Администартвино-правовые формы и методы управления

Вид материала

Лекция

Содержание Вопрос 2. Сущность административно-правовых методов и их виды Административные методы Экономические методы Методы административного права.

Подобный материал:

• Содержание Введение Глава Нормативно-правовой акт, как источник хозяйственного права, 313.22kb.
• В. Е. Гущев 2011 г. Тематический план, 61.39kb.
• В. Е. Гущев 2011 г. Тематический план, 59.7kb.
• Вопросы к зачету по спец курсу «Формы и методы публичного управления», 27.11kb.
• Вопросы к экзамену по курсу «Административное право», 23.88kb.
• Программа вступительного испытания (собеседование/устный экзамен) по дисциплинам «Информационная, 30.7kb.
• Активные формы и методы обучения математике, 85.34kb.
• Задачи и система криминалистики. Методы криминалистики. Криминалистика в системе юридических, 32.66kb.
• Ельчанинова Н. Б. Правовые методы борьбы со спамом (статья), 38.14kb.
• Административно-правовые методы и формы противодействия нарушению антимонопольного, 278.61kb.

Курс: Административное право


Кандидат юридических наук, доцент кафедры права ВЗФЭИ Чепурной А.Г.


Лекция


Тема № 4. АДМИНИСТАРТВИНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ


План занятия:

1. Административно-правовые формы управления

2. Сущность административно-правовых методов и их виды


Рекомендованная литература:


1. Основная

Конституция РФ

Гражданский кодекс Российской Федерации

Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ

Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской федерации / Под ред. д. ю, н., проф. Н.М.Конина. – М.: Норма, 2005. – 480 с. – (Серия учебно-методических комплексов).

Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 1008 с. – (Российское юридическое образование).

Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации: Монография; Под ред. проф. В.Я. Кикотя. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – 144 с.

Административное право России (конспект лекций в схемах). М.: «Издательство ПРИОР», 1998. – 128 с.

Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2000. – 237 с.

Великанова С.Н., Маркова А.А. Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы: Учебное пособие для вузов / С.Н.Великанова, А.А. Маркова. – М.: Издательство «Экзамен», 2005. – 224 с. (Серия «Студенту на экзамен»).


2. Дополнительная

Газеты: «Российская газета», «Учет, налоги, право», «Финансовая газета». Журналы: «Хозяйство и право», «Право и экономика»


Вопрос 1. Административно-правовые формы управления


В системе административного права большое значение принадлежит та­ким важнейшим характеристикам государственного управления, как формы и методы, в которых оно реализуется. Одним из наиболее важных вопросов теории административного права является вопрос о том, как, с помощью каких средств и в каких формах осуществляется государственное управление, реализуется исполни­тельная власть.

Для ответа на этот вопрос следует, прежде всего, раскрыть поня­тие и виды форм государственного управления. Наряду с термином «формы государственного управления» в литературе можно встре­тить и другие термины: «формы управления», «формы управленче­ских действий», «формы осуществления исполнительной власти», «формы реализации компетенции субъектами административного права» и т. п.

Все они, так или иначе, имеют право на существова­ние, однако наиболее правильным все же является термин «форма государственного управления», если иметь в виду, что государст­венное управление понимается в данном случае в узком смысле это­го слова, как деятельность органов исполнительной власти и других, наделенных властными исполнительно-распорядительными полномочиями субъектов по организующему воздействию на обще­ственные процессы и явления.

В науке административного права форма государственного управления определяется по-разному. Так, по мнению Ю.Н. Старилова: «Правовая форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих дей­ствий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления»1.

Ю.М. Козлов под формой управления понимает «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия».

Д.Н. Бахрах полагает, что формами управленческой деятельности явля­ются способы выражения ее содержания, система внутренне взаи­мосвязанных способов осуществления функций управления, опре­деленное внешнее выражение конкретных управленческих дейст­вий как части управленческой деятельности.

Форма государственного управления — это внешнее выраже­ние его содержания. Содержание государственного управления вы­ражается в его функциях. Следовательно, говоря о формах государст­венного управления, мы имеем в виду те внешние проявления, в ко­торых объективируются, реализуются функции государственного управления. Очевидно, что основой всякой формы государственно­го управления является деятельность (действие или бездействие) субъектов государственного управления, причем той их части, ко­торая непосредственно осуществляет государственное управление. Таким образом, форма государственного управления — это оформ­ленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления.

