А. П. Гетьман М. В. Шульга В. К. Попов д-р юрид наук, професор, академік апрн україни розділи III (§ 5-7), XIII

Вид материала

Документы

Содержание Загальна частина Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства... Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства... Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства... Загальна частина Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

Подобный материал:

• Засновник Академія правових наук України Редакційна колегія, 2132.4kb.
• Національна академія наук україни інститут держави І права ім. В. М. Корецького, 310.53kb.
• Програма міжнародного методологічного семінару «філософія права як академічна дисципліна», 231.5kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Удк 347. (77+78) ббк 67. 9 (4 Укр) 303, 252.7kb.
• Учебник, 10285.48kb.
• Ю. М. Грошовий, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор,, 4780.01kb.
• Затверджено Ученою радою внту протокол №12 від 29. 06. 2006 р. Вінниця внту 2006, 640.22kb.
• Л. К. Воронова фінансове право україни підручник Рекомендовано Міністерством освіти, 6508.38kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.

§ 1. Загальна характеристика економіко-правового механізму

Розвиток науково-технічного прогресу та перехід економіки країни до ринку зумовлює зростання техногенного навантаження на природу, що спричиняє у сучасних умовах негативні наслідки для довкілля. Погіршення стану навколишнього природного середови­ща в результаті, наприклад, забруднення його відходами виробництва знижує продуктивність сільського, лісового, рибного і мисливсько­го господарства. Щорічні витрати економіки України від забруднен­ня довкілля і нераціонального природокористування, за оцінками вчених, становлять від 15 до 20% її національного доходу¹.

Нинішній стан довкілля, як підкреслюється в Основних напря­мах державної політики України в галузі охорони природного сере­довища, використання природних ресурсів і забезпечення еко­логічної безпеки можна характеризувати як кризовий. Він формував­ся протягом тривалого періоду і причиною його було зневаження законами розвитку і відтворення природно-ресурсного комплексу України².

Екологічна ситуація, що склалася в Україні в останній час, є ре­зультатом того, що раніше економічний розвиток країни планував­ся і здійснювався без належного врахування екологічних вимог і екологічних інтересів суспільства. Природоохоронні заходи були не адекватними навантаженням на довкілля, які створювалися енер­гетикою, промисловістю, сільським господарством, транспортом і значною мірою ігнорувалися природокористувачами та управ­лінськими структурами.

Розвиток суспільства на сучасному етапі настійно вимагає ви­роблення збалансованого підходу до вирішення не лише еко-

¹ Див.: Трегобчук В. Екологія, науково-технічний прогрес // Економіка
України. - 1993. - № 2. - С. 15.

² Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

153

Загальна частина

бюджетних організацій збір за забруднення навколишнього при­родного середовища відноситься на видатки і передбачається в ко­шторисі доходів і видатків.

Сплата цього збору не звільняє юридичних і фізичних осіб від відшкодування збитків, завданих порушенням природоохоронно­го законодавства.

Самостійне значення в системі економіко-правового механізму природокористування має збір за погіршення якості природних ре­сурсів. Він передбачений у разі зниження родючості грунтів, про­дуктивності лісів, рибопродуктивності водойм тощо в результаті во­лодіння і користування. Такий збір встановлюється на основі нор­мативів. Порядок встановлення нормативів зазначеного збору визначається Кабінетом Міністрів України.

Статтею 45 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» передбачено, що збори природокористувачів за погіршення якості природних ресурсів внаслідок володіння і ко­ристування ними здійснюються за рахунок прибутку, що зали­шається в їх розпорядженні.

Серед нових правових заходів економічного характеру окреме самостійне місце займає екологічне страхування. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 49) розрізняє добровільне і обов'язкове державне страхування, а також інші види страхування громадян та їх майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок за­бруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Згідно з цим законом порядок еко­логічного страхування встановлюється законодавством України. Інститут екологічного страхування поки що в Україні не отримав достатнього розвитку.

