В глобальных масштабах, вопросы закрепления и реализации правовых механизмов защиты права человека на благоприятную окружающую среду приобретают особое значение

Вид материала

Документы

Содержание Мишанин К.С.

Подобный материал:

• Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 38.05kb.
• Закон от 23. 11. 1995 n 174-фз "Об экологической экспертизе", 487.57kb.
• Положение коренных малочисленных народов Севера Нарушение права на благоприятную окружающую, 982.85kb.
• Предложения Совета по развитию гражданского общества и правам человека по улучшению, 295.66kb.
• Экологическое налогообложение как механизм защиты права на благоприятную окружающую, 228.69kb.
• Российская федерация, 780.81kb.
• Федеральный закон, 911.85kb.
• Федеральный закон, 823.24kb.
• Об охране окружающей среды, 747.72kb.
• Федеральный закон 10 января 2002 г. N 7-фз, 733.88kb.

Клюева

соискатель


Административно-правовой механизм защиты права человека

на благоприятную окружающую среду


На современном этапе развития человечества в условиях колоссального усиления антропогенного давления на природную среду и как следствие актуализации проблем обеспечения экологической безопасности социума в глобальных масштабах, вопросы закрепления и реализации правовых механизмов защиты права человека на благоприятную окружающую среду приобретают особое значение.

Можно согласиться с мнением Л.А.Тимофеева, который утверждает, что наступило время, когда в целостной системе прав человека не только право на жизнь, но и право на благоприятную окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного¹.

К институтам, на которые возложена основная ответствен­ность за обеспечение и защиту прав и свобод, в первую очередь отно­сятся все ветви власти - как законодательной, так и исполнительной и судебной². При этом функция законодательной власти, очевидно, состоит главным образом в формировании правового поля, в рамках которого исполнительная и судебная ветви власти осуществляют применение и исполнение действующих норм. Соответственно реализация обозначенного процесса происходит в рамках двух основных государственных механизмов – административного и судебного.

Тем не менее, если действующее законодательство России при наличии определенных недостатков все же содержит круг базовых норм, направленных на защиту указанного выше права (ст. 42 Конституции РФ, ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды"³, предусматривающая право граждан на охрану здоровья от негативного воздействия окружающей среды; положения Экологической доктрины России, гласящие "сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества"¹ и др.), то действующие административно-правовой и судебный механизм его защиты на данный момент не в полной мере адекватны специфике рассматриваемого объекта, что в условиях повышенной актуальности защиты экологических прав граждан ставит насущную задачу реформирования обозначенных институтов.

Сегодня основная суть рассматриваемой проблемы состоит в том, чтобы наполнить реальным содержанием провозглашенное Конституцией РФ одно из основных прав человека и гражданина Российской Федерации - право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, создать надежный механизм его реализации (который на данный момент является малоэффективным и недейственным), обеспечить эффективную охрану и защиту этого права².

Актуальность обозначенной проблематики обусловила выбор темы исследования и определила ее структуру как последовательное рассмотрение сущности и содержания административно-правового и судебного механизмов защиты права человека на благоприятную окружающую среду с целью анализа недостатков и представления научно обоснованных предложений по их совершенствованию.

Прежде всего, представляется необходимым определиться с содержанием базового для настоящего исследования понятия – механизм государственной защиты основных прав и свобод. Следует отметить, что последнее не получило пока единообразного толкования и многие авторы включают в него различные структурные элементы. При этом большинство исследователей воспринимают рассматриваемый феномен «как систему, в которой основную роль играют сами нормы права, регулируемые ими отношения, правовые гарантии, которыми руководствуются в своей деятельности правоприменительные институты. С такой точки зрения механизм защиты прав - не просто объект правового регулирования, а именно универсальная организационно-правовая система¹». В свою очередь необходимой подсистемой рассматриваемого механизма выступают «материальные» институты, «непосредственно обеспечивающие реализацию правовых норм и гарантий в конкретных правоотношениях²», куда в частности входят и административно-правовой и судебный механизмы защиты прав.

Таким образом, государственные механизмы защиты прав человека представляют собой специфические и весьма сложные по своей структуре системные образования, в основе которых лежат определенные способы обеспечения прав и свобод человека, и действующие в широких рамках всего правового поля и демократических институтов общества и государства, но при этом сохраняющие собственную направленность и организационно-функциональную обособленность.