Формы управления, установленные законодательно и вырабо­танные многолетним опытом осуществления управленческих функ­ций, а также новаторские (вновь возникшие) управленческие фор­мы, связанные с техническим прогрессом и эволюцией человече­ской цивилизации в целом, представляют собой набор инструментов в руках должностных лиц управляющих субъектов. Их админист­ративное усмотрение заключается в выборе существующих форм государственного управления для выполнения возложенных на них задач. Действительно, нам хорошо понятно, что должностные лица органов исполнительной власти, совершая какие-либо действия от имени данного органа исполнительной власти, действуют с исполь­зованием одной из предписанной им форм: издают акт, выдают до­кумент, накладывают резолюцию и т. п.

Формализация (внешняя оформленность) управленческой дея­тельности в некоторой степени гарантирует открытость и добросо­вестность государственного управления, несмотря на то, что она связана с бюрократизацией и преувеличением роли «бумажки» в жизни государственного организма. Тем не менее, наличие материа­лизованного свидетельства управленческого решения, как правило, оберегает именно права и свободы граждан и их объединений, обес­печивает возможность эффективной защиты таких прав.

В связи с последними замечаниями о необходимости формали­зации управленческой деятельности следует иметь в виду, что фор­мы государственного управления — это, как правило, документы (письменные действия). Деятельность органов государственного управления может проявляться как в форме словесных действий (письменных и устных), так и в форме конклюдентных действий (установка дорожных знаков, запрещающих табличек и т. п.).

Как видим, государственное управление осуществляется в раз­личных формах. Все ли из них подлежат регулированию нормами административного права? Отвечая на этот вопрос, мы констатиру­ем, что формы государственного управления бывают правовыми и неправовыми. Такая классификация форм имеет большое теорети­ческое значение для понимания самой сущности исследуемого по­нятия. Дело в том, что государственное управление как деятель­ность по проведению государственной политики, осуществляемая различными методами, может проявляться в самых разнообразных формах, начиная от таких важных, как издание индивидуальных правовых актов управления, и заканчивая такими обыденными, как проведение организационного совещания. Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако дале­ко не все из них имеют правовое значение, а следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования.

Правовая форма государственного управления — это юридиче­ски оформленное действие органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осу­ществленное в рамках компетенции и влекущее юридические по­следствия, т. е. обладающее свойствами юридического факта.

Неправовая форма государственного управления — это дея­тельность, совершаемая любым из властных субъектов администра­тивного права, хотя и в рамках действующего законодательства, од­нако без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рам­ках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнитель­но-распорядительной деятельности органа государственного управ­ления и не влекущая прямых юридических последствий. К непра­вовым формам мы отнесем, в частности, и те действия субъекта административного права, которые осуществлены им без непосредст­венной цели реализации принадлежащих ему властных полномочий. К таким формам относятся:

а) организационные действия, т. е. действия, связанные с внут­ренней организацией процесса государственного управления. К ним, в частности, относятся такие часто используемые формы, как ин­формирование подведомственных структур об изменениях в дейст­вующем законодательстве, проведение совещаний, семинаров, ор­ганизация внутриведомственных обследований и проверок, разра­ботка методических рекомендаций и т.п.;

б) материально-технические мероприятия. Согласно мнению большинства специалистов неправовые формы государственного управления, связанные с материально-техническим обеспечением управленческого процесса, в целом не следует относить к формам государственного управления, поскольку они носят сугубо вспомо­гательный характер и свойственны чаще всего любой организации, а не только органам государственной власти. К числу таких меро­приятий относятся действия вспомогательного технического персо­нала властного субъекта административного права (экспедиция, транспортное обслуживание, организация использования средств связи и т. п.).