Самостійного значення в системі економічного механізму на­буває екологічний аудит, який проводиться з метою забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природно­го середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Основні правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту виз­начаються Законом України від 24 червня 2004 року¹, положення якого поширюються на всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та видів діяльності. Цей закон спрямований на підвищення екологічної обґрунтованості та ефективності діяльності суб'єктів господарювання.

Офіційний вісник України. - 2004. - № 29. - Ст. 1948.

170

_{Розділ IX}

Відповідальність

за порушення екологічного

законодавства

(загальні положення)

= § 1. Поняття і функції відповідальності

за порушення екологічного законодавства

Відповідальність за порушення екологічного законодавства — це різновид юридичної відповідальності, яка полягає в покладенні на винну особу специфічного обов'язку зазнавати відповідних об­межень особистого чи майнового характеру за вчинене правопору­шення відповідно до санкції порушеної норми права.

Під юридичною відповідальністю за порушення екологічного за­конодавства, тобто за екологічні правопорушення, слід розуміти відно­сини між державою в особі уповноважених органів у галузі охорони навколишнього природного середовища, правоохоронних органів, інших уповноважених суб'єктів і особою (фізичною чи юридичною), яка вчинила екологічне правопорушення, по застосуванню до поруш­ника відповідного покарання. Сутність такої відповідальності поля­гає в несприятливих для порушника екологічних вимог наслідках у межах, установлених екологічним законодавством за правопорушен­ня в галузі екології. Так, згідно з Конституцією України (ст. 66) кожен зобов'язаний не завдавати шкоди природі. Невиконання цього кон­ституційного обов'язку тягне за собою для винної особи несприятливі наслідки правового характеру.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства є важливою складовою правового забезпечення екологічної безпеки, раціонального природокористування, відтворення екологічних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища. Шля­хом її застосування реалізується державний примус до виконання екологічних вимог. При цьому слід зазначити, що вона не є єдиним інструментом в механізмі забезпечення раціонального природоко­ристування і охорони довкілля. З урахуванням специфіки і харак­теру цього механізму аналогічну роль виконують також екологічний контроль, державна екологічна експертиза тощо. Відповідальність за порушення екологічного законодавства завжди пов'язана з не-

171




Загальна частина

гативними правовими наслідками як результатом неправомірних дій винної особи.

Утих випадках, коли, наприклад, при вилученні (викупі) об'єк­тів природи в користувачів чи власників для державних або гро­мадських потреб цим суб'єктам завдано збитків, питання про відповідальність не виникає. Тут мають місце гарантії захисту по­рушених прав правомірними діями уповноважених державних ор­ганів, а не юридична відповідальність.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства тре­ба відрізняти і від певних економічних форм впливу на поведінку носіїв екологічних прав, передбачених екологічним законодавст­вом. У даному разі йдеться, наприклад, про плату за забруднення навколишнього середовища в межах встановлених нормативів. Без­перечно, що тут теж виникають певні несприятливі економічні наслідки для суб'єкта, але такі дії закон не вважає правопорушен­ням. Якщо ж суб'єктом буде допущене понаднормативне забруд­нення в зазначеній сфері, він має бути притягнутий до юридичної відповідальності.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства по­лягає в застосуванні до порушників уповноваженими органами і посадовими особами заходів примусового впливу. Такі заходи за­стосовуються за порушення права власності на природні ресурси та права природокористування, суб'єктивних прав власників природ­них ресурсів і природокористувачів, недотримання власниками природних ресурсів і природокористувачами покладених на ни> обов'язків, порушення правил раціонального природокористуван­ня і охорони навколишнього природного середовища тощо. Серед: негативних правових наслідків названих порушень розрізняють також примусове припинення права власності на природні ресур­си або права природокористування. Крім того, законом передбачені дисциплінарні стягнення, адміністративні і кримінальні санкції, відшкодування збитків, заподіяних порушенням екологічного за­конодавства.

