Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе мвд россии (организационные и правовые вопросы)

Вид материала

Диссертация

Содержание Основное содержание работы Первая глава Первый параграф Судебный контроль Уполномоченным по правам человека в РФ Вторая глава Второй параграф В заключении Основные положения диссертации опубликованы в семи работах общим объемом 3,2 п.л. Арутюнян Д.А. Арутюнян Д.А. Механизм государственного контроля

Подобный материал:

• Приказ от 6 сентября 2007 г. N 136 об организации прокурорского надзора за процессуальной, 128.8kb.
• Темы контрольных работ по дисциплине «адвокатская деятельность» Правовые и организационные, 30.09kb.
• Правовые основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел, 288.53kb.
• 2. Научное обеспечение управления деятельности органов предварительного расследования, 50.29kb.
• Тема 15. Мвд россии и Федеральная миграционная служба в системе органов исполнительной, 275.87kb.
• Ф. К. Зиннуров 2011 года расписание, 127kb.
• Законом (ст. 208) предусмотрены следующие основания, порядок и сроки приостановления, 320.73kb.
• Юридической помощи адвокатами по назначению органов дознания и предварительного следствия, 14kb.
• Международное сотрудничество органов предварительного расследования по уголовным делам:, 337.13kb.
• План работы специализированного класса, 32.6kb.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновываются выбор и актуальность темы диссертационного исследования, оценивается состояние её разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, указываются методологические основы и методы их решения, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, характеризуется эмпирическая база, теоретическая и практическая значимость проведённого исследования, приводятся сведения об апробации его результатов.

Первая глава диссертации – “Теоретические основы механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России” – состоит из трёх параграфов.

Первый параграф посвящён рассмотрению понятия, видов, целей, функций, задач, форм государственного контроля в сфере предварительного следствия. Проводится критический анализ многочисленных точек зрения на эти управленческие понятия. В связи с рассмотрением целей контроля отмечается, что они вытекают из целей деятельности ОПС и в целом назначения уголовного судопроизводства. Обосновывается производность, обусловленность задач и функций контроля его назначением.

Дается уточнённое определение понятия “государственный контроль за деятельностью органов предварительного следствия” (положение № 1 выносимое на защиту).

Рассматривая различные виды государственного контроля, особое внимание уделяется классификации по основаниям его субъектов: президентский контроль; парламентский контроль; правительственный контроль; судебный контроль; прокурорский надзор; ведомственный контроль; контроль уполномоченного по правам человека. Кроме того, выделяются ведомственный и вневедомственный (надведомственный) контроль; процессуальный и непроцессуальный контроль. Обращается внимание на то, что законодательно регламентируется только лишь определённый блок вопросов (формы, методы, процедуры и компетенция субъектов) процессуального контроля.

В связи с дискуссиями по вопросу относительно соотношения контроля и надзора автор полагает, что применительно к деятельности ОПС надзор является разновидностью государственного контроля, одной из его форм.

Во втором параграфе определяются понятие, сущностные признаки механизма государственного контроля за деятельностью ОПС и его структурных элементов.

С позиции системного подхода выделяются и описываются свойства, черты, проявления элементов системы контроля, взаимодействие которых интегрирует их в устройство, именуемое механизмом, и образует его качественные характеристики. В связи с тем что в соответствии с методологией системного подхода те или иные элементы, входящие в механизм госконтроля, взаимодействуют друг с другом не целиком, а определёнными своими сторонами и свойствами, автор указывает на то, что сложность структуры этого механизма определяет не количество элементов, связанных между собой, а большее количество сторон и свойств этих элементов, участвующих в их взаимодействии. Поэтому в работе структура механизма госконтроля определяется не как простой набор различных его элементов, а через взаимодействие их свойств и аспектов, реально участвующих в формировании этого механизма. Такой подход позволяет увидеть не только структуру механизма и место элемента в ней, но и то, какую роль выполняет тот или иной элемент и открывает возможность совершенствовать механизм государственного контроля, воздействуя на эти свойства, изменяя их в нужном направлении.