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

• установление в нормативном - правовом акте, что подразуме­вает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

• государственно-властная природа, т. е. осуществление посред­ством применения такой формы государственного управления вла­стных полномочий в отношении объектов государственного управ­ления;

• подзаконность полномочий органов управления и их должно­стных лиц, что означает соответствие формы государственного управ­ления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

• исполнительно-распорядительное действие в качестве содер­жания формы, т. е. форма должна оформлять собой действие, со­вершаемое в интересах осуществления государственного управле­ния, т. е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Государственное управление, осуществляемое субъектами ис­полнительной власти, основано на использовании в основном пра­вовых форм, поскольку именно они обеспечивают соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления.

Как справедливо отмечает Ю.М. Козлов, не все формы государственного управления можно при­знать формами осуществления исполнительной власти. Часть из них носит внутриаппаратный характер, предназначена для внутренней организации процесса государственного управления. Правовые же формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Главное заключается в том, го форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершае­мых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется ха­рактерное для государственного управления юридическое волеизъ­явление данного субъекта. Иные действия, повседневно осуществ­ляемые и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процес­са не являющиеся, однозначно относятся к неправовым.

Таким об­разом, исполнительная власть с учетом ее особенностей выражается только ее субъектами и только в правовых формах. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах. Административное право интересуется преимущественно право­выми формами государственного управления, что предопределяет, в частности, большое разнообразие предлагаемых классификаций таких форм.

Отдельно стоит вопрос характеристики основных форм государственного управления, определяющих своеобразие управ­ленческого процесса.

К таким формам относятся две формы: акты государственного управления и административные договоры.

Акты государственного управления.

Акт государственного управления — ключевая форма государ­ственного управления. Абсолютное большинство управленческих решений реализуются посредством данного инструмента. В литера­туре встречается определение данной формы как административно­го акта, правового акта управления и т. п. Все они более или менее корректны и могут применяться наравне с основным. Дело в том, что акт государственного управления в качестве существенной характеристики обладает свойствами правового акта и администра­тивного акта одновременно, поскольку является правовой формой государственного управления.

Д.Н. Бахрах употребляет также тер­мин «акт государственной администрации», обозначая исследуемое явление, поскольку представление указанного ученого о государст­венной администрации совпадает с представлением о системе субъ­ектов государственно-управленческой деятельности, которую он обозначает термином «администрация».

Что же представляет из себя акт государственного управления? Прежде всего, акт государственного управления — это правовой до­кумент, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления. Сразу отметим, что далеко не все специалисты склоны считать акт государственного управления ис­ключительно словесным письменно выраженным волеизъявлением субъекта государственного управления. Например, Ю.Н. Старилов разделяет акты управления на словесные (письменные и устные) и конклюдентные, утверждая, что акт управления может осуществ­ляться и в виде жеста регулировщика.

Здесь следует иметь в виду, что термин «акт» в теории понимается в двух значениях: как доку­мент и как разновидность действия (наряду с поступком). Безус­ловно, в качестве действия (т. е. проявления управленческой дея­тельности) акт управления совершается в разнообразнейших фор­мах (о которых мы говорили выше), в том числе и в форме принятия, издания акта государственного управления, т. е. надле­жащим образом оформленного документа, содержащего властное предписание.

Управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запретами т. п. управленческого решения, относящего­ся к конкретному практическому случаю, определенной управлен­ческой ситуации. Акт государственного управления, как правило, издается в рамках компетенции издающего его субъекта государст­венного управления и призван повлечь за собой вполне определен­ные юридические последствия. Акт государственного управления – это объективированное на бумаге властное решение управ­ленческий проблемы, форма, в которой управленческая воля находит своего адресата.

Ю.Н. Старилов приводит следующее развернутое определение акта государственного управления: «Административный акт... — это правовой акт, регулирующий управленческие отношения либо разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавли­вающий новый правовой статус субъектов права, обладающий госу­дарственно-властным характером, издаваемый субъектами пуб­личного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соот­ветствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целей государственного управле­ния, решения его задач и осуществления управленческих функ­ций».

Ю.М. Козлов определяет правовой акт управления как «осно­ванное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявле­ние полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм иди возникнове­ние, изменение и прекращение административно-правовых отно­шений в целях реализации задач и функций исполнительной вла­сти».

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов дают более точное определение, указывая, что акт государственной администрации представляет со­бой «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной администрации в про­цессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащие односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия».