Юридична відповідальність у галузі екології має на меті пока­рання винних, припинення і попередження порушень законодав­ства в галузі природокористування і охорони навколишнього при­родного середовища, а також поновлення порушених прав влас­ників природних ресурсів і природокористувачів, відновлення якості навколишнього природного середовища, відтворення при­родних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

172

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

Юридична відповідальність за порушення екологічного зако­нодавства виконує важливі функції:

• стимулюючу на дотримання норм екологічного законодавства
  та забезпечення екологічної безпеки;
  
• компенсаційну, спрямовану на відшкодування збитків та
  втрат у сфері екології;
  
• превентивну, що забезпечує попередження нових правопору­
  шень;
  
• каральну, яка полягає в карі особи, винної у вчиненні еко­
  логічного правопорушення.
  

Відповідальність за порушення екологічного законодавства роз­глядають у трьох різних, але взаємопов'язаних значеннях: по-пер­ше, як державний примус до виконання вимог, закріплених чинним законодавством; по-друге, як правовідношення, яке реалізується в межах правоохоронних правовідносин, що виникають між держа­вою в особі її органів і правопорушником, по-третє, як правовий інститут, що включає сукупність правових норм, які закріплюють види, засоби і порядок застосування уповноваженими державни­ми органами примусових заходів впливу на правопорушників.

Відповідальність за порушення екологічного законодавства є міжгалузевим інститутом. Вона реалізується через застосування всіх традиційних видів відповідальності (кримінальної, адміністратив­ної, цивільно-правової і дисциплінарної). Специфіка застосуван­ня відповідальності за порушення еколого-правових вимог при ви­користання кожного природного об'єкта викладається в Особливій частині цього підручника.

~ = § 2. Екологічні правопорушення як підстава

відповідальності та їх класифікація

Підставою для застосування юридичної відповідальності за по­рушення екологічного законодавства є порушення, вчинені в галузі природокористування, відтворення природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища, тобто екологічні правопо­рушення. Вони законодавчо виокремлені як самостійні правопору­шення. Так, у ст. 70 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» назване екологічне правопорушення і еко­логічний злочин. Проте в законодавстві поки що не розкривається поняття даного правопорушення. Гадаємо, що під екологічним пра­вопорушенням слід розуміти винну, протиправну дію (бездіяльність), Що порушує встановлений державою правопорядок, права і обов'яз-

173




Загальна частина

ки громадян і організацій у сфері раціонального використання при­родних ресурсів, їх відтворення і охорони навколишнього природно­го середовища, за вчинення якої законом передбачена юридична відповідальність. Звісно, ця форма загального поняття екологічно­го правопорушення набуває специфічних рис при притягненні осо­би до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової чи дис­циплінарної відповідальності.

Зміст екологічного правопорушення становлять дії або без­діяльність, які суперечать вимогам еколого-правових норм. Прак­тично це винне, протиправне, екологічно небезпечне чи екологічно шкідливе діяння, яке зазіхає на встановлений порядок у сфері еко­логічної безпеки, природокористування, охорони навколишнього природного середовища.

Екологічне правопорушення характеризується в першу чергу та­кими рисами, як екологічна спрямованість, екологічна небезпека, екологічна протиправність.

Сутність екологічної спрямованості правопорушення полягає в тому, що поведінка конкретного правопорушника спрямована на негативну зміну стану навколишнього природного середовища, по­рушення відповідного правового режиму природних ресурсів.

Екологічна небезпека правопорушення в галузі екології вклю­чає не лише ймовірність, можливість порушення екологічних інте­ресів суспільства, але й підвищену небезпеку для існуючих еко­логічних зв'язків у самих екосистемах.

Будь-яке екологічне правопорушення за своїми об'єктивними властивостями становить протиправну дію особи (фізичної або юридичної), яка здійснюється шляхом дії або бездіяльності. Еко­логічна протиправність дії означає невідповідність її вимогам пра­вових норм у галузі екології. Вона полягає в повному або частко­вому невиконанні вимог, ігноруванні правил, закріплених норма­ми екологічного законодавства. При цьому слід мати на увазі, що протиправність екологічного правопорушення означає як невико­нання норм законів у галузі екології, так і невиконання чинних підзаконних актів. В останньому випадку йдеться також і про нор­ми, прийняті на локальному рівні правової регламентації. Пору­шення нормативних актів у галузі екології можуть виявлятися у формі активних дій (самовільне використання природних ресурсів, порушення строків внесення платежів за використання природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища тощо), так і у формі бездіяльності (скажімо, невжиття заходів по попередженню і ліквідації екологічних наслідків та іншого шкідли­вого впливу на навколишнє природне середовище тощо).