При таком взгляде на структуру механизма государственного контроля приходит понимание того, что не сам состав элементов формирует характер и качество этого механизма, а те свойства и черты этих элементов, наполнение которых конкретным содержанием определяет главное в механизме, а именно то, как строятся, чем определяются направленность и характер взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Поэтому к механизму контроля отнесены те элементы, которые участвуют в этом процессе.

В структуре механизма госконтроля автором выделены ключевые (базовые) элементы (субъект, объект контроля, нормы права, устанавливающие их правовой статус, цели, основание и порядок их взаимодействия, методы и формы контрольной деятельности), которые имманентны любому механизму контроля, а также элементы, формирующие его качественные, интегративные системные свойства (закономерности, научные принципы, современные технологии и др.).

По результатам исследования данного вопроса диссертант приходит к выводу, что механизм государственного контроля представляет составную часть механизма управления и обосновывает основные черты и признаки механизма государственного контроля за деятельностью ОПС, которые изложены во втором положении, выносимом на защиту.

В связи с рассмотрением методов контроля отмечается, что применение общих методов управления в контрольной деятельности имеет свои особенности. Автор выделяет превентивные, пресекательные и коррекционные методы контроля. Не принижая роли каждого из них, особое значение придаётся методам превенции, предназначение которых в сфере предварительного следствия – не допустить нарушения охраняемых законом прав и свобод участников уголовного судопроизводства. Методы пресечения направлены на стабилизацию, фиксацию, стимулирование и ограничение соответствующих действий участников контрольного процесса, а коррекционные методы контроля применяются при констатации отклонений от определённых параметров и выражаются в возможности применения мер принуждения.

В диссертации рассматривается система базовых принципов контроля, в связи с чем отмечается, что, говоря о принципе законности, речь должна идти о реальном объективном правовом наполнении этого принципа, а не о формальном его сведении только к неукоснительному соблюдению действующих нормативных правовых актов. Законность подразумевает соответствие контрольной деятельности закону, но не любому, а правовому, так как не всякий закон или отдельная его норма являются подлинно правовыми. Поэтому контрольная деятельность, формально соответствующая требованиям неправового закона, противоречит принципу законности. Так, одним из элементов механизма судебного контроля является возможность выражения судьями своей особой позиции, постановки своего рода заслона применению неправового закона или отдельной его нормы. В случае неопределённости в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ применённый, в том числе на предварительном следствии, или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

Принцип системности контроля в общем виде предполагает наличие полноценной системы контроля со всеми присущими ей элементами и, конечно же, эффективного механизма. Системность механизма государственного контроля за следственными органами предполагает координацию и взаимодействие всех его субъектов.

Указывается на то, что устойчивость системы госконтроля в рассматриваемой сфере обеспечивает наличие не одного, а нескольких независимых друг от друга, системообразующих субъектов процессуального контроля (руководитель следственного органа, суд, прокурор), в отличие от советской системы, в которой чуть ли не все контрольные функции были сконцентрированы в прокуратуре.

Системность подразумевает единство целей контрольной деятельности различных субъектов и является одним из условий её координированности на основе общей методологии контроля, информационной базы и т.д.

В третьем параграфе рассматриваются сущностные характеристики основных субъектов госконтроля в сфере предварительного следствия, проблемы их компетенции.

В системе государственного контроля за ОПС ведомственный контроль определяется как один из системообразующих. При рассмотрении ведомственного процессуального контроля обосновывается оправданность изменений уголовно-процессуального законодательства в 2007 г., в результате которых ряд надзорных полномочий прокурора за предварительным следствием был перераспределён в пользу руководителя следственного органа. В этой связи приводятся статистические данные, которые свидетельствуют о существенном улучшении состояния законности в работе ОПС¹.

Обращается внимание на проблемы, связанные с отсутствием законодательного определения перечня должностных лиц органов предварительного следствия, наделённых процессуальными полномочиями руководителя следственного органа. В связи с этим аргументируется ошибочность решения о передаче вопроса об определении “иных руководителей следственных органов и их заместителей” (ч. 5 ст. 39 УПК РФ) на ведомственный уровень, так как процессуальные полномочия одной из центральных фигур уголовного процесса – руководителя следственного органа – делегируются лицам, не указанным в законе. По сути, руководитель следственного органа наряду с судом обладает наиболее существенным объёмом уголовно-процессуальных, в том числе контрольных, полномочий по ограничению конституционных прав и свобод, поэтому неоправданное расширение перечня таких руководителей по усмотрению руководителей следственных органов федерального уровня может повлечь нарушения прав и законных интересов людей.