Среди признаков акта государственного управления в теории традиционно выделяют следующие:

• акт государственного управления — это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления;

• издается полномочным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, определенной действующим зако­нодательством;

• носит юридически властный характер, т. е. в нем находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

• акт государственного управления — это одностороннее воле­изъявление субъекта государственного управления;

• акт государственного управления императивен, т. е. содержит в себе предписание, безусловно, обязательное для адресата;

• служит юридическим фактом либо предпосылкой для возник­новения юридических фактов, провоцирующих возникновение, из­менение и прекращение общественных отношений в сфере государ­ственного управления;

• акт государственного управления подзаконен, т. е. издается исключительно в соответствии и во исполнение Конституции РФ и действующих законов;

• занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоя­щих звеньев системы исполнительной власти;

• представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности ис­полнительных органов (должностных лиц);

• характеризуется определенной процедурой принятия (подго­товки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т. д.);

• может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд, опротестован (прокурором);

• обеспечен силой государственного принуждения, несоблюде­ние установленных актом государственного управления предписа­ний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.

Выделенные признаки акта государственного управления при­водят нас к необходимости обособить данную форму актов от про­чих документов, принимаемых в процессе осуществления управ­ленческой деятельности. Прежде всего, являясь служебным доку­ментом, акт государственного управления отличается от всех прочих документов такого рода своим юридическим содержанием.

Административные договоры, как форма метода управления.

В науке административного права вопрос о роли и месте дого­ворных начал в управленческом процессе, и в частности об админи­стративно-правовом характере отдельных типов договоров, являет­ся дискуссионным.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблемати­ке договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор — это форма реализации гражданско-право­вых отношений, которая не может быть формой реализации госу­дарственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе.

Другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значе­ние публично-правовых договоров в управленческой практике, на­деляя статусом административного договора все соглашения, который в какой-то степени отличаются от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных до-ров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении которых условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:

• договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственности

• договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

• контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

• финансовые и налоговые соглашения;

• договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

• различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие.

Таким образом, в перечень административно - правовых включены договоры гражданско-правового (например, государственные антракты) и трудового (например, контракты с военнослужащи­ми) характера.

Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, в соответствии с которой к административно-правовым договорам можно отнести следующие разновидности:

• договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;

• договоры (соглашения) исполнительных органов с негосу­дарственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т. п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта;

• договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практиче­ской реализации, т. е. собственно административно-правовые согла­шения, которые, однако, тоже «не порождают конкретных правоот­ношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия».

Обобщая изложенное, следует отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникаю­щих в связи с заключением разного рода налоговых инвестицион­ных соглашений, государственных контрактов на поставку продук­ции для государственных нужд, концессионных договоров (подра­зумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживанию местных нужд негосударственным субъектам) и т. п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора — орган государственного управления, которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач.

Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, напри­мер), а в другом — гражданско-правовом качестве, т. е. как юриди­ческое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское за­конодательство напрямую допускает участие Российской Федера­ции, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую при­роду сделок, скажем, приватизации и ей подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к пробле­мам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.

Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников администра­тивного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гра­жданский кодекс РФ и в отношении классических граждан­ско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заклю­чаемых на основе этих норм сделках.

Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на опреде­ленную должность государственной службы, не становятся админи­стративно-правовыми в силу только одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми администра­тивно-правовыми элементами, связанными с институтом государст­венной службы.

Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнитель­но-распорядительной деятельности субъекты государственного управ­ления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления госу­дарственного управления, не меняя своей правовой природы.

Таким образом, административный договор — это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государ­ственного управления, касающийся вопросов организации управ­ленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предме­тов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от од­ного субъекта управления другому.

Такого рода договор характеризуется чистотой административ­ных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе сторо­ны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и высту­пая именно в этом качестве. В таком договоре нет места граждан­ско-правовым принципам договорных отношений, как и места гра­жданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сто­рон такого рода в сделках регулируются исключительно нормами административного права.


Вопрос 2. Сущность административно-правовых методов и их виды


В настоящее время есть основания и для специального подхода к видовой клас­сификации административно-правовых методов, основанной на учете характера (содержания) управляющего воздействия. Наибо­лее распространено деление этих методов на административные и экономические.