174

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

Оскільки екологічне законодавство закріплює складну і бага­тогранну систему вимог щодо екологічної безпеки, раціонального природокористування і охорони навколишнього природного сере­довища, то порушення вказаних вимог і правил характеризується видовою різноманітністю. Залежно від того, в якій сфері вчинене екологічне правопорушення, можна розрізняти земельні, лісові, гірничі, атмосферо-повітряні та інші екологічні правопорушення.

Екологічним правопорушенням властиві й інші спільні ознаки: об'єкт, суб'єкт, вина правопорушника, наявність причинного зв'яз­ку між протиправною поведінкою суб'єкта та її наслідками. У ряді випадків обов'язковою ознакою є наявність завданих збитків.

Одним з основних елементів складу екологічного правопору­шення є об'єкт протиправного посягання. Вирізняють загальний і спеціальний об'єкти. Загальний об'єкт екологічних правопорушень — це визначений і закріплений законом екологічний правопорядок. Його основу становить суспільне ставлення до екологічної безпе­ки, раціонального природокористування і охорони навколишньо­го природного середовиша. Будь-яке посягання на цей правопоря­док є протиправним.

Загальний об'єкт екологічних правопорушень диференціюється на спеціальні об'єкти. Це обумовлено комплексним характером суспільних відносин, пов'язаних з використанням природних ре­сурсів і охороною навколишнього природного середовища. Як спеціальні об'єкти екологічних правопорушень можна виокреми­ти групи однорідних суспільних відносин, наприклад щодо охоро­ни і раціонального використання землі, вод, надр, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря тощо.

Важливим елементом складу екологічних правопорушень є їх суб'єкти. Ними можуть бути як окремі громадяни і посадові осо­би, так і підприємства, установи і організації — юридичні особи. Правопорушниками в галузі екології можуть бути і державні ор­гани управління чи органи місцевого самоврядування, які, напри­клад, незаконно розпоряджаються природними ресурсами, пору­шують встановлений порядок передачі природних ресурсів у власність або надання їх у користування. Суб'єкти екологічних пра­вопорушень — фізичні і юридичні особи — не обов'язково повинні бути власниками природних ресурсів чи природокористувачами або взагалі носіями екологічних прав. Екологічні правопорушення можливі, наприклад, з боку проектних організацій, які розробля­ють проекти розташування і будівництва об'єктів, містобудівну Документацію тощо.

175

Загальна частина

У певних випадках юридичну відповідальність несуть як вітчиз­няні, так і іноземні фізичні і юридичні особи. До суб'єктів еко­логічних правопорушень належать і створені в Україні спільні підприємства, міжнародні об'єднання, організації, фірми тощо.

Громадянин як суб'єкт екологічного правопорушення повинен досягти, за загальним правилом, 16-річного віку і на момент вчи­нення неправомірних дій бути дієздатним.

Обов'язковою ознакою екологічних правопорушень є причин­ний зв'язок між протиправними діями (або бездіяльністю) і на­слідками, що настали (наприклад, завданими збитками або реаль­ною загрозою їх заподіяння). При відсутності такого зв'язку сам факт заподіяння збитків природному середовищу в цілому або ок­ремим його компонентам не можна визнати правопорушенням, вчиненим конкретною особою.

Із суб'єктивного боку екологічне правопорушення характери­зується наявністю вини. Відповідальність суб'єкта без вини можлива лише в разі, коли шкода завдається джерелом підвищеної небезпеки, а також в інших випадках, прямо передбачених законодавством. Так, згідно зі ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища» особи, які володіють джерелом підвищеної еко­логічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду гро­мадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що ця шкода ви­никла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій потерпілих.