Справедливость указанных доводов подтверждается результатами анализа ведомственных правовых актов. Так, например, приказ Следственного комитета при прокуратуре России от 18 декабря 2007 г. № 43 (пп. 3.5, 3.6, 3.8, 3.9), в отличие от приказа Следственного комитета при МВД России от 02 марта 2009 г. № 10, предоставляет неоправданно широкие процессуальные полномочия руководителя следственного органа начальникам различных структурных подразделений (зональных, контрольно-зональных, контрольно-следственных, методико-криминалистических отделов) и их заместителям, выполняющих вспомогательные, обеспечивающие функции.

Другая важная проблема ведомственного контроля, на которую обращается внимание, связана с процессуальным статусом должностных лиц организационно-зональных и контрольно-методических подразделений ОПС, которые, не обладая соответствующей компетенцией, фактически реализуют процессуальные полномочия руководителя следственного органа. Например, непосредственно проверяют материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК), составляют письменные указания в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 39 УПК, рассматривают жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, нижестоящего руководителя следственного органа (ст. 124 УПК) и т.д. Предложение по данному вопросу содержится в п. “в” положения № 6, выносимого на защиту.

Судебный контроль в досудебном производстве рассматривается как наиболее действенное средство защиты прав и свобод участников уголовного судопроизводства, поэтому подвергается критике предложение М.К. Свиридова об исключении судебного контроля из уголовного процесса как нецелесообразной меры, ограничившись судебным контролем в рамках конституционного процесса.

В диссертации обосновывается необходимость разведения функций судебного контроля и правосудия, несмотря на их общее предназначение, заключающееся в защите прав и свобод человека, обеспечении законных интересов личности при осуществлении уголовного преследования.

Подчёркивается важная специфика судебного контроля, которая выражается в том, что суд проверяет предмет контроля не только на его соответствие уголовно-процессуальному закону, но и на соответствие применённого или подлежащего применению закона (нормы закона) Конституции РФ.

Обращается внимание на правовую неопределённость круга участников уголовного процесса, которые вправе обратиться в суд в качестве заявителя с жалобой, в том числе на решения, действия (бездействие) следователя, руководителя следственного органа (ч. 1 ст. 125 УПК РФ). В связи с этим критикуется позиция некоторых авторов (В.Ю. Мельников и другие), полагающих, что любое лицо, чьи конституционные права и свободы были незаконно ограничены следователем, дознавателем или прокурором, должно обладать процессуальным правом, обжаловать данные действия (бездействие) непосредственно в суд. При буквальном понимании термина “любое лицо” следует, что и следователь вправе обжаловать в суд решение прокурора или руководителя следственного органа, либо эксперт – решение следователя. По смыслу и духу закона в качестве заявителя могут выступать участники уголовного судопроизводства со стороны защиты, некоторые участники со стороны обвинения, например потерпевший, частный обвинитель, гражданский истец, их представители и некоторые иные участники процесса (например, свидетель).

При исследовании прокурорского надзора подчёркивается, что процессуальный статус прокурора, исключающий возможность непосредственного вмешательства в деятельность по производству предварительного следствия и предусматривающий его право требовать устранения нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия (ФЗ РФ №87 от 5 июня 2007 г.), в целом соответствует положениям Концепции судебной реформы и тем формам реагирования на нарушения закона, которые характерны для других отраслей прокурорского надзора, предусмотренных Федеральным законом “О прокуратуре РФ”.

