І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор

Вид материала

Документы

Содержание 2. Виконавчо-розпорядчі органи. Загальну правосуб'єктність 5. Інші державні органи та їх посадові особи. Контрольно-надзорні провадження Стадії адміністративних проваджень. Провадження зі створення, реорганізації та ліквідації організаційних структур

Подобный материал:

• Парламентське видавництво, 5723.42kb.
• Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
• Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
• Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
• С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.

Глава 8

процесуальних відносин. Кожна зі сторін має право брати участь у всіх стадіях процесу, надавати докази і вимагати їх розгляду.

Щодо цього принципу в законодавстві про адміністративні правопо­рушення існує чітка норма — ст. 248 «Розгляд справи на засадах рівності громадян», яка визначає, що всі громадяни рівні перед законом незалеж­но від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру за­нять, місця проживання, інших обставин. Не існує будь-яких спеціаль­них органів, які розглядали б справи щодо окремих груп громадян, що різняться за зазначеними ознаками.

8. Швидкість та економічність. Цей принцип є наслідком опера­
тивності як властивості управлінської діяльності. Він забезпечується зак­
ріпленням у законодавстві строків, у межах яких здійснюється прова­
дження в індивідуальних справах, виконуються рішення. Як приклад
можна навести ст. 277 КУпАП, яка встановлює строки розгляду справ
про адміністративні правопорушення:

15 діб — загальний;

1 доба — незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

З доби — торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення порядку проведення мітингів;

5 діб — порушення режиму радіаційної безпеки; дрібне розкрадання;

7 діб — порушення, пов'язані з використанням газу.

9. Провадження процесу національною мовою. Цей принцип зу­
мовлений багатонаціональним складом населення України і закріплений
законодавчо. У ст. З Закону України «Про мови» зазначається, що в ро­
боті державних, громадських органів, підприємств, закладів, організацій,
розташованих у місцях мешкання більшості громадян іншої національ­
ності, поряд з українською, може використовуватися мова національності
чи мова, яка прийнятна для всього населення.

Стаття 5 забезпечує громадянам право звертатися до державних, гро­мадських та інших організацій мовою, яка прийнятна для сторін. Відмова посадової особи прийняти і розглядати звернення громадянина на підста­ві незнання мови, якою він звернувся, тягне за собою відповідальність згідно із законодавством.

Стаття 19 вказує, що коли особа, яка притягується до адміністратив­ної відповідальності, не володіє мовою, на якій здійснюється адміністра­тивне провадження, то вона може виступати рідною мовою і користува­тися допомогою перекладача.

10. Відповідальність посадових осіб. Порушення встановленого по­рядку адміністративно-процесуальної діяльності, бюрократичне ставлен­ня до громадян та їхніх звернень тягне за собою застосування до вину­ватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідаль­ності. Так, ст. 27 Закону України «Про об'єднання громадян» передбачає

Адміністративно-процесуальне право 275

відповідальність посадових осіб легалізуючих органів за порушення зако­нодавства про об'єднання громадян.

Суб'єкти (учасники) адміністративного процесу. Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Як сторони (учасни­ки, суб'єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні та фі­зичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самовря­дування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські ор­ганізації; політичні партії та органи самоорганізації населення; об'єднан­ня громадян і просто громадяни, а також іноземці та особи без громадян­ства тощо.

Аналіз усього масиву учасників адміністративно-процесуальних від­носин дає змогу виділити п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу: 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату; 3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самооргані­зації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єкт-ність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністра­тивно-процесуальними правами та обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

Коротко зупинимося на характерних рисах кожного із зазначених суб'єктів.

1. Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адмі­
ністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господар­
ській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Така власти­
вість адміністративної правосуб'єктності громадян породжує в усіх
інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержуватися їх­
ніх прав.

Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності гро­мадян є їхня некомпетентність щодо вирішення адміністративних справ (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але у цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів).

2. Виконавчо-розпорядчі органи. Ця група суб'єктів відіграє визна­
чну роль у вирішенні індивідуально-конкретних справ. Разом з тим, ад­
міністративно-процесуальна правосуб'єктність виконавчо-розпорядчих
органів неоднакова. Вона поділяється на загальну, галузеву та спе­
ціальну.

