С. В. Андриянов малые города: особенности организации системы

Вид материала

Подобный материал:

Вестник Брянского государственного технического университета. 2006. № 4 (12)

УДК 332.1 (1-21)

С.В. Андриянов

малые города: особенности организации системы

стратегического управления

Рассматриваются вопросы применения методов стратегического управления в малых городах. Анализируются характерные для малых городов проблемы. Обосновывается необходимость использования элементов стратегического управления в муниципальных образованиях.

Особое внимание уделяется анализу структуры города, функций местного самоуправления и как следствие выявлению специфичных для муниципальных образований требований построения системы стратегического управления. Предлагается модель системы стратегического управления, учитывающая особенности социально-экономического управления малым городом и возможности организации муниципальных образований как формы местного самоуправления.

На протяжении последнего десятилетия социально-экономическое развитие России сопровождалось глубокими и разносторонними реформами, продиктованными переходом к рыночной системе экономических отношений. Российские муниципальные образования по-разному отреагировали на эти изменения.

Для малых российских городов переход к рынку стал наиболее социально болезненным, так как из-за ограниченного доступа к ресурсам и других негативных факторов они оказались менее готовыми к резким и во многом непоследовательным экономическим реформам. Социально-экономические преобразования, инициированные как на федеральном, так и на региональном уровне, зачастую проводились без учета специфики малых населенных пунктов и без прогноза социальных последствий для них. При том, что в России доля малых городов (с населением менее 50 000 человек) составляет порядка 70%, проживает в них около 10% населения страны [1].

Несмотря на чрезвычайное социально-экономическое разнообразие, малые российские города связаны наличием однородных проблем социально-экономического развития, таких как ограниченность ресурсов, невыгодные конкурентные позиции в привлечении инвестиций, недостаток квалифицированной рабочей силы. Способность города преодолеть все эти проблемы во многом определяется социально-экономической политикой местных властей.

В ходе социально-экономического развития России на протяжении последних ста лет кардинальным образом трансформировалась система городского расселения в стране, в частности малые города обрели свои особые черты, а также определились их специфические роли и функции в социально-экономической жизни России.

При этом направления и скорость развития малых городов вследствие их многообразия, конечно же, были различны, но вместе с тем имели и много общего. Можно выделить основные тенденции, которые, став следствием кардинальной перестройки социально-экономической системы страны, определяют состояние и развитие большинства малых городов в настоящее время:

Развитие местного самоуправления в России с установкой на политическую и экономическую самостоятельность городских сообществ и построение гражданского общества. Многообразие форм организации местного самоуправления.
Дифференциация моделей социально-экономического развития городов в зависимости от политики органов местного самоуправления. Быстрое расслоение городов по уровню и качеству развития в зависимости от выгодности экономико-географического положения города в условиях рынка, имеющихся инвестиционных ресурсов, способностей муниципального менеджмента и т.д.
Усиление зависимости монопрофильных городов от конъюнктуры и экономического состояния градообразующих отраслей.
Развитие функций по обслуживанию и дополнению хозяйственного комплекса крупного города и зоны его интенсивного влияния как следствие развития агломерационных процессов. В городах подобного типа размещены филиалы и цеха промышленных предприятий, научно-проектная база, учебные заведения, объекты инженерной инфраструктуры.

Изменение экономической системы повлекло за собой изменение структуры управления городом. Если раньше для социально-экономического развития малого города более значимыми являлись управляющие воздействия сверху, то в новых условиях большую эффективность и адекватность приобрели решения, принимаемые непосредственно внутри города. Таким образом, сформировалась потребность в реформировании системы местного самоуправления. Основной формой организации подобной системы является преобразование районов, городских и сельских поселений в муниципальные образования. Такое реформирование оказалось востребованным: в период с 2002 по 2005гг. количество муниципальных образований возросло с 14 000 до 25 000 [2].

Правовой основой муниципального управления служит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, который наделяет муниципальные образования самостоятельностью, вполне достаточной для гибкого и эффективного управления малым городом. Однако результаты функционирования подобных административных систем свидетельствуют о том, что многие малые города не только не смогли использовать преимущества самоуправления для повышения уровня социально-экономического развития, но и, более того, находятся в критической ситуации.