Административные методы обычно квалифицируются в каче­стве способов или средств прямого или внеэкономического управ­ляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управ­ленческой деятельности на поведение объектов управления. Свое выражение они получают в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявля­ется властное обеспечение должного поведения управляемых. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для адресата, т.е. объекта управления. Налицо — прямое предписание («команда»), ибо уп­равляющее воздействие предполагает императивный (директив­ный) вариант волеизъявления субъекта управления. Подобный ха­рактер управляющего воздействия непосредственно вытекает из властной природы управления, являющегося одним из существен­ных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое пове­дение управляемых (будь то гражданин или юридическое лицо). Должное поведение в сфере государственного управления обеспе­чивается через волю и сознание управляемых (соподчинение воль). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуж­дения, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

Без использования подобных средств невозможно обеспечить достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих отношений. Кто-то дол­жен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического власт­вования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администри­рование, т.е. управление в позитивном понимании. Отсюда и на­именование наиболее характерных для данных субъектов мето­дов – административные.

Характер и объем использования подобных методов прямо свя­заны с повышением роли государства в регулировании рыночной экономики. В частности, без административных методов практи­чески невозможно обеспечить в экономической сфере преодоление монополизма, защиту прав и законных интересов участников эко­номической деятельности, ответственность субъектов рынка за на­рушение законодательства, реальный контроль за законностью предпринимательства. Прямое административное воздействие на хозяйствующие субъекты (например, государственная регистра­ция, лицензирование и т.п.), следовательно, необходимый элемент современной системы государственного управления.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного или экономического воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти на соответствующие объекты управления. Главное в их характе­ристике заключается в том, что с их помощью субъекты управле­ния добиваются должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления при этом ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием ди­рективных предписаний, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объек­та в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (что можно, а чего нельзя делать), а косвенно (опосредованно), т.е. через воздей­ствие на материальные (имущественные) интересы объекта управ­ления. Должное поведение достигается перспективами материаль­ных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следова­тельно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных сти­мулов.

Проблема административных и экономических методов управ­ления диалектична. Это означает, что недопустимо их антагонис­тическое противопоставление. И для этого имеются весьма сущест­венные причины.

Поскольку управленческая деятельность по своей природе ад­министративная («административное» есть «управленческое»), постольку любые методы, используемые в процессе ее практичес­кого осуществления, не могут не быть администрированными, или, точнее говоря, административно-правовыми. Следовательно, выделение административных и экономических методов управле­ния логично. Буквально имеются в виду «управленческие методы управления», независимо от того, какое содержания в них вложе­но, т.е. единые по своей сути методы управления.

Средства прямого (административного) и косвенного (экономи­ческого) назначения используются с единой конечной целью — реализация управляющего воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

Эти средства используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти. Они используются в отноше­нии одних и тех же объектов управления; не существует объектов, нуждающихся только в косвенном воздействии.

Как прямые, так и косвенные средства используются в практи­ческой деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — в качестве одностороннего и властного волеизъявления субъекта управления. Например, по­ощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленчес­ких решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.).

Для реализации прямого и косвенного управляющего воздейст­вия требуется, как правило, единая правовая форма. Методы уп­равления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые.

В правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания того или иного решения и его административно-правовой формы. Экономические рычаги, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помо­щью административно-правовых средств. Например, администра­тивно-правовые нормы, содержащиеся в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», наряду с прямыми административными предписаниями (об отнесении к государственной службе исполнения должностных обязанностей исключительно лицами, занимающими государственные долж­ности категорий «Б» и «В»), содержат и управляющие средства косвенного характера (например, ст. 13, посвященная поощрени­ям государственных служащих).

Конкретное содержание административно-правовых методов управления достаточно разнообразно. Соответственно можно выде­лить следующие наиболее распространенные в практике государ­ственно-управленческой деятельности методы:

а) установление правил поведения общеобязательного или част­ного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б) предписание об обязательном совершении определенных дей­ствий (например, об устранении выявленных нарушений закон­ности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий;

г) назначение или освобождение от должности;

д) запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача ли­цензий, включая их приостановление или аннулирование);

з) регистрация определенных действий;

и) установление стандартов, квот и т.п.;

к) ограничение определенных действий;

л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношении;

о) применение мер административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление государственных заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности;

у) приостановление или отмена правовых актов подведомствен­ных исполнительных органов и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомствен­ных объектов и т.п.

