Унитарные предприятия как источник неэффективности жкх мартусевич Р. А

Вид материала

Доклад

Содержание 1. Особенности унитарных предприятий 100%-ная муниципальная/государственная собственность на все имущество унитарных предприятий Противоречия права хозяйственного ведения и непрозрачность финансовых потоков Изначально неполная управленческая автономия руководителей УП УП как «коммерческая организация» 2. Унитарные предприятия в ЖКХ Финансовая неустойчивость УП Отсутствие конкуренции – основное препятствие к эффективности ЖКХ Именно невозможность развития конкуренции в ЖКХ при сохранении УП является, на наш взгляд, основной причиной, объясняющей необхо Спираль деградации В жилищном хозяйстве В коммунальном комплексе Второй путь Список использованной литературы

Подобный материал:

• Решением совета юридического факультета, 55.22kb.
• Вопросы для подготовки к экзамену по дисциплине, 28.44kb.
• Примерные вопросы к экзамену: по дисциплине «Экономика организаций (предприятий)», 31.17kb.
• Етным учреждениям города Череповца (далее муниципальные унитарные предприятия, основанные, 34.2kb.
• «практика применения тепловизионной диагностики тепло­энергетического оборудования, 73.35kb.
• План Введение Содержание, значение и задачи анализа финансового состояния предприятия, 619.35kb.
• Совершенствование финансово-хозяйственной деятельности предприятия городского хозяйства, 1179.1kb.
• Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, 45.4kb.
• Примерная тематика выпускных квалификационных (дипломных) работ, 29.63kb.
• 1. Частные унитарные предприятия, созданные в соответствии с Указом Президента Республики, 34.52kb.

Унитарные предприятия как источник неэффективности ЖКХ


Мартусевич Р.А.,

(martusevich@pochta.ru)


В докладе обосновывается необходимость ликвидации унитарных предприятий в ЖКХ путем их преобразования в хозяйственные общества, выделяются особенности права хозяйственного ведения, которые создают препятствия для развития конкуренции и делают возможными злоупотребления со стороны публичной власти своим контролем над унитарными предприятиями. Развитие конкуренции для повышения эффективности определяется как главная цель реформы ЖКХ.


Введение

Подавляющее большинство предприятий, работающих в ЖКХ России, были созданы в организационно-правовой форме унитарных предприятий (УП). В среднем по России в ЖКХ доля предприятий иных организационно-правовых форм составляет всего 17,3% от общего их числа [13].

Именно из-за преобладания унитарных предприятий и административных методов управления, сдерживающих развитие конкуренции и частного предпринимательства, ЖКХ принято называть «островком социализма»¹. С высоких трибун все чаще слышатся призывы полностью ликвидировать унитарные предприятия в ЖКХ. В частности, В.Б. Христенко на заседании Правительства Российской Федерации 28 октября 2004 среди первоочередных мер по переводу предприятий и организаций ЖКХ на работу в рыночных условиях определил следующие:

• Ликвидировать в жилищной сфере муниципальные унитарные предприятия и учреждения, преобразовав их в организации, основанные на частной форме собственности.
  

• Отменить право хозяйственного ведения и оперативного управления на муниципальные объекты коммунальной инфраструктуры, как следствие, перейти на новые, рыночные организационно-правовые формы… [14].
  

Целью настоящего доклада является выявить и обсудить особенности права хозяйственного ведения, определяющие неэффективность этой формы управления объектами коммунальной инфраструктуры и способствовавших неустойчивому развитию ЖКХ России в последние годы.

Дальнейший анализ основан на следующих базовых предпосылках:

• Публичное управление не должно иметь место в потенциально конкурентных видах деятельности,
  
• Публичная власть не должна использовать публичную собственность для извлечения прибыли,
  
• Жилищные и коммунальные предприятия не только могут, но и должны быть нацелены на извлечение прибыли,
  
• Уже сегодня и в коммунальном, и в жилищном хозяйстве можно выделить рентабельные виды деятельности.
  

Речь идет о недопустимости создания и сохранения муниципальных (или государственных) предприятий в тех случаях, когда соответствующая деятельность может гораздо более эффективно осуществляться иными хозяйствующими субъектами. Зарубежная и новейшая российская практика наглядно подтверждают, что действующие в условиях конкурентной борьбы частные предприятия предоставляют услуги населению, как правило, лучше (качество) и дешевле (цены, тарифы, издержки), нежели предприятия, создаваемые и управляемые органами публичной власти [7].