Загальну правосуб'єктність мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої ком­петенції. До них належать, наприклад, місцеві адміністрації, виконкоми Рад народних депутатів.

Галузеву — мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у межах галузі. Це відділи та служби міністерств.

Спеціальну — мають органи, створені спеціально для вирішення вузь­кого кола справ. Наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації.

276 Глава 8

Слід зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи, як правило, є обов'язковою стороною, обов'язковим учасником адміністративного про­цесу.

3. Об'єднання громадян. Адміністративно-процесуальна право-
суб'єктність об'єднань громадян закріплена в Законі «Про об'єднання
громадян». Вона виникає у разі реалізації ними своїх прав, передбачених
ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської ор­
ганізації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалі­
зуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх за­
стосовуються санкції, передбачені статтями 29, ЗО, 31 і 32 (штраф, попе­
редження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск).

4. Посадові особи і державні службовці, їх адміністративно-проце­
суальна правосуб'єктність зумовлена двома обставинами:

по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів. Зрозуміло, що право­суб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста;

по-друге, значну роль відіграє зміст посадових прав та обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністер­ства належать до однієї категорії (3), але зрозуміло, що їх правосуб'єкт­ність різна.

5. Інші державні органи та їх посадові особи. Спеціальною адмі­
ністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють і деякі інші пе­
редбачені законом державні органи та посадові особи. Так, районні (мі­
ські) судді одноосібно розглядають низку справ про адміністративні пра­
вопорушення (ст. 221 КУпАП), в органах прокуратури ведеться прова­
дження за скаргами та заявами громадян, порушується дисциплінар­
не переслідування (дисциплінарне провадження) щодо посадових осіб
тощо.

Слід зазначити, що лише цієї класифікації суб'єктів адміністративно­го процесу явно недостатньо для з'ясування специфіки їх адміністратив­но-процесуального становища.

Для визначення їх адміністративно-процесуального статусу важлива і та роль, яку кожен із суб'єктів виконує у процесі. За характером проце­суального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи:

1. суб'єкти, що вирішують справу;
   
2. суб'єкти, стосовно яких вирішується справа;
   
3. допоміжні учасники процесу.
   

До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові осо­би, до другої — практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи, до третьої — свідки, потерпілі, експерти, перекладачі, адвокати.

Конкретний перелік учасників адміністративно-процесуальних від­носин залежить від виду адміністративного провадження.

Адміністративно-процесуальне право 277

8.2. Структура адміністративного процесу

Види адміністративних проваджень. Адміністративний процес ста­новить системне утворення зі складною і не до кінця дослідженою струк­турою. Первинним компонентом структури адміністративного процесу виступає окремо взяте адміністративне провадження. Адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як за­гальне і часткове, як ціле та частина цілого. Між адміністративним про­цесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумовлюючі та системоутворюю­чі зв'язки і відносини.

Під адміністративним провадженням розуміють адміністративно-процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, що здійснюється у межах конкретної адміністративної справи для її вирішення. Адміністративне провадження детермінується в адмі­ністративному процесі завдяки наявності виключно йому належних: а) процесуальних правовідносин; б) доказів; в) процесуальних докумен­тів.

Однопорядкові групи проваджень утворюють види адміністративних проваджень. Таким чином, виділяються: адміністративні провадження за зверненнями громадян; провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення; провадження з видачі ліцензій; провадження з надання громадянам пільг, виконавче провадження та інші.

Усі адміністративні провадження органічно пов'язані між собою, пе­ребувають у постійній взаємодії та взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознаками, а їх сукупність має інтегративні якості та власти­вості цілісної системи.

Кількість конкретних адміністративних проваджень надзвичайно ве­лика, що зумовлено характером самого державного управління, яке все­бічно охоплює суспільне життя, і різноманітністю управлінських відно­син.

Внаслідок цього, повний перелік проваджень практично неможли­вий. Більше того, практика управлінської діяльності викликає до життя їх нові види. Тільки за останні роки з'явилися провадження з одержання громадянами субсидій, ліцензування діяльності підприємств, оформлен­ня спеціальних економічних зон, приватизації громадянами житла, реєст­рації цінніх паперів та інші. Кожне з них має специфічні риси або озна­ки. Ці ознаки зумовлені характером справи, що вирішується, правовим статусом суб'єктів, які беруть участь у процесі, особливостями правовід­носин, що виникають, цілями, що ставляться, тощо.

