходов на поддержку сельского хозяйства Россия (0,8% ВВП) отстает от стран ЕС лишь вдвое (1,7 % ВВП), то в абсолютных цифрах, например на 1 га. сельхозугодий, разница огромна - 9,5 долл. в России и 801 долл. в ЕС³.

Актуальность проблем становления, формирования и развития государственного сектора в аграрной сфере обусловлена вхождением России в международную агропродовольственную систему, в которой наша страна является реципиентом продовольствия. Учитывая чрезвычайно низкий агроклиматический потенциал большинства российских регионов в сравнении с основными странами - экспортерами аграрной продукции, а также суще­ственную разницу агроклиматических условий между самими российскими регионами, наличие адекватного по масштабам и задачам государственного сектора в аграрной сфере является необходимым условием ее поступательного развития.

Недостаточность объемов и интенсивности государственной активности в условиях сбоев и недостатков рынка не позволяет реализовать основные функции государства в отношении аграрной сферы, которые 'можно объединить в три макрогруппы: перераспределение ресурсов для оптимизации межотраслевых пропорций; перераспределение доходов населения для сокращения социального неравенства; макроэкономическая стабилизация.

Выход из ситуации возможен при дифференциации функций государ­ственного управления, которое представляет собой некую пирамиду, обуслов­ленную иерархическими связями и субординацией. Вершина ее представлена федеральными, а основа - муниципальными органами власти. Взаимодействие рыночных сил и государства должно выстраиваться соответственно структуре этой пирамиды.

В комплексе элементов государственного сектора федеральные унитарные предприятия в аграрной сфере занимают существенное место. Вопреки практике развитых стран, где основная масса государственных предприятий сосредоточена в отраслях промышленности, транспорта и связи, в российской экономике большинство их находится в аграрной сфере. Так, в начале 2003 г. в государственном секторе на федеральном уровне их насчитывалось 9846, из которых 1568 - унитарные предприятия сельского и лесного хозяйства, что составляет 16% всего количества федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП). В отраслевом разрезе это самый высокий показатель в структуре федеральных государственных предприятий. Преобладание аграр­ных ФГУП в общем массиве унитарных предприятий противоречит мировой практике функционирования государственного сектора, что требует: выделе­ния четких критериальных координат построения госсектора; вычленения и структурирования организационно-правовых форм госпредприятий и их институциональной инфраструктуры; анализа эффективности их хозяйствен­ной деятельности; построения действенного механизма управления со стороны собственника - государства.

Группировка федеральных и региональных предприятий государственного сектора в аграрной сфере сформировалась в результате реализации особого режима приватизации, когда в соответствии с постановлениями Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и "О порядке приватиза­ции и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса" в перечень предприятий, не подлежащих приватизации, были включены хозяйства, которые, по мнению разработчиков программы приватизации, представляли собой крупные специализированные предприятия с современными индустри­альными технологиями. В их число включались зверосовхозы, парниково-тепличные комбинаты, животноводческие комплексы, племенные и конные заводы, государственные конюшни, ипподромы и др. Как правило, под термином "другие государственные сельскохозяйственные предприятия" в нормативно-правовых актах подразумевались научно-производственные, научно-исследовательские и учебно-опытные хозяйства и предприятия, селекционно-гибридные центры и сортоиспытательные станции, которые действительно обеспечивали развитие научно-технического прогресса в аграрной сфере и нуждались в определении не только четкого правового статуса, но и стратегии дальнейшего развития.

Трудно представить, что конные заводы и ипподромы являются объектами, обеспечивающими интересы национальной безопасности, поэтому приватизация их логична и закономерна. Однако в процессе такой работы необходимо воздержаться от простого "перебрасывания" объектов из государственного в негосударственный сектор. Оптимизация структуры государственной собственности предполагает оптимизацию государственных функций. На практике такой подход подразумевает уход государства из "коммерческих" ниш в аграрной сфере и усиление управляемости тех объектов, на которые возложена исключительная миссия, определенная функциями государства. В этом аспекте научно-производственная составляющая государственного сектора на федеральном и региональном уровне призвана играть особую роль, которая жизненно важна для ускорения инновационных процессов в аграрной сфере как условия конкурентоспособности отраслей сельского хозяйства. Производственный продукт федеральных и региональных государственных научно-производственных, научно-исследовательских и учебно-опытных учреждений и предприятий специфичен и представляет собой технологии новых поколений и технических средств, современные формы организации производства и управления финансовыми потоками, маркетинго­вые технологии.

Все большую актуальность приобретает проблема продвижения научного продукта на стыке "наука - производство". Одним из вариантов решения ее является организация "научных парков", объединяющих исследовательские учреждения и агропромышленные производства. Интегратором таких союзов могут выступать научные центры, обладающие высоким кадровым и исследовательским потенциалом.