1. Особенности унитарных предприятий

Согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации (ГК РФ), «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество» [ст.131 ГК РФ]. Имущество закрепляется за ней на праве хозяйственного ведения, которое определяется статьями 295 и 299 ГК РФ и является вещным правом, более ограниченным по заложенным в нем возможностям по сравнению с правом собственности.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие особенности унитарных предприятий:

100%-ная муниципальная/государственная собственность на все имущество унитарных предприятий

Согласно действующему законодательству,

• Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию [абз.1 п.1 ст.2 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ];
  
• Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения… [п.2 ст.299 ГК РФ].
  

В результате, УП распоряжается не своим имуществом, в том числе расплачивается им по «своим» долгам (см. п.5 ст.113 ГК РФ). В общем-то, ничего страшного в этом нет по двум причинам. Во-первых, в тех же акционерных обществах их менеджмент (а предприятие как субъект действия – это, прежде всего, люди, работающие на нем) так же распоряжается не своим имуществом, а имуществом корпорации, т.е., в конечном счете, имуществом собственников этой корпорации. Во-вторых, законодательство закрепляет за органами публичной власти достаточно большие возможности контроля за деятельностью УП и его руководства.

Но представленные выше нормы означают также, что УП не является собственником принадлежащего ему имущества. Знание этой особенности приводит к пониманию того, что УП, по сути, не имеет ничего, что принадлежало бы ему на праве собственности². Это предприятие – «пустышка», и ни при каких условиях оно не сможет стать субъектом права собственности. В то же время, заметим, участниками рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно или через представителей распоряжающиеся своим имуществом. Коммерческие предприятия, участвующие в рыночных отношениях, берут на себя определенную ответственность и рискуют при этом собственным имуществом. Участие в хозяйственном обороте лиц-несобственников противоречит нормальной рыночной логике [11].

Противоречия права хозяйственного ведения и непрозрачность финансовых потоков

Парадоксальность ситуации с УП заключается в том, что за ними сохраняются все способы охраны своих прав, свойственные субъектам вещных прав и действующие в отношении всех третьих лиц, включая и самого собственника. Таким образом, УП, обладающие имуществом в силу закона или договора, в период его действия могут защищать свои права владения, пользования (и законодательно ограниченные права распоряжения) имуществом, даже против его собственника [11]. Именно поэтому УП как субъект права хозяйственного ведения может истребовать имущество, которым оно владеет на этом праве, даже у его собственника, в случае незаконного изъятия последним этого имущества³. Но в отличие от аренды, где арендатор также может защищать переданные ему права на арендуемое имущество даже против собственника этого имущества, права владения и пользования (и даже в значительном мере права распоряжения!) имуществом передаются УП на безвозмездной, бессрочной и бездоговорной основе.

Также вызывает удивление то обстоятельство, что по Закону УП не отвечает по обязательствам собственника своего имущества [абз.2 п.1 ст.7 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ], и запрещается обращать взыскание на имущество, переданное в оперативное управление или хозяйственное ведение. При всей схожести этих норм, например, с законодательством об акционерных обществах, которые также не отвечают своим имуществом по обязательствам своих собственников, различие состоит именно в том, что имущество не принадлежит УП на праве собственности, собственником остается учредитель унитарного предприятия, и тогда непонятно, почему это имущество не может быть отобрано у УП за долги учредителя.

Действующее законодательство определяет, что учредитель УП не несет ответственности по обязательствам УП, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества⁴ [абз.2 п.1 ст.7 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ]. Опять имеется сходство с законодательством об акционерных обществах, по долгам которого его собственники также не отвечают. Но в случае УП, с учетом вышесказанного, возникает некое лукавство, которое особенно сильно проявляется при обсуждении вопроса о ликвидации унитарных предприятий и нежелании органов власти «брать на себя долги унитарных предприятий»⁵. Таким образом, создание УП позволяет органу власти организовать, фактически, параллельный бюджет и вывести часть финансовых потоков из-под контроля Счетной Палаты и общественности.

Изначально неполная управленческая автономия руководителей УП

Поскольку имущество, передаваемое УП на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владения и пользования (а в значительной мере — и правомочие распоряжения). Более того, ГК РФ не предусматривает возможности для собственника имущества УП произвольно ограничивать правомочия УП по владению и пользованию закрепленным за ним имуществом, в частности, изымать его без согласия самого УП. Вместе с тем невозможно говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия от влияния собственника-учредителя за пределами перечисленных ранее его правомочий и возможностей.

