Модернизация антимонопольной политики в россии

Вид материала

Документы

Содержание Предполагаемые нововведения Группа лиц Доминирование на рынке. Н. розанова

Подобный материал:

• Доклад о роли антимонопольной политики в реформировании системы регулирования, 1649.04kb.
• Об утверждении Договора о проведении согласованной антимонопольной политики, 290.17kb.
• "Свет и тени кредитной политики России", 27.81kb.
• Ния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденных приказом от 25 апреля 2006 года, 102.42kb.
• О проведении согласованной антимонопольной политики, 223.14kb.
• Авдеева е. Г. Аспирантка экономического факультета мгу имени М. В. Ломоносова (г. Москва,, 61.56kb.
• Пояснительная записка к отчету Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской, 410.54kb.
• Резюме доклада ебрр – “Кризис и переходный процесс глазами людей” Шаткость процессов, 76.12kb.
• Штат Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области, 285.81kb.
• План научно-исследовательской работы на 2011 год Липецк 2011, 122.53kb.

Предполагаемые нововведения

Проекты законов "О защите конкуренции" и "О внесении изме­нений в Кодекс Российской Федерации об административных право­нарушениях" предполагают существенные изменения правовой базы антимонопольной политики, включая понятийный аппарат, определе­ние антиконкурентной практики, инструменты государственной под­держки конкуренции и систему санкций за нарушение законодатель­ства. Наша цель — критический анализ предложенных новшеств, среди которых величина и критерии применения санкций за наруше­ние антимонопольного законодательства, проблемы квалификации группы лиц как объекта антимонопольного регулирования, определе­ние доминирования и вопросы воздействия государства на усло­вия конкуренции на рынках.

Однако в первую очередь следует отметить очевидные достоин­ства разработанных проектов. Во-первых, принятие закона "О защи­те конку­ренции" позволит объединить нормы, посвященные конку­ренции на то­варных и на финансовых рынках. Подобное объедине­ние оправдано тем, что принципы конкурентной политики едины вне зависимости от типов рынков ввиду того, что относятся к определен­ным действиям и соглаше­ниям участников экономического обмена и органов власти. Безусловно, есть особенности организации экономи­ческих обменов на товарных и фи­нансовых рынках, так же, как и между различными типами товарных рын­ков. Однако эти различия должны быть предусмотрены на уровне подза­конных актов (включая методические рекомендации), но не законов⁸.

Во-вторых, существенно расширены нормы, посвященные огра­ниче­нию конкуренции со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. В принципе включение таких норм в анти­монопольное за­конодательство представляет собой особенность рос­сийской системы кон­курентного права, существенно отличающую его от конкурентного права зарубежных стран с развитой экономикой. В то же время, согласно резуль­татам многих исследований⁹, именно действия органов власти являются глав­ным источником и ограниче­ния конкуренции, и нарушения прав хо­зяйствующих субъектов. Давно назрела модернизация законодательства о государственных закупках и государственной помощи¹⁰ с целью предотвра­щения их разрушительного воздействия на конкуренцию. Не все нормы зако­нопроекта выглядят в данном контексте безупречными, к этому воп­росу мы вернемся ниже.

В-третьих, законопроект меняет критерии и повышает минималь­ную границу антимонопольного анализа сделок экономической кон­центрации, устраняя значительную часть избыточного предварительно­го контроля. Именно в связи с этим направлением антимонопольного регулирования российский антимонопольный орган выступал объек­том критики. Увеличи­вается минимальный размер участника сделки, требующий предварительного согласования с антимонопольным органом, а также изменяется сам показатель, используемый для применения этого критерия. Определение сделок, подлежа­щих антимонопольному регули­рованию, сближается с понятием "перераспре­деление контроля", напри­мер, страняются анекдотичные положения о необ­ходимости согласо­вывать приобретение каждого дополнительного пакета акций. Ведь важно не то, какое именно количество акций у того или иного собствен­ника, а то, каким образом меняется набор прав в результате приобрете­ния пакета акций. Более того, законопроект создает основания для выведе­ния из-под антимонопольного контроля перераспределение пакетов акций внутри группы лиц, что в принципе нельзя не поддержать, прав­да, с оговор­ками в отношении квалификации группы лиц как таковой.