Эффективность государственной поддержки научных исследований характеризуется не только количеством создаваемых научных разработок, но и их реализацией. В государствах с развитым аграрным производством свыше 60% всех новейших достижений науки осваивается потребителями в течение трех-пяти лет. Опыт этих стран свидетельствует о том, что для успешного продвижения разработок важно не только само научное решение или предло­жение, но и соответствующий менеджмент всего цикла инновационного проекта: от научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ до вывода нового продукта на рынок и его реализации. В таких странах, как США, Германия, Франция, на одного разработчика в сфере НИОКР приходится десять специалистов по внедрению, которые доводят научную разработку до промышленного освоения. В Российской Федерации обратная ситуация, что не позволяет "сконструировать" из имеющегося набора служб и центров организационно-экономическую систему, обеспечивающую формирование инновационного типа развития агропромышленного производства.

Для эффективной реализации как "отраслевых", так и "глобальных" инноваций в агропромышленном производстве необходимо создать блок их первоначального внедрения. Сложилась ситуация, при которой ориентация на 6-8% наиболее финансово сильных предприятий и организаций не обеспечи­вает требуемых масштабов освоения достижений научно - технического прогресса. Миссия такого распространителя может быть возложена на госу­дарственный сектор. При вовлечении в инновационный процесс 20-25% общего числа сельхозтоваропроизводителей, которые производят около 2/3 всего объема продукции, можно рассчитывать на масштабное распространение научных достижений и усиление конкурентных позиций отечественных производителей.

Определяя концептуальный подход к формированию контуров государственного сектора в аграрной сфере, необходимо выделить круг задач, стоящих перед этим сектором. Несомненно, массив унитарных предприятий, хозяйственных обществ и учреждений госсектора, а также государственные расходы должны обеспечивать: устойчивый рост аграрного производства; прогрессивную перестройку производственной структуры аграрной сферы; модернизацию и переоснащение технико-технологической базы агропро­мышленного производства; повышение уровня конкурентоспособности отечественного товаропроизводителя; паритет межотраслевого обмена; спра­ведливое перераспределение доходов между различными группами населения.

На уровне первичного производства наиболее динамичным сегментом государственного сектора выступают муниципальные унитарные предприятия. Ежегодный прирост их с 1996 по 2002 г. составлял около 25%. Увеличение происходит за счет преобразования неплатежеспособных и глубокоубыточных хозяйств, организации новых предприятий на землях фонда распределения и перераспределения, а также в связи с тем, что кризисность сельских товаропро­изводителей, как фирм, так и подворных хозяйств, обусловливают активную позицию муниципальных институтов в регулировании экономической жизни сельских территорий.

В транзитивной экономике муниципальная собственность выступает стабилизатором макроэкономических кризисных пиков, представляется тем фундаментом, на котором обеспечивается поступательное развитие сельских территорий.

Одним из наиболее предпочтительных вариантов управления муници­пальной собственностью является корпоративный, что позволяет успешно совместить административные и конкурентно-рыночные механизмы управле­ния такими фирмами.

Значительный интерес представляет модель целостных территориально-хозяйственных структур в виде производственных кластеров. Сущность кластерного построения заключается в получении синергического эффекта от совместного использования маркетинговых, снабженческо-сбытовых, транс­портных, производственных и других ресурсов муниципальными предприяти­ями, объединяемыми под эгидой производственного кластера. Возможность вхождения в такой кластер предприятий разных отраслей представляет для современных сельских поселений возможность сформировать многоотрасле­вой агропроизводственный комплекс.

Муниципальные производственные кластеры, структурно представляя собой сеть унитарных предприятий, а также, возможно, организаций других форм собственности, объединены стратегической целью максимального удовлетворения потребностей местного населения. В условиях неустойчивой экономики они способны выполнять функции стабилизатора воспроизвод­ственных процессов их участников. Это достигается на основе схем общего маркетинга, сбыта, получения кредитов, реконструкции производств, выпуска новых видов продуктов партнеров по кластеру.

Система муниципальных производственных кластеров в отличие от тради­ционных сложных интегрированных формирований ориентирована не только на собственную прибыльность, но и на развитие социальной сферы муници­пального образования, поэтому оценка их эффективности должна строиться с учетом этого критерия.

Построение модели государственного сектора в аграрной сфере - задача чрезвычайно сложная, однако некоторые контуры такой модели наметить вполне возможно. Бюджетный кодекс РФ закрепляет трехсекторную модель российской экономики - государственный, муниципальный, частный. Миссию первого мы видим в формировании инновационного типа развития аграрной сферы, второго - в устойчивом развитии сельских поселений, а механизм пообъектного управления государственным имуществом обеспечит заданную эффективность унитарных предприятий.