Ограниченный характер права хозяйственного ведения заключается в том, что статья 295 ГК РФ определяет действия УП, требующие согласия собственника⁶. Абзац 1 пункта 2 этой статьи определяет, что «предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника». Для других организационно-правовых форм таких ограничений законодательство не устанавливает.

Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения [абз.2 п.2 ст.295 ГК РФ]. Таким образом, подзаконный акт федерального правительства может ограничить права унитарного предприятия по распоряжению принадлежащим ему имуществом, в т.ч. движимым.

Считается, что ограниченность права хозяйственного ведения вызвана необходимостью более строгого контроля собственником, точнее, уполномоченным им органом за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц-несобственников [3]. Действительно, на практике широкие полномочия руководителей УП нередко позволяют им выводить часть денежных средств и других активов УП в аффилированные с ними фирмы⁷. В результате, заключение сделок, в которых заинтересовано руководство УП, влечет искусственное завышение стоимости закупаемых ресурсов и, следовательно, себестоимости продукции, а в ряде случаев – хищение муниципального/государственного имущества [8]. Именно поэтому можно утверждать, что наличие указанных ограничений по распоряжению имуществом УП в полной мере соответствует интересам собственника.

Но помимо возможностей, заложенных в ГК РФ и непосредственно связанных с правом хозяйственного ведения, у учредителей УП остаются как минимум два серьезных рычага влияния на УП. Это – найм/увольнение руководителя УП и тарифная политика. Использование этих возможностей в интересах руководителей органов публичной власти на практике еще больше ограничивает управленческую автономию руководителей УП.

УП как «коммерческая организация»

В большинстве Уставов УП записано, что одной из их целей является извлечение прибыли. Тем не менее, к числу серьезных недостатков УП иногда относят отсутствие у них стимулов к приращению имущества, которым оно владеет на праве хозяйственного ведения⁸.

Так, Э.Маркварт пишет, что «право хозяйственного ведения сочетает в себе широкие полномочия обладателя этого права (унитарное предприятие) по использованию имущества с отсутствием какой бы то ни было экономической заинтересованности в приращении и улучшении этого имущества, поскольку любые улучшения и приращения, любое увеличение стоимости имущества становятся собственностью муниципалитета» [10]. Однако, сравнение этой действительно распространенной ситуации с практикой коммерческих предприятий не позволяет говорить о ней как об отличительной особенности УП. Действительно, в тех же акционерных обществах их менеджеры и работники могут быть не заинтересованы в приращении имущества предприятий, на которых работают. И собственники вынуждены разрабатывать для менеджеров так называемые «стимулирующие контракты» (performance based contracts), привязывая часть их вознаграждения к результатам работы управляемых ими предприятий. В то же время нужно признать, что учредители УП менее усердны в разработке таких контрактов.

То, что действительно должно нас смущать, это именно цель УП – извлечение прибыли. Публичная власть не должна использовать публичную собственность для извлечения прибыли. Во-первых, коммерческое использование бюджетных средств конкурирует с другими социальными (и неокупаемыми) направлениями их использования и замещение их частными средствами позволит увеличить общественное благосостояние. Во-вторых, там, где потенциально возможно извлечь прибыль, как правило, возможна и конкуренция, которую нецелесообразно сдерживать административными барьерами, в том числе путем учреждения УП в потенциально конкурентных сферах деятельности. В-третьих, в условиях конкуренции частные предприятия будут функционировать намного успешнее муниципальных просто потому, что частные собственники таких предприятий намного более заинтересованы в получении прибыли от собственных вложений и намного более способны придумать для этого «новые комбинации» и способы повышения эффективности, чем чиновники, распоряжающиеся не своим имуществом.

Очевидно, что у частных собственников, максимизирующих доход от своих инвестиций (вложений в собственный капитал предприятия), больше мотивов и желания выстроить оптимальную систему стимулов для работников их предприятий, чем у чиновников⁹. Последним население не даст больше голосов за дополнительный рубль сбереженных расходов, если тарифы при этом не снижаются. С другой стороны, снижение цены (тарифа) вслед за снижением издержек не будет создавать стимулов к дальнейшему росту эффективности у работников предприятия. Таким образом, снижение тарифов на один рубль принесет руководителям органов местного самоуправления (МСУ) гораздо больше политических дивидендов, чем усилия по снижению удельных затрат на этот же рубль при неизменном тарифе.

Означает ли все вышесказанное, что извлечение прибыли не должно быть целью коммунального предприятия? Отнюдь. Извлечение прибыли может и должно быть целью предприятий, работающих как в жилищном хозяйстве, так и в коммунальном комплексе Более того, для достижения эффективности тарифного регулирования коммунальных предприятий последние (их руководство и собственники) должны быть заинтересованы в достижении этой цели.