В-четвертых, законопроект более четко разграничивает обстоя­тель­ства, в которых антимонопольное законодательство, запрещающее опреде­ленные действия, применяется "по букве", и где оно применяет­ся на основа­нии "взвешенного подхода". Действующий закон слиш­ком широко трак­тует область применения "взвешенного подхода", в этом смысле слишком мягко относясь к наиболее опасным антиконку­рентным действиям.

В-пятых, это, конечно, изменение системы санкций.

Санкции. В рамках существующей системы антимонопольного регу­лирования действенность санкций как компонента механизма, обес­печиваю­щего соблюдение правил конкуренции, в значительной мере ослаблена. Это связано с целым рядом обстоятельств:

— низкие значения штрафных санкций, максимальная величина ко­торых не превышает 5000 МРОТ;

— исчисление штрафов в единицах, которые никак не сопряже­ны с масштабами незаконно полученного дохода (неадекватность базы исчисле­ния);

— отсутствие весомых стимулов у участников хозяйственного обо­рота участвовать в обеспечении соблюдения установленных пра­вил (в том числе посредством раскрытия информации о фактах/при­знаках наруше­ния), что снижает вероятность выявления нарушений и соответственно при­менения санкций;

Экономический анализ правоприменения предполагает понимание того, что один из его ключевых моментов — это ожидания действую­щих на рынке лиц, а также субъектов правоприменения (в число кото­рых не обяза­тельно входят исключительно участники рынка). Настройка ожиданий проис­ходит через формирование достоверных обещаний (до­стоверных угроз) при­менения санкций в случае нарушения правил. Достоверность может дости­гаться не только через непосредственное применение санкций (то есть опыт субъектов — как собственный, так и других участников рынка), но и через другие сигналы (разъяснительные компании).

Группа лиц

Введение конструкции "группа лиц" в антимоно­польное законодатель­ство обусловлено тем, что объем понятия "хозяй­ствующий субъект", определе­ние которого дано в ст. 4 как действую­щего закона "О конкуренции и ограни­чении монополистической дея­тельности", так и проекта закона "О защите кон­куренции", не позволя­ет охватить комплекс вопросов, связанных с распределе­нием прав конт­роля, влияющих на условия конкуренции. Строго говоря, в пе­речне видов хозяйствующих субъектов представлены коммерческие органи­за­ции, некоммерческие организации (которые осуществляют принося­щую доход деятельность), организации саморегулирования и индиви­дуальные предприни­матели, что дает основания проводить различия между юридическим лицом и экономической фирмой. Очевидно, что экономическая фирма может состоять из множества, например, ком­мерческих организаций. В свою очередь, экономи­ческая фирма харак­теризуется особенностями процессов принятия решений, контроля за их выполнением, адаптации к непредвиденным обстоятельствам, ко­то­рые могут быть охарактеризованы с помощью термина "иерархия".

Однако осмысление проблематики группы лиц в интересах анти­моно­польного регулирования требует обращения к вопросу о диск­ретных институ­циональных альтернативах, использующихся для орга­низации множества тран­сакций. Практически все товары в современ­ной экономике проходят несколько звеньев в технологической цепоч­ке, прежде чем оказываются у конечного по­требителя. Теоретически данные технологические цепочки могут воспроизво­диться как на ос­нове механизма конкуренции, так и внутри фирмы, а также через так называемые вертикальные ограничивающие контракты, которые в эко­номической теории относят к категории гибридных институциональ­ных согла­шений. Гибридные институциональные соглашения — долго­срочные контракт­ные отношения, предполагающие сохранение ав­тономности (формальной са­мостоятельности) сторон, но предпо­лагающие создание трансакционно-специфических мер пред­осторожности, препятствующих оппортунисти­ческому поведению участников и обеспечивающих адаптацию к° изменяю­щимся обстоя­тельствам в условиях неопределенности™.