Основными структурными элементами рассматриваемого явления выступают следующие:

1. Система государственных органов, в чью компетенцию входит защита конкретных прав и свобод граждан и которые соответственно выступают материальной основой реализации правозащитного потенциала государства.

2. Система методов, средств и процедур, используемых в своей деятельности государственными органами и являющихся неотъемлемыми элементами, обеспечивающими действенность и эффективность защиты прав граждан.

3. Гражданское общество с отдельными его институтами, специфика которых в рамках исследуемого механизма состоит в двойственности природы: с одной стороны граждане выступают участниками (как правило, потерпевшими) в правозащитных отношениях, являясь их инициаторами, но в тоже время как носители суверенитета государства и единственный источник государственной власти граждане обладают значительным потенциалом, позволяющим им воздействовать на государственные институты. При этом активность и сознательность, а также высокая правовая культура представителей гражданского общества являются необходимым условием эффективности и административного механизма в исследуемой сфере.

Таким образом, административный механизм защиты прав человека состоит из трех базовых блоков: организационно-функционального, инструментального и социального.

Исходя из вышеизложенной позиции, рассмотрим особенности административного механизма защиты права человека на такое важнейшее конституционное благо как благоприятная окружающая среда.

Очевидно, что материальной основой, обеспечивающей функционирование последнего, выступает система органов исполнительной власти, включающая совокупность органов общей и специальной компетенции на федеральном и региональном уровнях.

В свою очередь, действенность данной системы напрямую зависит от адекватности ее структурного построения и рационального распределения функциональных обязанностей на горизонтальном и вертикальном уровнях власти.

Как известно, на протяжении последних лет структура федеральных органов исполнительной власти претерпела существенные изменения, что было вызвано объективной потребностью совершенствования и рационализации организационной основы данной системы органов.

В результате ведущим органом в сфере природоохраны и природопользования стало Министерство природных ресурсов РФ (далее – МПР РФ), в функции которого входит осуществление управления в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координация в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти¹". Тем не менее, сфера компетенции данного органа не позволяет говорить о нем как о ведущем в сфере обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду, т.к. приоритетным объектом регулирования для него является все же непосредственно сама окружающая среда и природные ресурсы, а права граждан на благоприятную окружающую среду регулируются в большей степени опосредованно, главным образом посредством определения нормативов качества данной среды¹ и организации экологического контроля за соответствием фактического состояния окружающей среды данным нормативам².

Очевидно данная ситуация свидетельствует о наличии существенного пробела в действующей структуре исполнительной власти, наличие которого отмечалось рядом исследователей, и в частности С.В. Шатаевой. Так, по ее мнению, еще при подписании Указа Президента РФ от 17 мая 2000 года № 867³ , которым в числе прочих, были упразднены Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России, а их функции были переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации⁴, были нарушены нормы статей 131, 133, 135, 136 Лесного кодекса РФ⁵; статей 77, 78, 81, 83 Водного кодекса РФ⁶; статей 37 и 38 Федерального закона "О недрах"⁷; статей 26 и 36 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"⁸; статей 17, 18, 29 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"⁹, согласно которым участие в регулировании правоотношений в области природопользования и природоохраны принимают два организационно и функционально различных федеральных органа, причем если один "специализируется" на управлении тем или иным природным ресурсом, то другой, обладающий общей компетенцией решает задачи в области охраны окружающей среды¹. Таким образом, до настоящего момента структура природоохранных органов не соответствует требованиям действующего законодательства, что очевидно ставит насущную проблему о внесении соответствующих изменений в указанную структуру.

В связи с вышеизложенным адекватными видятся следующие меры. Во-первых, необходимо разделить функции природоохраны и природопользования между различными государственными органами, закрепив данную норму в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и принять в соответствии с данным актом новую редакцию Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"². Во-вторых, при этом необходимо создать действенный орган исполнительной власти, призванный осуществлять функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности России, охраны окружающей среды, обращения отходов, организации и проведения государственной экологической экспертизы, функции контроля и надзора, а также наделенный правоохранительными функциями по предупреждению, выявлению и пресечению экологических правонарушений. Представляется, что реализация данного предложения будет способствовать как приведению организационной структуры данных органов в соответствие действующему законодательству, так и повышению эффективности административного механизма в области обеспечения и защиты права человека на благоприятную окружающую среду.