2. Унитарные предприятия в ЖКХ

Подмена целей УП и использование публичной собственности в личных интересах

Согласно статье 50 ГК РФ, УП являются коммерческими организациями, основная цель которых, по определению, состоит в извлечении прибыли. Однако, получение прибыли редко ставится перед руководством УП как основная (и, тем более, единственная) цель его деятельности [11]. Действительно, на практике уставы МУПов, работающих в ЖКХ, часто определяют их цели примерно в следующей последовательности: выполнение работ, производство продукции, удовлетворение общественных потребностей, получение прибыли. Но нередко в российских муниципалитетах происходит подмена целей УП, работающих в ЖКХ: даже если извлечение прибыли и упоминается среди уставных целей УП, на практике муниципальная собственность на имущество, переданное УП на праве хозяйственного ведения, зачастую позволяет руководителям органов МСУ использовать свою власть над УП для решения личных краткосрочных задач, в т.ч. политических (например, позволяет завоевывать симпатии избирателей, сдерживая рост тарифов перед выборами - ни мало не заботясь о том, что это ведет к снижению качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и нарастанию износа основных фондов¹⁰).

Рассмотрим простой пример. Согласно Федеральному закону от 28.08.1995 №154-ФЗ¹¹, органы МСУ осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности [п.1 ст.31]. Анализ реализации исполнения этой нормы, проведенный Фондом «Институт экономики города» в 2003 году выявил, что «из-за отсутствия формализованных процедур вопрос о величине тарифов зачастую является тем инструментом, который главы местного самоуправления или представители депутатского корпуса используют для достижения своих политических целей. В результате принимаемых популистских решений муниципальные коммунальные предприятия не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов, что приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества жилищно-коммунальных услуг» [9].

Заметим, что большой срок службы основных фондов позволяет злоупотреблять этим «инструментом» (тарифной политикой) на протяжении длительного периода времени. Действительно, можно достаточно долго не финансировать текущий и капитальный ремонт без заметного ущерба для качества услуг, но за счет нарастания износа. Ключевым моментом здесь является то, что состояние скрытых под землей объектов коммунальной инфраструктуры не видно обывателям-избирателям, тогда как рост тарифов на коммунальные услуги заметен и ощутим (особенно для домохозяйств с низкими доходами). Однако, неадекватное содержание основных фондов резко сокращает сроки их полезной службы и будет компенсировано позднее более высокими приведенными расходами на их замещение. Согласно исследованиям, проведенным в Латинской Америке, на каждый доллар, не потраченный вовремя на надлежащее содержание инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства, приходится, по оценке, 3-4 доллара дополнительных затрат на ее преждевременную реконструкцию. Т.е. популистская тарифная политика означает, по сути, обман неискушенного населения, которое в итоге будет вынуждено заплатить больше, чем могло бы заплатить в случае, когда тарифы позволяют финансировать надлежащее содержание, своевременный ремонт и восстановление основных фондов.

Финансовая неустойчивость УП

В финансовом плане сдерживание роста тарифов на продукцию и услуги УП без соответствующего снижения затрат (к чему у УП нет экономических стимулов) означает, что установленный тариф становится меньше удельных издержек, и предприятие терпит убытки. Следует, однако, признать, что сдерживание роста тарифа не вело бы к убыткам жилищных и коммунальных предприятий, если бы разницу своевременно и в полном объеме им компенсировали органы власти дотациями из бюджета.

В России на сегодняшний день существует целая система бюджетного дотирования жилищных и коммунальных предприятий. Однако, она никак не связана с покрытием им убытков, возникающих из-за несвоевременного пересмотра тарифов в связи с объективным ростом цен в экономике. Действующая система бюджетных дотаций включает: 1) льготы по оплате ЖКУ, 2) жилищные субсидии и 3) дотации на разницу в тарифах (между установленным регулирующим органом полным уровнем тарифа и тарифом для населения). Из них лишь жилищные субсидии являются инструментом адресной социальной помощи низкодоходным категориям населения. И именно жилищные субсидии сейчас «монетизируются» (заменяются прямыми перечислениями на социальные счета граждан), тогда как льготы по оплате ЖКУ продолжают предоставляться населению в натуральной форме и финансироваться в форме дотаций предприятиям на покрытие их «выпадающих доходов».