Гибридные формы институциональных соглашений многообраз­ны. В ча­стности, к ним относят: субконтракты, сети, кластеры, фран­чайзинг, коллек­тивные товарные знаки, альянсы, а также партнерства и кооперативы"¹. При­чем они достаточно сильно различаются с точ­ки зрения жесткости контроля. Именно гибридные формы институ­циональных соглашений представляют собой наиболее серьезный и сложный вызов конструкторам понятия "группа лиц", а также разра­ботчикам нормативно-правовых актов в сфере антимоно­польного ре­гулирования, поскольку вопрос о проведении демаркационной ли­нии между множеством хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц, и множеством субъектов, которые, заключая друг с другом контракты

'"' Шаститко А. Правило взвешенного подхода в контексте админист­ративной реформы и дерегулирования экономики. М.: ТЕИС, 2005.


108
¹¹ Menard С. The Economics of Hybrid Organizations. — Journal of In­stitutional and Theoretical Economics, 2004, vol. 160, p. 4-6.

Модсрнизация антимонопольной политики о России







орган, — до 50%. Этот шаг выглядит вполне обоснованным. В част­но­сти, в странах ЕС рыночная доля, превышающая 50%, является до­статочным основанием для возникновения гипотезы о доминирова­нии. Разумным вы­глядит и отнесение к доминирующим субъектов естественных монополий, что соответствует условиям их функциони­рования и возможностям воздейст­вовать на параметры рынков.

Гораздо более спорным выглядит введение в закон понятия "кол­лектив­ное доминирование"¹⁶ как рынка, на котором действуют несколь­ко крупных уча­стников (суммарная доля трех участников превышает 50% или доля пяти уча­стников превышает 70%, при том что доля каж­дого из них составляет более 5%). Конкурентная политика ЕС также использует доктрину коллективного доминирования, однако несколько по-иному, чем предполагает законопроект "О защите конкуренции".

Во-первых, основания для определения структуры рынка как коллек­тивного доминирования носят гораздо более комплексный ха­рактер, нежели это предусматривает законопроект. Квалификация совместного доминиро­вания как структуры рынка, создающей сти­мулы к соглашениям и согласо­ванным действиям, основана не только на показателе концентрации, но и на ряде других структурных пара­метров. Можно говорить, по крайней мере, о трех группах факторов, наличие которых является основанием для вывода о наличии кол­лективного доминирования¹⁷.

К первой группе относятся барьеры входа, частота взаимодей­ствий и роль инноваций на рынке. Независимо от всех остальных наборов характе­ристик невозможно поддерживать соглашение о вы­соких ценах на рынке, где отсутствуют барьеры входа или где продав­цы могут пересматривать условия продаж (в зависимости от решений других компаний) крайне редко, или на инновационном рынке. Если рынок демонстрирует хотя бы одну из названных характеристик, можно делать вывод о том, что соглашения и согласованные дей­ствия на рын­ке маловероятны. Совокупность высоких барьеров входа, посто­янно­го взаимодействия компаний на рынке, низкой роли инноваций может рас­сматриваться как необходимое условие заключения и поддержа­ния картель­ного соглашения.

^1вПодробнее см.: Шаститко А. Государственная политика в отношении согла­шений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию (эконо­мический под­ход). М.: ТЕИС, 2004, с. 33-41.

¹⁷ Подробнее см.: Ivaldi M., Jullien В., Rey P., Seabright P., Tirole J. The Economics of Tacit Collusion. IDEI, Toulouse, Report prepared for the Euro­pean Competition Commission, 2003 (europa.eu.int/comm/ competition /mergers /review/ the_economics_of_tacit_collusion_en.pdf); Rey P. Collec­tive Dominance and the Telecommunications Industry. IDEI, 2002 (eu­ropa.eu.int/comm/competition/antitrust/ oth­ers/telecom/collective_dominance.pdf). В рамках теории игр применяется подход, основанный на сопоставлении "выигрышей" продавца в том случае, когда он "наруша­ет" явное или тайное соглашение о ценах и может благо­даря этому получить более высокую прибыль, и "проигрышей", связанных с тем, что нарушение соглашения приво­дит в дальнейшем к понижению цены и лишает возможности получать высокую ("кар­тельную") прибыль. Чем выше выигрыши от нарушения картельного соглашения, тем выше стимулы ком­паний к поддержанию более высокой ("картельной") цены. Напро­тив, чем больше утраченная благодаря "некооперативному" поведению прибыль, тем стимулы к заключению и поддержанию соглашений меньше.

Модернизация антимонопольной политики в России