Несомненно, в реализации функции защиты окружающей среды и обеспечения права человека на данное благо участвуют и иные исполнительные органы федеральной власти (Министерство здравоохранения – через функцию государственного санитарно-эпидемиологического контроля³, МЧС России, Министерство промышленности и энергетики и др.), однако их деятельность в данном направлении носит скорее опосредованный характер, проявляющийся при решении конкретных задач, входящих в их компетенцию.

При рассмотрении системы органов, входящих в структуру административно-правового механизма защиты права человека на благоприятную окружающую среду нельзя также не остановиться и на органах власти субъектов Российской Федерации, выполняющих отдельные функции в данной сфере и в силу очевидных причин способных более оперативно решать проблемы и реагировать на жалобы граждан в конкретных регионах. В данной связи уместно рассмотреть проблему, характерную для России в связи с федеративным характером ее устройства, а именно связанную с разграничением предметов ведения и полномочий между центром и субъектами федерации.

Очевидно, что в условиях концентрации управления на федеральном уровне в лице одного органа (МПР РФ) и связанного с этим сокращения возможностей для эффективного осуществления природоохранных функций на местах, возникает необходимость децентрализации управления охраной окружающей среды по пути передачи части полномочий от федеральных органов к региональным и местным. Заключаемые территориальными органами МПР РФ с исполнительными органами власти субъектов РФ соглашения о взаимодействии не решают задачу передачи части полномочий от центра к регионам, поскольку форма таких соглашений не соответствует Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»¹.

В связи с этим, целесообразными видятся следующие изменения. Для уменьшения параллелизма в работе при наличии инициативы проведения государственного экологического контроля со стороны органов субъектов Федерации необходимо провести разграничение контрольных полномочий:

- во-первых, надлежит уточнить, какие именно контрольные полномочия принадлежат органу власти субъекта РФ применительно к видам природных ресурсов, видам загрязнений, видам хозяйственной деятельности;

- во-вторых, при наличии пересечения соглашением о взаимодействии можно разграничить полномочия, например, по функциональному либо объектному признаку;

- в-третьих, в сфере охраны атмосферного воздуха контрольные полномочия могут быть разграничены (переданы от МПР РФ к администрации субъекта РФ) только по соглашению установленной формы¹.

С точки зрения организации управленческой деятельности, целесообразно сосредоточить в создаваемых специальных структурах оба направления экологической деятельности администрации субъекта – и охранительное, и ресурсовое².

Представляется, что подобные изменения благоприятно отразятся на эффективности деятельности всей системы государственных исполнительных органов, что соответственно будет способствовать и совершенствованию механизма реализации защитных функций.

Также в правозащитном аспекте функционирования административного механизма немаловажно проанализировать роль и деятельность правоохранительных органов в исследуемой сфере.

Статистические данные объективно свидетельствуют, что за последние годы сложилась устойчивая тенденция увеличения числа регистрируемых экологических преступлений и правонарушений в России, что в условиях повышенной актуальности данной группы противоправных деяний, а также очевидной специфичности их объекта ставит насущную задачу введения эффективных механизмов борьбы с ними.

По данным, представленным в Ежегодном докладе о состоянии окружающей среды³ органами Ростехнадзора в 2006 году в ходе проверок выявлено 68 615 нарушений. Предъявлено штрафов за нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды – 18 054. С одной стороны подобные данные свидетельствуют о повышении активности и результативности деятельности в сфере охраны окружающей среды и прав граждан на данное благо, однако, тем не менее, ситуация в рассматриваемой сфере в России не позволяет дать высокую оценку деятельности государственных органов в данной связи.

Также примечательно, что при передаче материалов, содержащих признаки преступления в органы внутренних дел, большинство из них не доходят до стадии возбуждения уголовного дела в силу недостаточности доказательной базы и иных обстоятельств. Так в 2006 г. Ростехнадзором было передано 690 дел, из них рассмотрено 448 (что превышает аналогичные показатели 2005 г. - 637 и 324 соответственно), а возбуждено было всего 6 уголовных дел². Обозначенная ситуация очевидно требует кардинального изменения подхода к расследованию экологических преступлений, включая две базовые задачи: повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в целом (с акцентированием внимания на соответствующей подготовке сотрудников именно к работе с обозначенной группой преступлений, развитием материально-технической базы органов внутренних дел ит.д.), а также совершенствованию законодательной базы в области охраны окружающей среды, и в частности норм Уголовного кодекса РФ (УК РФ), которые вызывают многочисленные нарекания исследователей и практических работников.