Известной особенностью системы бюджетных дотаций жилищным и коммунальным предприятиям является возможность их несвоевременного и неполного предоставления¹². И даже исполнительное производство судебных решений не может обязать представительные органы власти включать в бюджеты на очередной финансовый год объемы недофинансирования «выпадающих доходов» прошлых лет.

Сложившаяся практика бюджетного недофинансирования предприятий такова: в 2003 году счета, выставленные населению, реально покрывали лишь 57% стоимости предоставленных ему ЖКУ. Фактические «выпадающие доходы» предприятий из-за предоставления гражданам льгот по оплате ЖКУ в 2003 году составили 51 млрд. руб. (и были профинансированы всего на 75%), а из-за предоставления жилищных субсидий на оплату ЖКУ – 31 млрд. руб. (профинансированы на 85%) [14].

В результате, к объемам действительных финансовых убытков предприятий из-за несбалансированной тарифной политики прибавляются объемы бюджетного недофинансирования¹³. Растущий риск банкротства УП не позволяет ему привлекать заемные средства для покрытия возникающего дефицита денежного потока. При этом в жертву в первую очередь приносятся капитальные расходы на восстановление, модернизацию и развитие основных фондов, а также расходы на их содержание, текущий и капитальный ремонт.

Как следствие, накапливается износ основных фондов, переданных в управление УП. Это означает, что муниципалитеты весьма оригинальным образом субсидируют оказание ЖКУ населению. Вместо того, чтобы предоставлять адресные субсидии наименее обеспеченным категориям граждан, главы органов МСУ закрепляют основные фонды за УП на праве хозяйственного ведения, и затем наблюдают, как они постепенно «проедаются» и ветшают, зная, что искать деньги на восстановление изношенных основных фондов придется не им, а следующим главам органов МСУ. Очевидно, что такая система «финансирования» контр-продуктивна и непрозрачна. Разрешение «проедать» капитал не стимулирует предприятия к экономии.

Неэффективность

Итак, контроль органов публичной власти над руководством УП позволяет им безнаказанно занижать тарифы, делая УП планово убыточными. Публичная собственность на имущество УП является для этого необходимым, но не достаточным условием. «Необходимость» этого условия доказывается просто: частное предприятие, чьи возможности влиять на цену, по которой оно поставляет свои товары, сильно ограничены, покинет отрасль, как только начнет систематически терпеть убытки, тогда как муниципальное предприятие будет терпеть их до тех пор, пока это будет выгодно его учредителю-собственнику. То, что муниципальные собственность и управление не являются достаточными условиями долгосрочной убыточности УП доказывает существование неубыточных УП, в том числе в ЖКХ.

Сама возможность долгое время быть убыточным, получая при этом дотации извне, способствует смягчению бюджетных ограничений УП и заметно искажает стимулы у его учредителей, менеджеров и работников к производственной эффективности¹⁴. Рассмотрим некоторые типичные примеры подобных искажений:

1. Пожалуй, наиболее существенным следствием мягких бюджетных ограничений является ослабление усилий руководства УП по максимизации прибыли и/или по сокращению издержек. Мягкие бюджетные ограничения снижают ответственность руководителей УП перед собственниками за последствия принимаемых решений, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также за финансово-хозяйственные результаты его деятельности, искажают стимулы к инновационной деятельности, к внедрению новых энерго-, ресурсосберегающих технологий.

Более того, при бюджетных дотациях у УП отпадает необходимость не только в экономии, но даже в просто рациональной организации труда и производства. Мягкие бюджетные ограничения снижают стимулы руководителей УП к добросовестному выполнению своих обязанностей, включая обязанности контроля и принуждения по отношению к подчиненным. Как следствие, снижение ответственности наблюдается у всех работников предприятия. И чем дольше существует такое положение, тем неэффективнее становится система: с каждым годом все больше накручиваются непроизводственные расходы, увеличиваются возможности для воровства, разгильдяйства и т.п. Характерен пример, приводимый В.Нечитайловым, генеральным директор ЗАО «Свердловская энергетическая компания»:

«Когда мы заходим на территорию нового для нас муниципального образования … для текущего обслуживания сетей нанимаем МУП (муниципальное унитарное предприятие), которое этим занималось до нашего прихода на территорию, и контролируем его деятельность через договор подряда. Как показывает наш опыт, МУП не справляется с поставленными задачами. Предъявляет затраты, но работа при этом не выполняется. Контрольный замер выполненных работ выявил: приписки составляют от 35 до 95%, а стоимость материалов завышена от 20% до рекордных 6500%, то есть в 65 (!) раз. Это происходит в любых муниципальных образованиях … - везде! МУПы с точки зрения экономики неэффективны и ни за что не отвечают» [6].