Вместе с тем автор, придерживаясь позиции ряда учёных (С.А. Шейфер, В.А. Михайлов), полагает неоправданным законодательное лишение прокурора права самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, так как такой порядок не соответствует его роли как главного органа надзора и уголовного преследования и не гармонирует с другими полномочиями прокурора (например, самостоятельно отменить незаконные и необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела). Поэтому прокурор, по мнению автора, должен обладать достаточными полномочиями, позволяющими ему самостоятельно принимать процессуальные решения, с которыми непосредственно связываются начало и завершение уголовного преследования в досудебном производстве.

Обращается внимание на излишнюю, не предусмотренную законом форму прокурорского надзора, установленную ведомственными актами, осуществляемую при подписании статистических карточек на выявленное преступление (форма № 1) и о результатах расследования преступления (форма № 1.1), которая в определённой мере лишает следователя процессуальной самостоятельности, в частности, он не может приступить к предварительному следствию по уже возбуждённому уголовному делу до тех пор, пока прокурором не подписана карточка формы № 1.

В диссертации обосновывается положение, в соответствии с которым полномочия прокурора в досудебном производстве должны обеспечивать, не ущемляя гарантированную законом процессуальную самостоятельность следователя, возможность эффективного осуществления функции уголовного преследования. Вместе с тем не должны смешиваться функции надзора и руковод-ства предварительным следствием.

В связи с рассмотрением президентского контроля за органами предварительного следствия отмечается его специфика, которая заключается в том, что Президент РФ, не подменяя функции и полномочия других субъектов контроля (ведомственного, судебного, прокурорского, парламентского и т.д.), уполномочен осуществлять контрольное воздействие на их деятельность. Процессуальная деятельность следственных органов не является предметом президентского контроля, однако глава государства осуществляет нормативно-правовое регулирование организационных отношений, оценку результатов деятельности ОПС, проводит кадровую политику путём самостоятельного назначения и внесения предложений о назначении на соответствующие должности руководителей ОПС и т.д.

Президентский контроль за деятельностью правоохранительных, в том числе следственных органов, осуществляется, в первую очередь, самим Президентом, а также специализированными структу­рами (Администрация Президента с входящими в неё самостоятельными подразделениями: Государственно-правовое управление Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам и др.), которые созданы при Президенте и наделены соответствующими полномочиями на осуществление от его имени контрольных функций.

Таким образом, субъектами президентского контроля являются не только сам Президент РФ, но и специализированные структуры органов власти, их должностные лица. Вместе с тем отмечается, что контроль со стороны самого Прези­дента и его аппарата нельзя отождествлять, так как полномочия Президента и его аппарата существенно отличаются.

Представляется, что наряду с общими полномочиями Президента РФ по ключевым вопросам правового и организационного обеспечения контроля за правоохранительной деятельностью, законодательно должны быть определены полномочия Администрации Президента РФ и её самостоятельных подразделений, например Контрольного управления Президента РФ.

В связи с рассмотрением парламентского контроля, являющегося одним из основных элементов в механизме “сдержек” и “противовесов” между ветвями государственной власти, указывается на его значимость, о которой свидетельствует признание одной из государственных мер по профилактике коррупции – развитие института парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ¹.

Указывается на то, что парламентский контроль не ограничивается рамками законотворчества. Он выражается, например, в возможности влияния при назначении на должность и освобождении от должности ряда высших должностных лиц (Генерального прокурора РФ, Председателя СК при прокуратуре РФ и др.), а через них опосредованно влиять на формирование и реализацию политики в решении организационно-управленческих вопросов в следственных органах. Кроме того, в работе рассматриваются обладающие контрольными возможностями и такие формы парламентского контроля, как направление парламентских (депутатских) запросов, парламентское расследование, проведение “правительственного часа”, проведение парламентских слушаний, ежегодные отчёты Правительства РФ и др.

В диссертации исследуются также правовые и организационные вопросы контроля за ОПС, осуществляемого Уполномоченным по правам человека в РФ (Далее – Уполномоченный). Изучение данного аспекта показало, что хотя УПК РФ, в отличие от УПК РСФСР, не предусматривает в качестве субъекта уголовного судопроизводства Уполномоченного, однако анализ его правового статуса показывает, что он обладает определёнными контрольными процессуальными полномочиями в этой сфере. Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе знакомиться с уголовными делами, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращёнными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 29 того же Закона, по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи. Кроме того, отмечается, что из всех субъектов государственного контроля наряду с судом только Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле (п. 5 ч. 1 ст. 29 Закона).