Тому на нинішньому етапі розвитку адміністративно-правової науки найважливішою проблемою є класифікація адміністративних прова­джень на види та підвиди за найбільш характерними і значущими для юридичної практики ознаками. Першочергове завдання такої класифіка-

278 Глава 8

ції полягає у тому, щоб визначити місце кожного адміністративного про­вадження в адміністративному процесі та досліджувати у межах однопо-рядкових типологічних груп.

З огляду на теоретичні дослідження структури юридичного процесу в адміністративному процесі виділяють чотири блоки адміністративних проваджень: нормотворчі провадження, установчі провадження, право-застосовні провадження, контрольно-наглядові провадження.

Нормотворчі провадження становлять специфічну діяльність упов­новажених суб'єктів щодо підготовки, затвердження, офіційного оголо­шення нормативно-правових актів. У цьому блоці виділяють:

а) провадження з упорядкування нормотворчості;

б) провадження з упорядкування нормативного матеріалу;

в) провадження із внесення змін до нормативного матеріалу тощо.

Установчі провадження — це специфічна діяльність уповноваже­них суб'єктів з реалізації! норм матеріального адміністративного права щодо створення, реоганізації, ліквідації організаційних структур і ком­плектуванню їх персоналом. У цьому блоці виділяють:

а) провадження щодо створення організаційних структур;

б) провадження щодо реорганізації організаційних структур;

в) провадження щодо ліквідації організаційних структур;

г) провадження щодо комплектування організаційних структур пер­
соналом.

Правозастосовні провадження становлять специфічну діяльність уповноважених суб'єктів із застосування норм матеріального адміністра­тивного права щодо розгляду та вирішення індівідуальніх управлінських справ. Серед них виділяють кілька груп проваджень, що у свою чергу складаються з конкретних видів проваджень.

По-перше, це група проваджень із застосування заходів адміністра­тивного примусу. До неї належать:

а) дисциплінарні провадження;

б) провадження у справах щодо адміністративних правопорушень;

в) виконавчі провадження,

г) провадження із вжиття заходів адміністративного примусу до юри­
дичних осіб.

По-друге, це група проваджень із вжиття в адміністративному по­рядку заходів заохочення і стимулювання. До неї належать:

а) провадження у справах щодо нагородження державними нагорода­
ми, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження у справах щодо присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження у справах щодо преміювання;

г) провадження у справах щодо зняття стягнення тощо.
По-третє, це група проваджень з реалізації громадянами своїх прав та

обов'язків. До неї належать:

а) провадження за зверненням громадян;

Адміністративно-процесуальне право 279

б) провадження з одержання громадянами дипломів, авторських сві­
доцтв, патентів і т. ін.;

в) провадження з виконання громадянами військового обов'язку;

г) провадження з виконання громадянами обов'язку мати паспорт;

д) провадження з надання громадянам спеціальних прав тощо.
По-четверте, це група проваджень з реалізації юридичними особами

своїх прав та обов'язків. До неї належать:

а) провадження з легалізації юридичних осіб;

б) провадження з оформлення та видачі юридичним особам ліцензії;

в) провадження з надання юридичним особам пільг тощо.
Контрольно-надзорні провадження становлять специфічну діяльність

уповноважених суб'єктів щодо здійснення моніторингу, отримання ін­формації та перевірки відповідності діяльності органів управління, а та­кож фізичних осіб вимогам нормативних актів і режиму законності. У цій групі виділяють:

а) провадження з контролю за виконавчо-розпорядчою діяльністю
органів управління;

б) провадження з контролю за правоохоронною діяльністю;

в) провадження з контролю за установчою дяльністю органів управ­
ління;

в) провадження з контролю за нормотворчою діяльністю органів
управління;

г) провадження щодо прокурорського нагляду;

д) провадження щодо адміністративного нагляду тощо.

Стадії адміністративних проваджень. Будь-яке провадження з адмі­ністративних справ складається з низки окремих операцій, наприклад, складання протоколу; прийом заяви; опитування свідків; вивчення доку­ментів; прийняття рішення; винесення постанови; оскарження дій поса­дових осіб; опублікування акта управління тощо.