Одной из проблем, препятствующих интенсивному развитию малых городов, является расширение и усложнение экономических функций города в условиях местного самоуправления.

Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные функции показаны на рис. 1.

Рис. 1. Экономические функции местного самоуправления

В условиях перехода к рыночной экономике эти функции существенно видоизменились и расширились [2]. Так, значительно изменились методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социально-экономического развития территории, появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать с этой целью как собственные, так и заемные ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности, внешнеэкономическая деятельность.

Сводное финансовое планирование развития территории стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности.

Учитывая перечисленные функции, можно выделить следующие основные сферы управления экономикой муниципального образования:

управление муниципальным имуществом;
финансовая политика;
промышленная политика;
налоговая, тарифная, ценовая политика;
инвестиционная политика;
управление межмуниципальными и международными экономическими связями.

Еще одна важная особенность малого города как экономического объекта заключается в том, что при всех сходствах и однородности тенденций развития малые города в большинстве своем уникальны по таким характеристикам, как экономико-географическое положение, уровень социального развития, менталитет населения, исторический путь развития территории. Подобное многообразие малых городов приводит к тому, что очень сложно выработать единый механизм для эффективного управления социально-экономическим развитием малого города. В таких условиях наиболее рациональным решением является создание постоянно функционирующей системы стратегического управления, в основе которой лежит детальный анализ социально-экономического состояния и положения конкретного города.

С позиции системного подхода город как объект стратегического управления представляет собой совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем (рис. 2):

городское хозяйство, включающее всю инфраструктуру и обеспечивающее жизнедеятельность города;
производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства, являющиеся источником валового городского продукта;
социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения города;
финансово-экономическая среда, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей города в виде бюджета;
управленческая сфера, включающая совокупность муниципальных органов власти и контроля в городе.

В состав каждой макроподсистемы входят несколько подсистем, обеспечивающих решение задач стратегического управления города. Подсистемы выделяются по социально-экономическому признаку (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура) или по предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты).

Координация направлений развития различных элементов экономики и социально-культурной сферы деятельности города позволяет более точно прогнозировать и планировать развитие города как единого целого, служит одной из основ реализации механизмов стратегического управления на уровне местного самоуправления.

Рис. 2. Макроподсистемы города

Стратегия – это общее направление развития. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию городов.

Стратегия муниципального образования представляет собой комплекс принципов деятельности муниципального образования и его отношений с внешней и внутренней средой, перспективных целей, а также соответствующих решений по выбору инструментов достижения этих целей.

Процесс стратегического управления может быть описан как логический, систематический подход к созданию главных решений в организации. Выделяются три стадии стратегического управления: стратегическое планирование, реализация стратегии, стратегический контроль (рис. 3).

Рис. 3. Элементы стратегического управления

Применительно к управлению в целом социально-экономическими системами и в частности малым городом в муниципальном образовании центральным звеном стратегического управления является подсистема стратегического планирования [3]. В общем виде цикл стратегического планирования включает следующие стадии:

Определение миссии города.
Определение стратегических целей развития города.
Анализ внешней среды.
Анализ внутренней среды.
Определение стратегических альтернатив.
Выбор стратегии.

Исходным плановым решением для любой организации является определение ее миссии. Для муниципальных образований миссия так или иначе связана с обеспечением высокого уровня жизни населения, однако может варьироваться в зависимости от особенностей города. Сформулированная миссия служит основой для определения измеримых целей, выраженных в соответствующих показателях.

Следующий шаг стратегического планирования – определение параметров внешней среды, влияющих на деятельность муниципального образования. Для города можно выделить следующие объекты внешней среды: соседние города, регион в целом, соседние регионы, государство. Состояние и развитие внешней среды возможно адекватно оценить как совокупность воздействий четырех групп факторов: социальных, технологических, экономических, политических. Анализ, проводимый по такой методологии, получил название «STEP-factors analyzing» (СТЭП-анализ). Такой подход к исследованию внешней среды позволяет прогнозировать ее развитие в различных аспектах.