Вторая глава диссертации – “Основные направления совершенствования механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России” – состоит из 3-х параграфов.

В первом параграфе исследуются организационные вопросы совершенствования механизма государственного контроля, которые связываются с системными структурно-функциональными изменениями ОПС как объекта контроля. На необходимость совершенствования системы государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий указывает Президент России¹.

Реформирование ОПС системы МВД России, необходимость которого не подвергается сомнению, неминуемо порождает потребность в системных изменениях ОПС в целом, независимо от их ведомственной принадлежности. Система ОПС в современном их виде не обладает целостностью, которая вызвана разобщённостью, отсутствием устойчивых оргструктурных связей между следственными органами, обособленно функционирующими в нескольких самостоятельных ведомствах (прокуратура, МВД, ФСБ, ФСКН).

В этой связи рассматриваются высказанные в литературе точки зрения по поводу организационного построения предварительного следствия в России, которые при всём разнообразии в общем виде сводятся к двум основным позициям: одна склоняется к возрождению института судебного следователя; приверженцы другой предлагают разные варианты создания единого вневедомственного следственного органа.

Изучение аргументаций сторонников и противников каждой из этих позиций приводит к выводу, что их непримиримость не способствует поиску компромиссного решения. Компромисс необходим в силу того, что каждой из отстаиваемых моделей присущи как определённые достоинства, так и те или иные неприемлемые изъяны. В то же время подчёркивается недопустимость решения сложных вопросов наскоком и неприемлемость упрощённого к ним отношения.

Совершенствование организационных и правовых основ деятельности органов предварительного следствия призвано препятствовать их обособлению, самоизоляции и, наоборот, способствовать сближению и заинтересованности во взаимодействии следственных органов разной ведомственной принадлежности, усиливать функциональную связь предварительного следствия с другими, главным образом, оперативными службами, не ослабляя, а обеспечивая при этом самостоятельность и независимость следователя, которые пока ещё скорее декларируются, чем подкреплены реальными правовыми гарантиями. Парадоксальным в этой связи является сохраняющееся положение своеобразного двойного подчинения следователя: процессуально – начальнику следственного органа, а по другим вопросам – начальнику органа дознания (ОВД, ФСБ, ФСКН), которому в то же время следователь вправе давать поручения по расследуемым уголовным делам.

На основе понимания того, что система – есть множество связанных между собой элементов, упорядоченное по отношениям, обладающим вполне определёнными свойствами, взаимодействие которых порождает новые интегративные (системные) качества, не свойственные в отдельности образующим её элементам, автор предлагает аргументированное видение реформирования организационного построения системы органов предварительного следствия. Исходя, с одной стороны, из нецелесообразности на данном этапе радикального предложения о создании единого следственного ведомства, которое с большой вероятностью не только не будет способствовать укреплению устойчивости системы, но и скорее всего приведёт к существенному ослаблению её функциональных связей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, с другой стороны, необходимости придания свойства целостности системе ОПС, обеспечения скоординированности их деятельности и проведения единой уголовной политики, общих требований и критериев оценки, обосновывается компромиссный подход, способный удовлетворить названным условиям придания свойства целостности и самостоятельности ОПС при одновременном сохранении необходимых функциональных связей с соответствующими ведомствами. Необходимо также учитывать объективные предпосылки и реальные ресурсные возможности для успешного претворения соответствующих изменений, половинчатость, необеспеченная декларативность которых вместо желаемых может повлечь достаточно серьёзные негативные последствия.