Уважне вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які вони мають.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змі­нює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадко­вий характер, їх послідовність логічно визначена. Так, винесення поста­нови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за сту­пенем врегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї чи іншої операції у тому чи іншому про­вадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і ви­ступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

280 Глава 8

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято нази­вати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожно­му виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз харак­теризується адміністративне провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню зде­більшого означає проаналізувати кожну з його стадій.

Слід зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нор­мативному порядку, інших — не зафіксовані, але становлять специфіч­ний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. У дру­гому випадку вирішення цієї проблеми залежить не лише від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адмініст­ративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослід­ника.

Так, результатом узагальнення чинних правил є висновок про п'ять стадій провадження з видання нормативних актів управління. Ними є:

• встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії зби­
  рається інформація про стан справ, виявляються ситуації, що потре­
  бують нормативного врегулювання;
  
• підготовка проекту акта. На цій стадії готується проект. Підготовка
  включає такі дії: визначення виконавців, узгодження (візування) про­
  екту, його створення, якщо це потрібно; визначення строків розробки
  та ін.;
  
• винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії
  проект оцінюється органом управління, обирається оптимальний ва­
  ріант рішення;
  
• прийняття рішення щодо проекту. На цій стадії проект визнається
  прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на
  юридичний документ;
  
• опублікування акта. На цій стадії здійснюється опублікування акта,
  тобто доведення його до відома посадових осіб.
  

Провадження зі створення, реорганізації та ліквідації організаційних структур у сфері державного управління, як правило, має такі стадії:

• збір та первинне вивчення інформації про потребу організаційних
  змін;
  
• обгрунтування потреби змін;
  
• вибір та аналіз норм, що піддягають застосуванню;
  
• розгляд справи компетентним органом;
  
• винесення рішення.
  

У провадженні з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом здебільшого йдеться про такі стадії:

• вивчення інформації;
  
• узгодження умов трудового договору;
  

Адміністративно-процесуальне право 281

• вжиття необхідних організаційних заходів;
  
• вибір норм, які слід застосовувати;
  
• розгляд справи;
  
• прийняття рішення.
  

Нормативне закріплені стадії дисциплінарного провадження у Вищій раді юстиції. Стаття 39 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 р.¹, що має назву «Стадії дисциплінарного провадження», подає їх перелік:

• перевірка даних про дисциплінарний проступок;
  
• відкриття дисциплінарного провадження;
  
• розгляд дисциплінарної справи;
  
• прийняття рішення.
  

Фактично зафіксованими є стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки у КУпАП² і Митному кодексі України³, хоч та­кого терміна як «стадія», вони не вживають. Аналіз нормативного мате­ріалу з урахуванням юридичної практики і наукових досліджень дає змогу зробити обгрунтований висновок щодо поділу провадження у справах про адміністративні проступки на такі стадії:

• порушення справи;
  
• адміністративне розслідування;
  
• розгляд справи та її вирішення;
  
• перегляд постанови;
  
• виконання постанови.
  

Слід зазначити, що в літературних джерелах трапляються й інші ва­ріанти вирішення питання про стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки.

Так, В. Юсупов виділяє в ньому сім стадій: 1) порушення справи; 2) збір і вивчення потрібної інформації; 3) попереднє вивчення матеріа­лів справи; 4) вибір норм права, що підлягають застосуванню; 5) розгляд справи органами, що правомочні приймати рішення; 6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення; 7) виконання рішення у справі.

А. Коренєв вважає, що у цьому виді провадження п'ять стадій: 1) по­рушення справи; 2) з'ясування фактичних обставин; 3) розгляд справи; 4) винесення рішення у справі; 5) виконання рішення у справі.

Д. Бахрах пропонує чотири стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови.

Л. Коваль виділяв такі стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) порушення справи; 3) розгляд та вирішення справи; 4) оскарження або перегляд; 5) виконання постанови.

Офіційний вісник України. — 1998. — № 6. — С. 13.

² ВВР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

³ ВВР. - 2002. - № 38-39. - С. 288.

282