Так, примечательно, что УК РФ не содержит самого понятия «экологические преступления», а также не учитывает специфику объекта данного вида преступлений. В связи с этим целесообразными видятся предложения И.В. Лавыгиной по внесению в главу 26 УК РФ понятия экологических преступлений: «Экологическими преступлениями признаются предусмотренные настоящей главой преступления, нарушающие правила охраны природы путем негативного воздействия на природную среду, если эти деяния причинили существенный вред охраняемым отношениям», а также закреплению положения о том, что «родовым (видовым) объектом экологических преступлений являются охраняемые уголовным законом общественные отношения по охране природной среды¹». Помимо этого целесообразным видится выделить экологические преступления из раздела 9 УК РФ и преобразовать главу 26 «Экологические преступления» в раз
дел особенной части УК РФ². Представляется необходимым также внести изменения в ряд составов данной главы, в частности с целью изменения видов и размеров наказания за отдельные преступления. Таким образом, изменения законодательной основы должно будет способствовать и развитию динамики практической деятельности правоохранительных органов в исследуемой сфере, которая очевидно на данный момент не соответствует потребностям общества и государства и международным стандартам. Так, по оценке исполнительного директора Программы ООН по защите окружающей среды (UNEP) А. Штейнера по общему состоянию окружающей среды Россия находится на 35-м месте из 190 стран³. При этом «по некоторым областям, например по загрязнению или по возобновляемым источникам энергии Россия занимает не очень хорошие места. В целом же, по словам Штейнера, «состояние окружающей среды в России внушает опасения»⁴.

Обозначенные положения наглядно свидетельствуют о наличии существенных проблем в таком структурном элементе административно-правового механизма защиты права граждан на благоприятную окружающую среду, как система государственных органов, призванных реализовывать данную функцию. Соответственно в целях повышения эффективности защиты обозначенного права объективно необходимым является совершенствование организации системы органов исполнительной власти. При этом позитивными видятся проведение в жизнь вышеуказанных предложений, призванных способствовать созданию действенной системы взаимодействия центр – регионы, а также направленных на повышение эффективности деятельности органов специальной компетенции, наделенных особыми полномочиями в сфере правоохраны.

В свою очередь реформирование лишь организационно-функциональных основ административного механизма не сможет обеспечить надлежащего уровня защищенности экологических прав граждан без внесения соответствующих изменений и в иные, обозначенные выше его структурные элементы, а именно инструментарий правовых средств, используемых государственными органами, а также изменения позиции граждан в данной сфере и взаимоотношения последних с властными институтами.

Исполнительные органы реализуют функцию защиты экологических прав граждан в двух основных формах – непосредственное исполнение входящих в их компетенцию полномочий, направленных на охрану окружающей природной среды, а также реализация административного механизма защиты данных прав. При этом административно-правовой способ защиты прав человека представляет собой внесудебный порядок обжалования неправильных, неправовых, нарушающих права граждан актов или решений в вышестоящий орган исполнительной власти¹. Последний был регламентирован еще Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"², согласно которому, государственные органы, их руководители и другие должностные лица при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса; принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования; систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций¹.

С одной стороны указанный порядок соответствует как самой природе исполнительных органов, так и мировым аналогам в данной сфере и теоретически должен способствовать осуществлению эффективной защиты экологических прав человека. Как справедливо отмечает М.В. Мархгейм, «в идеале данные органы несут в себе существенный правозащитный потенциал, ко­торый обусловлен основной задачей органов исполнительной власти, выражающейся в организации исполнения Конституции РФ и законов; разветвленностью системы исполнительных органов, что обеспечивает наи­более активный контакт с ними человека и гражданина; конституционно предусмотренной иерархией органов исполнительной власти (ч.2 ст.77 Конституции РФ), чем опосредуется привлечение в правозащитных целях административно­го ресурса»².