Суть предложения заключается в построении следующей организационной модели системы органов предварительного следствия России:

а) на федеральном уровне – Следственный комитет Российской Федерации (Далее – Следственный комитет), являющийся федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим ОПС, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своих полномочий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, а также координацию и контроль деятельности следственных органов и их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с предупреждением, выявлением, раскрытием и расследованием преступлений;

б) на окружном уровне – следственные управления Следственного комитета по федеральным округам;

в) на межрегиональном уровне – следственные органы (управления, отделы) Следственного комитета на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;

г) на региональном уровне – следственные органы (Главные управления, управления) Следственного комитета при органах МВД, ФСБ, ФСКН по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные следственные органы, в том числе военные следственные управления по военным округам, флотам;

д) на районном уровне – следственные органы (управления, отделы, отделения, группы) Следственного комитета при органах МВД, ФСБ, ФСКН по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям и приравненные к ним специализированные следственные подразделения Следственного комитета, в том числе военные следственные подразделения Следственного комитета по объединениям, соединениям, гарнизонам.

Указанная модель предполагает качественно новый тип отношений как в самой системе ОПС, так и между ОПС и другими правоохранительными органами, централизованную систему вертикального подчинения территориальных органов предварительного следствия единому самостоятельному федеральному органу – Следственному комитету, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ. Наличие такой системы, по мнению автора, сохранит и усилит необходимые горизонтальные функциональные связи территориальных следственных органов со смежными правоохранительными органами. Территориальные ОПС, будучи организационно выведенными из структур соответствующих правоохранительных органов, будут иметь независимое от них ресурсное обеспечение, но при этом функционально сохранят с ними тесную взаимосвязь, основанную на специализации в соответствии с подведомственностью преступлений, отнесённых к компетенции этих правоохранительных органов. Следственный аппарат прокуратуры предлагается упразднить.

В связи с тем что такого рода организационные изменения порождают необходимость изменений такой крупной многосложной системы государства, как правоохранительной, состоящей из большого числа подсистем, включая ОПС, сложным образом взаимодействующих между собой, в исследовании обосновывается тезис о том, что наряду с традиционно применяемым системным подходом целесообразно обратиться также к положениям синергетики. Потому что попытки придать системе ОПС необходимое оптимальное состояние путём радикальной ломки могут повлечь достаточно опасные социальные последствия, а искусственно “навязывать” этой системе требуемые характеристики весьма сложно. Гораздо разумнее действовать, опираясь на знание внутренних свойств правоохранительной системы, заложить организационные основы для адаптации ОПС, способствующей самоорганизации, формированию упорядоченности и эволюционному развитию.

При рассмотрении организационных аспектов совершенствования конт-рольной деятельности субъектов государственного контроля за деятельностью ОПС указывается на необходимость создания механизмов координации этой деятельности. Координирующая роль отводится Президенту РФ и прокуратуре, так как в силу их правового статуса именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры призваны координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 1 ст. 8 ФЗ “О Прокуратуре РФ”).

Второй параграф посвящён исследованию правовых основ совершенствования механизма государственного контроля за деятельностью ОПС.

Оценивая реальные шаги реформирования правовых основ уголовного судопроизводства, к которым, главным образом, относится принятие УПК РФ, констатируется, что при всей прогрессивности и достоинствах данного закона, он практически не коснулся сколько-нибудь серьёзно вопросов организации предварительного следствия, сохраняющаяся модель которой сложилась в иных социально-экономических, политических условиях прошлого века. Бессистемное “точечное” нормотворчество только обостряет теоретические дискуссии и не способствует достижению серьёзных практических сдвигов, которые предполагают системные организационные изменения и соответствующее их правовое обеспечение.

К прогрессивным изменениям диссертант относит законодательное разведение функций государственного обвинения и руководства предварительным следствием, а также определённое ограничение неоправданно широких функций прокурорского надзора за предварительным следствием, восполняемого усилением судебного и ведомственного контроля.

В целях оптимизации функциональной структуры контрольно-надзорных полномочий субъектов госконтроля за деятельностью следственных органов, обосновываются практические предложения по внесению ряда изменений и дополнений в УПК РФ и другие законы. Их аргументирование даётся в диссертации, а краткое содержание основных из них изложено в положении № 6, выносимом на защиту.