Практика государственно-управленческой деятельности свиде­тельствует о несомненно сильных сторонах так называемых адми­нистративных методов. Без них практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого качества они отличаются живучес­тью, несмотря на часто высказываемое негативное отношение к административным рычагам управления. Однако их безграничное использование таит в себе опасность их перерождения в волюнтаристско - бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для многолетнего периода существования строго централизованной системы государственного управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их разумного применения яв­ляется высокий профессионализм управленческих работников (субъективный фактор), научная, информационная, экономичес­кая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов исполнитель­ной власти.

Важным условием является налаживание такой системы вза­имодействия субъектов и объектов управления, которая не давала бы повода для увлечения «административными командами». Сей­час в этом отношении делается много. Тем не менее, все, что можно наблюдать в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, а также все, что находит свое прямое выражение в решениях (правовых актах), принимаемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о том, что именно «команды» в их пра­вильном понимании составляют содержание всех управленческих действий. И это, несомненно, прямо отражается на используемых ими методах управления. В жесткой или мягкой форме управля­емым объектам адресуются разрешения, запреты, дозволения, предписания (например, установление системы налогов, пенси­онного обеспечения, решения о приватизации предприятий, уч­реждений и жилых помещений, о свободной торговле, о таможен­ных правилах, о порядке оформления предпринимательской де­ятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свобод­ных и фиксированных ценах и т.п.). И все это — отражение тех методов, без которых нет управления, нет административной сис­темы.

Что касается так называемых экономических методов управле­ния, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако все зави­сит от практики их использования. А она, к сожалению, свидетель­ствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда дости­гаются именно стимулируемые цели. Ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ниче­го существенного не дала в 60—90-е гг. Стимулирующее воздейст­вие этих методов с должной результативностью не проявилось, не проявляется оно и в наши дни. Для использования в администра­тивном порядке именно экономических средств воздействия на ра­боту производственных и непроизводственных объектов, а тем более граждан, характерно то, что они приводят, как правило, к ухудшению их экономического состояния. Налицо деформация этих управленческих средств, утрата ими реально стимулирующе­го характера и превращение в чисто конфискационные средства. Они практически все в большей степени приближаются по своему характеру к административным методам управления.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов, по существу, имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выражен­ные по-разному, а нередко весьма противоречиво. В силу этого излишне прямолинейная трактовка административно-правовых методов не может быть приемлемой без должного учета как пози­тивных, так и негативных их проявлений.

Вместе с тем очевидно, что эффективное решение всех управ­ленческих задач невозможно только с помощью экономических регуляторов. Нельзя забывать о том, что субъекты исполнитель­ной власти в отличие, например, от хозяйствующих субъектов, действующих в экономической сфере управления, наделены компетенцией, т.е. полномочиями, которые они осуществляют от имени государства, причем реализация этих полномочий есть не только право, но прямая обязанность. Функциональные задачи этого вида государственных органов состоят в том, чтобы для их практической реализации использовались с максимальной отдачей полномочия, содержания которых составляют как меры экономического, так и внеэкономического воздействия на управляемые объекты.

­ Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственного управления, осуществляемого в про­цессе функционирования органов исполнительной власти.

Виды методов административного права
Предписания		Запреты

Методы административного права. В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инст­рументами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются го­сударственным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на от­ношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако ча­ще предоставленное право, выбора вариантов поведения огра­ничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

С общетеоретических позиций в сфере государственного управле­ния проявляется действие универсальных методов любой деятель­ности — убеждения и принуждения.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от­ношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощритель­ных и иных мер преимущественно морального характера. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого при нерезультативности убеж­дения. В случае нарушения требований административно-право­вых норм оно выражается в применении дисциплинарной и адми­нистративной ответственности, иных мер административного при­нуждения.

Но есть основания и для специального подхода к видовой клас­сификации административно-правовых методов, основанной на учете характера (содержания) управляющего воздействия. Наибо­лее распространено деление этих методов на административные и экономические.