2. Отсутствие возможности зарабатывать средства на развитие производства переориентирует руководителей УП на удовлетворение запросов администрации города, а не потребителей их товаров и услуг. Унитарные предприятия (точнее, их руководители) ориентированы уже не на предоставление качественных услуг по минимально возможным ценам, а на завоевание расположения чиновников. Не столь важно как работает предприятие – гораздо важнее иметь покровителей в администрации муниципального образования, и личное благополучие руководителя УП обеспечено [1].

Конечно, есть немало примеров добросовестной работы руководителей УП, которые, вопреки проводившейся контр-продуктивной политике и в условиях тотального недостатка финансирования в 1990-х годах, все-таки смогли сохранить работоспособность коммунальных систем жизнеобеспечения. Эти примеры показывают, что такие социально-психологические факторы, как чувство ответственности за порученное дело и профессиональная гордость (Х-факторы) могут в течение определенного времени компенсировать недостаток экономических стимулов. Но нужно признать, что в отсутствие последних, такие примеры становятся все более и более редкими.

Именно отсутствие стимулов приводит к неэффективности, к завышенным издержкам, которые УП перекладывают либо на потребителей услуг (в виде завышенных цен), либо на налогоплательщиков (в виде необоснованных дотаций на покрытие убытков), либо на собственников основных фондов, находящихся под управлением УП (в виде роста их износа). В результате, реальную стоимость ЖКУ не знает сегодня никто. И в этой ситуации непонятно, сколько же денег на самом деле нужно предприятию, чтобы оно могло устойчиво функционировать и развиваться.

Заметим, что сохранению неэффективности способствует, прежде всего, отсутствие конкуренции. Именно конкуренция позволила бы определить истинную (справедливую) стоимость ЖКУ, а в отсутствие конкуренции тарифы обречены на бесконечный рост.

Отсутствие конкуренции – основное препятствие к эффективности ЖКХ

Означают ли все названные ранее недостатки организационно-правовой формы унитарных предприятий, что они не могут предоставлять услуги должного качества, не накапливая при этом ни задолженности, ни износа? Конечно, нет. Могут ли МУПы быть прибыльными, то есть могут ли органы МСУ позволить им быть прибыльными? Конечно, да. Организационно-правовая форма УП и контроль со стороны органов власти за их управлением в принципе не являются достаточными условиями убыточности УП и связанных с нею проблем.

Дело в другом: самый серьезный недостаток УП состоит в том, что они не работают и не могут работать в условиях конкуренции. Более того, закрепляя за собой функции собственника основных фондов на бесконкурсной, бессрочной и бездоговорной основе, имея возможность быть планово убыточными и получать бюджетные дотации, УП сдерживают появление и развитие конкуренции. А отсутствие конкуренции, в свою очередь, смягчает бюджетные ограничения УП, ведет к Х-неэффективности¹⁵ и, как результат, к завышенным издержкам.

Действительно, развитие конкуренции является наиболее эффективным способом создания противозатратного механизма, стимулирующего снижение себестоимости предоставления услуг и повышение их качества, так как именно конкуренция заставляет различные предприятия искать пути снижения затрат и систематически устраняет из данной сферы деятельности менее эффективно работающие организации, заменяя их другими, более эффективными¹⁶. Устойчивость и постоянное развитие экономической системы гораздо лучше достигаются в условиях конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Именно невозможность развития конкуренции в ЖКХ при сохранении УП является, на наш взгляд, основной причиной, объясняющей необходимость их ликвидации. И именно с позиций необходимости развития конкуренции следует предлагать и оценивать различные меры по реформированию ЖКХ, включая ликвидацию УП.


Спираль деградации

Итак, суммируем сказанное выше: сохраняя УП и, тем самым, препятствуя появлению и развитию конкуренции в ЖКХ, публичные власти получают возможность, преследуя свои личные политические интересы, сдерживать обоснованный рост цен и тарифов, недофинансировать предприятиям дотации на покрытие «выпадающих доходов» и т.д.

Муниципальная собственность на имущество МУПа и полный контроль над ним органов МСУ позволяют МУПу долгое время оставаться убыточным. В результате, растет просроченная кредиторская задолженность МУПа, а с ней и риск банкротства. При этом плановая убыточность и постоянный дефицит средств сводят на нет любые инициативы и мероприятия, направленные на увеличение эффективности. Органы МСУ, как учредители УП, не наказывают руководителей УП за убытки, так как не могут точно оценить степень их вины, что смягчает «бюджетные ограничения» УП и снижает эффективность их функционирования. Руководители органов МСУ более склонны сдержать рост тарифов, чем изобретать экономические инструменты, стимулирующие руководителей МУПов к снижению затрат.