Подвергаются сомнению взгляды, полагающие, что все проблемы совершенствования правовых основ досудебного производства могут быть решены за счёт внесения соответствующих изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство. Признавая значимость и роль УПК РФ в совершенствовании рассматриваемых правовых вопросов, вместе с тем в работе обосновывается необходимость комплексного подхода, предполагающего межотраслевой характер решения широкого спектра вопросов организации правового обеспечения путём принятия новых законов, а не только внесения изменений в действующие. В этой связи в целях комплексного правового решения вопросов оргструктурного и функционального построения ОПС и закрепления правового статуса следователя предлагается принять специальные федеральные законы “О следственных органах” и “О статусе следователя”.

В третьем параграфе исследуются проблемы оценки эффективности государственного контроля за ОПС, рассмотрение и решение которых связывается с оценкой состояния и совершенствованием его механизма. Эффективный контроль предполагает недопущение отклонений от определённых требований и стандартов, а при их выявлении – способность своевременно устранять как сами эти отклонения, так и причины, их порождающие. Учитывая, что практически не существует абсолютно идеально функционирующих организационных систем, то при оценке эффективности госконтроля за деятельностью ОПС должны учитываться относительно допустимые масштабы отклонений. В случае если фактические результаты вписываются в установленные стандарты, не превышают допустимых отклонений, то, видимо, какие-либо серьёзные организационно-управленческие и иные воздействия не требуются. Если же выявленные отклонения носят значительный и устойчивый характер, то появляется необходимость установления причин их возникновения и определения мер устранения препятствий на пути оптимального функционирования ОПС.

Если, несмотря на целенаправленные корректирующие воздействия, отклонения продолжают носить устойчивый характер, то возникает необходимость оценки действенности принятых мер, а при определённых условиях даже пересмотра тех или иных стандартов (норм, правил и т.д.), которые могут быть неоправданно завышенными. Возможность пересмотра стандартов не исключена и тогда, когда они неоправданно занижены, что также не способствует достижению подлинных целей деятельности ОПС.

В диссертации последовательно проводится идея о том, что критерии оценки эффективности механизма государственного контроля, в первую очередь, должны быть подчинены его целям, органично связанным с назначением уголовного судопроизводства. При этом обращается внимание на различное отношение к содержанию этих целей, с одной стороны, как определяемых только нормативно-правовыми актами (формально), которые в силу несовершенства далеко не всегда совпадают с объективным содержанием права и даже могут вступать с ним в противоречие, а с другой – как обусловливаемых объективными потребностями общества, удовлетворение которых представляет истинное предназначение следственных органов. При первом (формальном) подходе, если цель ошибочна, не адекватна интересам и потребностям общества, возникает вероятность получения результата, влекущего отрицательную социальную эффективность по критерию назначения уголовного судопроизводства.

В исследовании обосновывается сомнительность подхода к оценке эффективности правоохранительной деятельности по количественно-качественным характеристикам конечных результатов труда и мерой их соответствия произведённым для этого затратам.

В основе оценки деятельности ОПС и эффективности госконтроля за ними должны лежать, по мнению автора, не столько данные соответствующей ведомственной статистической отчётности, а тем более не затратные показатели, сколько социальные цели и критерии, выражающие соответствие содержания, качества и законности оцениваемой деятельности назначению уголовного судопроизводства и интересам людей в защите их прав. Мерой эффективности при этом должна быть степень достижения соответствующих целей.

Связь между эффективностью государственного контроля за деятельностью ОПС и эффективностью самой этой деятельности в том, что их связывает общность цели, обусловливаемая назначением уголовного судопроизводства. Однако при достижении этой цели они выполняют разные функции и используют отличающиеся средства и методы. Диалектика связи между ними выражается в том, что контроль, с одной стороны, вторичен по отношению к предметной деятельности ОПС, а с другой – первичен как одна из основных функций управления, от которого в определяющей мере зависит эффективность функционирования следственных органов.

Не подвергая сомнению устойчивый характер основополагающих целей, критериев оценки эффективности деятельности ОПС, в работе обосновывается необходимость использования при оценке и гибких подходов.