СТЭП-анализ представляет собой разновидность экспертного анализа. Эксперты определяют состав основных значимых факторов макросреды и ранжируют их по значимости, отдельно для каждой группы факторов. В итоге выявляются статистические характеристики результатов ранжирования (оценки математического ожидания и среднеквадратического отклонения рангов). Кроме количественных характеристик целесообразно дать качественную оценку факторов макросреды, которые описывают ее состояние в перспективе [3].

Для проведения анализа внутренней среды системы малого города наиболее эффективным представляется использование методики SWOT-анализа. На данной стадии оцениваются результаты осуществления предшествующих программ развития города, выявляются причины успехов и провалов. Проводится анализ внутренних преимуществ и слабых сторон муниципального образования. Для этого анализируются данные о следующих ресурсах города:

человеческих;
природных;
экономических.

Важной характеристикой системы города является состояние предпринимательского и инвестиционного климата. В современных условиях необходимо определять преимущества не только в производстве материальной продукции, но и в сфере услуг. Финансовые, страховые, консультационные, аудиторские и иные услуги, услуги связи, информатики, образования, медицинские услуги – все эти виды экономической активности могут способствовать городскому развитию.

Полученные результаты исследования внешней и внутренней среды муниципального образования нередко заставляют уточнить стратегические цели развития города, поэтому иногда бывает целесообразным несколько изменить классическую цепочку стадий стратегического планирования и сначала провести всесторонний анализ среды малого города, а лишь затем окончательно определить цели социально-экономического развития.

Применительно к муниципальному образованию система стратегического управления имеет ряд особенностей. На рис. 4 приведена модель подобной системы, учитывающая ряд особенностей управления малым городом. Перечислим наиболее значимые из них:

Анализ внутренней и внешней среды функционирования города имеет предшествующее положение по отношению к стадии установления стратегических целей развития.
Для стратегического управления муниципальным образованием характерна стадия определения и использования местных преимуществ, связанных с экономико-географическим положением города.

Рис. 4. Модель системы стратегического управления муниципальным образованием

Постоянство миссии функционирования города позволяет разработать долгосрочную концепцию развития муниципального образования, что особенно актуально для управления малым городом.
С учетом специфических особенностей элементов системы малого города, необходимой составляющей его качественной стратегии является представление целей социально-экономического развития как системы целевых программ (инвестиционная политика, городская инфраструктура, градоустройство, маркетинг территории и т.д.).
Организация системы мониторинга развития подсистем города и внешней среды позволяет оперативно реагировать на возможные изменения, что особенно важно в динамично развивающихся условиях.
Внедрение системы бенчмаркинга дает возможность изучать и отслеживать опыт наиболее эффективных механизмов управления малым городом.
Для повышения точности анализа и прогнозирования состояния муниципального образования необходима разработка единой системы социально-экономических показателей, применяемой на стадиях анализа и мониторинга.
Организация банка данных о социально-экономическом развитии города, а также об изменениях внешних условий дает возможность оперативно и достоверно получать информацию, которая является исходной для проведения различных видов анализа.

Таким образом, для малых городов система стратегического управления, которая учитывает их специфические социальные и экономические особенности, представляет собой эффективный механизм, позволяющий решать как общие для этих городов проблемы, связанные с переходом к рыночным условиям функционирования, так и проблемы отдельно взятого города.

Использование методов стратегического управления в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения позволит стабилизировать и улучшить социально-экономическое состояние города за счет выработки единой концепции развития подсистем города, обоснованной постановки целей его развития, детальной проработки механизмов реализации этих целей. Особенно остро потребность в применении качественной системы стратегического управления малым городом ощущается в условиях местного самоуправления.

список литературы

Ветров, Г.Ю. Социально-экономическое развитие малых городов России/ Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, Е.Ю. Елагина, Ю.С. Зайцева, Д.М. Ланцев, Н.И. Шевырова; под общ. ред. Г.Ю.Ветрова. - М.: Институт экономики города, 2003.
Система муниципального управления: учеб. для вузов/ под общ. ред. В.Б.Зотова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
Стратегическое управление: учеб. для студентов вузов/ А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухин. – 2-е изд., стер. – М.: ОМЕГА-Л, 2006.

Материал поступил в редколлегию 15.09.06.

Blog

С. В. Андриянов малые города: особенности организации системы