Унитарные предприятия начинают испытывать нужду в прямых бюджетных трансфертах для финансирования своих инвестиционных программ, так как из-за своего плохого финансового положения они не могут рассчитывать на заемные средства из внешних источников.


Так как бюджетных средств заведомо недостаточно для удовлетворения потребностей ЖКХ в капитальных вложениях, то растет износ и аварийность основных фондов. Причем из-за неадекватного содержания и несвоевременного капитального ремонта растет износ как коммунальной инфраструктуры¹⁷, так и жилых домов¹⁸. В результате, население теряет и терпит неудобства а) как собственник квартир и общего имущества в многоквартирных домах, б) как собственник имущества муниципального образования.

Вместе с износом растут неэффективность производства (например, растут потери воды и тепла в сетях) и себестоимость, снижается качество и доступность ЖКУ (например, в водопроводно-канализационном хозяйстве высокая аварийность основных фондов приводит к частым перерывам в водоснабжении).

Снижение качества ЖКУ ведет к росту недовольства населения работой МУПов, снижению уровня общественной и политической поддержки повышения тарифов. Тем самым замыкается круг¹⁹, и «спираль деградации» начинает новый виток.

Заметим, что наблюдаемое усиление кризисных явлений в ЖКХ уже вызвало тенденцию к усилению централизации, ужесточению административного регулирования, а также росту бюджетных вливаний в отрасль с федерального уровня, как основному способу компенсации неэффективности существующих институциональных механизмов²⁰, в надежде остановить дальнейшее ухудшение ситуации в отрасли [12].

Выводы

Подавляющее большинство предприятий, работающих в ЖКХ России, были созданы в организационно-правовой форме унитарных предприятий. Унитарные предприятия во многом похожи на хозяйственные общества. Однако, проведенный анализ права хозяйственного ведения позволил выделить следующие удивительные отличительные особенности унитарных предприятий:

1. Унитарное предприятие, по сути, не имеет ничего, что принадлежало бы ему на праве собственности, и ни при каких условиях оно не сможет стать субъектом права собственности, то есть полноценным участником рыночных отношений;

2. Права владения и пользования (и даже в значительном мере права распоряжения!) имуществом УП передаются ему на безвозмездной, бессрочной и бездоговорной основе;

3. Создание унитарного предприятия позволяет органу публичной власти организовать, фактически, параллельный бюджет и вывести часть финансовых потоков из-под контроля Счетной Палаты и общественности.

Однако, сохранение унитарных предприятий кому-то выгодно. Но выгодно вовсе не собственнику переданного им имущества (гражданам страны), а чиновникам, использующим свою власть над руководителями унитарных предприятий для решения своих краткосрочных политических задач (например, завоевания голосов избирателей путем сдерживания роста тарифов перед выборами, ни мало не заботясь о том, что это ведет к снижению качества ЖКУ и нарастанию износа основных фондов). Выгодно руководителям УП, работающим в условиях мягких бюджетных ограничений.

Проведенный микроэкономический анализ деятельности унитарных предприятий в ЖКХ показал, что:

1. Сложившаяся система финансирования унитарных предприятий контр-продуктивна и непрозрачна, подрывает стимулы к эффективности;

2. Популистская тарифная политика означает, по сути, обман неискушенного населения, которое в итоге будет вынуждено заплатить больше, чем могло бы заплатить в случае, когда тарифы позволяют финансировать надлежащее содержание и своевременный ремонт как объектов коммунальной инфраструктуры, так и жилых домов;

3. Чтобы отрасль устойчиво развивалась и была эффективной, предоставлением жилищно-коммунальных услуг должен заниматься независимый от публичной власти частный бизнес в условиях конкуренции, управленческой самостоятельности и самоокупаемости.

Заметим при этом, что приход частного сектора в ЖКХ не является самоцелью. Он нужен для развития конкуренции в отрасли, а не сам по себе. Причем, развитие конкуренции в ЖКХ, как в форме прямой конкуренции между поставщиками товаров (ресурсов) и услуг, так и в более утонченной форме «конкуренции за рынок» (то есть за право управления коммунальной инфрастуктурой и право монопольного предоставления соответствующих товаров и услуг) должно рассматриваться, на наш взгляд, не просто как «одно из» направлений реформы ЖКХ, а как ее единственная главная цель.