Однако на практике специфика системы исполнительной власти предполагает и наличие таких негативных факторов, как дест­рукции злоупотребления властью, коррупция, многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, произвол чиновников и т.д., которые в свою очередь усугубляются проблемой низкой правовой культуры граждан, незнанием законодательства, неготовности их грамотному диалогу с представителями власти³.

В связи с этим для повышения эффективности реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду необходимо внести изменения в порядок деятельности государственных органов всех уровней: так, целесообразно дополнить Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» нормой об ответственности должностных лиц за несвоевременную подготовку подзаконных актов, направленных на защиту прав и свобод человека с целью исключения блокирования действия федеральных законов, исполнение которых требует принятия таких актов¹; создания реального правового механизма доступа граждан и их объединений к информации о состоянии окружающей среды; законодательного закрепления механизмов участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений, касающихся состояния окружающей среды и здоровья населения. Необходимой является обязательная система правовых экспертиз нормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Акты, затрагивающие в той или иной степени права и законные интересы граждан должны иметь двойную систему контроля, как со стороны независимых государственных органов, так и со стороны самих граждан, которые должны быть обеспечены правовой возможностью непосредственной реализации (в особенности защиты) своих прав². Таким образом, действенность гарантий прав граждан должна обеспечиваться законодательными и правоохранительными органами государства, адекватностью и соразмерностью мер воздействия (в том числе и наказания) на правонарушителей.

Во-вторых, в целях закрепления дополнительных гарантий для граждан, здоровью или имуществу которых причинен вред экологическим правонарушением предлагается принять Федеральные законы «Об ответственности и возмещении вреда здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды субъектами хозяйственной и иной деятельности» и Федеральный закон "О порядке объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия», в которых также необходимо предусмотреть соответствующий правовой механизм выявления и принуждения виновных к возмещению экологического вреда³, а также ввести систему обязательного экологического страхования граждан, проживающих или работающих в зонах защитных мероприятий и приравненных к ним территориям экологического неблагополучия.

Помимо этого, учитывая тот факт, что право граждан на благоприятную окружающую среду реализуемо лишь тогда, когда последние обладают адекватной экологической информацией, представляется необходимым активизировать деятельность по просвещению и правовому образованию населения в данной сфере. Последнее возможно осуществлять посредством принятия и введения в действие Федерального закона «Об экологическом образовании, воспитании и экологической культуре населения», а также в рамках определенных программ в учебных заведениях, в СМИ, путем социальной рекламы, различных плакатов ит.д. Представляется, что обозначенные меры будут способствовать повышению активности граждан по отстаиванию своих экологических прав, что в свою очередь является неотъемлемым условием эффективности и деятельности административного механизма их защиты.

Таким образом, рассмотрев систему структурных элементов, составляющих механизм административно-правовой защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, можно отметить следующее.

Во-первых, говоря о совокупности государственных органов, участвующих в обеспечении права на благоприятную окружающую среду как материальной основе его реализации, следует заметить, что сложность их систематизации и одновременная многочисленность не позволяет на сегодняшний день говорить о данных органах как о некой системе, однако выполнение каждым из этих органов своих функциональных обязанностей в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду максимально полно обозначит государственную политику Российской Федерации в области защиты и обеспечения экологических прав на территории России¹.

Тем не менее, на настоящий момент перед государством стоит насущная проблема реформирования структуры исполнительных органов и создания адекватного механизма реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду, а также иных экологических прав граждан во главе с соответствующим природоохранным органом.

Во-вторых, нуждаются «экологизации» многие нормативные правовые акты, особенно регулирующие отношения собственности, приватизации, банкротства, строительства, выращивания сельскохозяйственной продукции и производства продуктов питания, перевозки и размещения опасных грузов и т.д¹. Очевидна необходимость устранения пробелов законодательства в регулировании отношений при проведении экологического аудита, сертификации, маркировки, страхования, в определении вреда, причиненного экологическим правонарушением, в том числе морального вреда. Нуждается в реформировании и механизм привлечения к юридической ответственности за экологические правонарушения, что является определяющим фактором высокого уровня латентности правонарушений в данной области.

Таким образом, эффективность административного механизма защиты права граждан на благоприятную окружающую среду в целом и отдельных его элементов в частности в настоящее время нельзя назвать адекватной и отвечающей современным потребностям общества и государства.