В заключении диссертационного исследования сформулированы некоторые выводы и предложения, не вошедшие в положения, выносимые на защиту, но имеющие значение для дальнейшей разработки организационных и правовых проблем государственного контроля за ОПС:

1. Многоаспектность проблем повышения эффективности механизма государственного контроля за деятельностью ОПС обусловливает необходимость расширения и углубления исследований, связанных с: а) определением правовой природы и социального назначения (цели, функции, задачи) государственного контроля; б) реформированием системы ОПС; в) совершенствованием механизма госконтроля, формирующим его обоснованность и эффективность; г) использованием знаний об особенностях государственного контроля в этой сфере в передовых зарубежных странах; д) оптимизацией функциональной структуры контрольно-надзорных полномочий субъектов процессуального контроля; е) созданием системного институционального законодательства о следственных органах и о статусе следователей; ж) предложениями об изменении уголовно-процессуального законодательства, законодательства о прокуратуре.

2. Совершенствование механизма госконтроля в сфере предварительного следствия должно связываться с соответствующей его организацией, обеспечивающей соответствие требованиям правового демократического государства, системными правовыми изменениями ключевых элементов механизма государственного контроля (объекта и субъектов), направленных на оптимизацию их организационно-структурного и функционального построения и механизмов взаимодействия.

3. Повышение эффективности системы государственного контроля должно обусловливаться разработкой мер, направленных на укрепление и расширение связей субъектов и объекта контроля с институтами гражданского общества, способных посредством соответствующих демократических механизмов “корректировать” деятельность как самих следственных органов, так и субъектов государственного контроля за ними.

4. Разрешение проблем информационного обеспечения системы оценки государственного контроля за деятельностью ОПС не может ограничиваться рамками традиционных источников, а должно быть ориентировано на использование всех доступных источников, позволяющих выявить организационно-управленческие причины, прямо или опосредованно порождающие отклонения в деятельности подконтрольных органов от её объективного социального назначения. Для этого должны быть разработаны методики и процедуры мониторинга публикаций и трансляций в СМИ, информации, распространяемой на официальных сайтах в сети Интернет, жалоб и писем граждан, докладов общественных организаций.


Основные положения диссертации опубликованы в семи работах общим объемом 3,2 п.л.:


Научные статьи, опубликованные в изданиях, включённых в Перечень

ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных

ВАК Минобрнауки России:

1. Арутюнян Д.А. Проблемы организации деятельности органов предварительного следствия в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. – М., 2008. № 1. – 0,2 п.л.;

2. Арутюнян Д.А. Роль государственного контроля в механизме реформирования следственных органов // Актуальные проблемы российского права. – М., 2008. № 3. – 0,2 п.л.;

Иные научные статьи и публикации:

3. Арутюнян Д.А. Проблема распределения функций в механизме государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Тезисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей на научно-практической конференции 20 апреля 2007 г. – М.: Московский университет МВД России, 2007. – 0,2 п.л.;

4. Арутюнян Д.А. Проблемы организации контроля институтов гражданского общества за деятельностью органов предварительного следствия // Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 15 ноября 2007 г. – М.: Академия управления МВД России, 2008. – 0,2 п.л.;

5. Арутюнян Д.А. Проблемы контроля в механизме реформирования органов предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Материалы межвузовской научно-практической конференции 10 апреля 2008 г.: В 2-х ч. – М.: Академия управления МВД России, 2008. Ч. 1. – 0,2 п.л.;

6. Арутюнян Д.А., Ипакян А.П. Механизм государственного контроля в системе стратегического управления в правоохранительной сфере // Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики: Материалы Международной научно-практической конференции 31 октября 2008 г. – М.: Академия управления МВД России, 2008. (авторство не разделено) – 0,7 п.л.;

7. Арутюнян Д.А. Механизм контроля за деятельностью органов внутренних дел (теоретический аспект): Лекция. – М.: Академия управления МВД России, 2009. – 1,5 п.л.


АРУТЮНЯН Давид Абрамович


МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ

(организационные и правовые вопросы)


_________________________________________________________________

Подписано в печать 16.06.2009 г.

Усл. - печ. л. 1,6. Зак. № 347 Тираж 120 экз. _________________________________________________________________

Издательство РГАУ – МСХА им. К.А. Тимирязева

127550‚ Москва‚ ул. Тимирязевская‚ 44

Тел.: 977-00-12, 977-40-64