С этой точки зрения, самым серьезным недостатком унитарных предприятий, определяющим необходимость их ликвидации/реорганизации, является то, что они не работают и не могут работать в условиях конкуренции, более того – препятствуют ей!

Закрепление за УП функции собственника основных фондов на бесконкурсной бессрочной и бездоговорной основе в сочетании с возможностью УП быть планово убыточными и получать бюджетные дотации сдерживает появление и развитие конкуренции. Отсутствие конкуренции, в свою очередь, смягчает бюджетные ограничения унитарных предприятий, ведет к Х-неэффективности и, как результат, к завышенным издержкам и тарифам.

Именно поэтому необходима ликвидация УП в ЖКХ - необходима для развития конкуренции, для создания постоянно действующих стимулов к росту эффективности.

В этой связи, предлагаются следующие пути реформирования унитарных предприятий:

В жилищном хозяйстве: предлагается совместить свободное ценообразование и полный уход публичной власти из хозяйственной деятельности, предполагающий среди прочего приватизацию муниципального имущества, используемого для оказания жилищных услуг.

В коммунальном комплексе: унитарные предприятия предлагается либо ликвидировать, приглашая на их место на конкурсной и договорной основе частные компании-операторы, либо акционировать (без внесения объектов коммунальной инфраструктуры в уставный капитал²¹), делегируя на конкурсной и договорной основе полномочия единоличного исполнительного органа созданных акционерных обществ частным коммерческим организациям (управляющим компаниям).

Второй путь, предполагающий заключение так называемого «контракта на управление», предлагается как наиболее подходящий для абсолютного большинства российских муниципальных образований. В то же время, там, где частные компании уже сегодня готовы брать на себя коммерческие риски, лучше сразу переходить на аренду, так как чем больше рисков передается частным компаниям, тем больше их заинтересованность минимизировать издержки, а следовательно, быть максимально эффективными.

Также следует отметить, что 21 июля 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В принципе, в отдельных городах, как правило, крупных и средних, с крепкими бюджетами и высокими доходами населения, при наличии готовности местных органов публичной власти и заинтересованности у частных инвесторов и операторов, возможно использование концессионных соглашений как в отношении отдельных объектов коммунального хозяйства, так и систем коммунальной инфраструктуры в целом. Выбор между этими альтернативами должен определяться исходя из необходимости поддержания должного конкурентного давления во время конкурсного отбора концессионера.


СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ


1. Как эффективно управлять жилищным фондом: теория и практика / Под ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. – 142 с.

2. Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (под ред. М.Ю.Тихомирова). - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003.

3. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей (под общ. ред. Брагинского М.И.) – М.: Фонд «Правовая культура», 1995 г.

4. Корнаи Я. Дефицит / Пер. с венгерск. – М.: Наука, 1990. – 608 с.

5. Лейбенстайн Х. Аллокативная неэффективность в сравнении с «Х-эффективностью». В сб. Теория фирмы. Под ред. В.М.Гальперина. - СПб.: Экономическая Школа, 1995 г. С. 477-506

6. Литвиненко Ю. На чем заработать в ЖКХ// Эксперт-Урал, 07.02.2005

7. Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. - М.: НП OST-EURO-МУНИЦИПАЛ, 2003. – 132 с.

8. Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности// Законодательство и экономика №10 (246), 2004 (начало) и №11 (247), 2004 (окончание).

9. Практика реформы жилищно-коммунального хозяйства: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004.

10. Реформирование водоснабжения и водоотведения в пилотных городах России. Опыт российско-германского проекта. Под общ.ред. Э. Маркварта, И.Путинцевой. – М.: OST-EURO, 2004. – 118 с.

11. Сиваев С.Б., Андрианов В.В., Хомченко Д.Ю. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №6, июнь 2002 Часть 2.

12. Стародубровская И.В. Реформа ЖКХ: развитие или кризис? ИЭПП, 19.11.2003. (u/files/persona/starodubrovskaya/zkh.pdf)

13. Тыртышов Ю.П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №12, декабрь 2004, Часть 1.

14. Христенко В.Б. О первоочередных мерах по переводу предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации. Москва, 28 октября 2004 г.


15. Savedoff W.D., Spiller P.T. Spilled water: institutional commitment in the provision of water services. Washington DC: Inter-American Development Bank, 1999.

16. Segal I. Monopoly and Soft Budget Constraint// Rand Journal of Economics, vol.29 No.3, 1998.

17. Shleifer A. State versus Private Ownership// Journal of Economic Perspectives, №12(4) 1998, pp. 133-150.