Окремі екологічні правопорушення можуть вчинятися лише навмисно, наприклад незаконне полювання, нецільове викорис­тання природних ресурсів тощо. Деякі правопорушення в зазна­ченій галузі можуть бути вчинені як умисно, так і з необережності (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах та ін.).

Необхідною ознакою екологічного правопорушення в ряді ви­падків є наявність шкоди, збитків або реальна загроза їх настання. Шкода, завдана в результаті екологічних правопорушень, полягає у знищенні або пошкодженні окремих природних ресурсів, комп­лексів, виснаженні природних об'єктів, а також у забрудненні або засмічуванні природного середовища або окремих його компо­нентів, які перебувають у власності чи користуванні суб'єкта або ж під охороною держави ( скажімо, коли йдеться про природно-за­повідні території).

Під зазначеною шкодою в правовому аспекті розуміють ті не­гативні наслідки дії або бездіяльності, яких за сучасних умов мож­на було б уникнути, не порушуючи екологічних зв'язків та існую-176

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

чого співвідношення економічних і екологічних інтересів су­спільства.

Шкода має об'єктом свого посягання насамперед майнові права і інтереси суб'єкта (власника природних ресурсів або природоко-ристувача), тобто їй притаманний майновий характер. Але вона може завдаватись і безпосередньо навколишньому природному се­редовищу. Така шкода пов'язана з погіршенням якісного стану нав­колишнього природного середовища. У тих випадках, коли має місце заподіяння шкоди об'єктам природи, що перебувають у влас­ності держави, фактично поєднуються економічні, господарські збитки і екологічна шкода, які обумовлюють зниження природних якостей об'єкта та зниження його економічної, майнової цінності. Щоб виступати підставою юридичної відповідальності, еко­логічне правопорушення повинно бути належним чином виявлено і зафіксовано. Цю функцію здійснюють уповноважені державні органи і посадові особи.

Чинним законодавством екологічні правопорушення фактично роз­глядаються як посягання на права власників природних ресурсів, як по­рушення громадського правопорядку іт. ін. Проте всі вони об'єднують­ся однією суттєво важливою ознакою — негативним впливом на стан природного середовища, тобто мають екологічну спрямованість. Саме в цьому і полягає особливість екологічних правопорушень.

За своїм складом екологічні правопорушення є неоднорідними і можуть бути класифіковані. Так, якщо в основу класифікації еко­логічних правопорушень буде покладено вид відповідальності, ха­рактер застосованих санкцій, то можна розрізняти кримінальні зло­чини, адміністративні проступки, дисциплінарні і цивільно-правові правопорушення. Наявність такої класифікації пов'язана з тим, що екологічне право як самостійна галузь права не містить усього комплексу правових санкцій, які застосовуються до суб'єктів еко­логічних правопорушень. Тому для боротьби з цими правопорушен­нями воно використовує ті санкції, які містяться в інших галузях сучасного права, зокрема у кримінальному, цивільному, адміністра­тивному, трудовому та ін. Проте для застосування зазначених санкцій необхідно, щоб порушення екологічного законодавства одночасно виступало і як порушення правових норм відповідних галузей права.

Перелік екологічних правопорушень досить широкий. В уза­гальненій формі екологічні правопорушення сформульовані і закріплені в ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також у галузевому поресурсовому за-

177


Загальна частина

конодавстві. Але цей перелік не вичерпує усієї різноманітності еко­логічних правопорушень, які трапляються на практиці або по­тенційно можливі.

Кожен вид екологічних правопорушень характеризується при­таманними йому специфічними ознаками і властивостями. Так, з урахуванням суб'єктного складу можна виокремити три види еко­логічних правопорушень: 1) вчинені власниками природних ре­сурсів; 2) вчинені природокористувачами; 3) вчинені особами, які не є власниками природних ресурсів або природокористувачами.

Окреме місце належить екологічним правопорушенням, пов'я­заним, наприклад, з порушенням суб'єктивних прав власників при­родних ресурсів (права володіння, права користування і права роз­порядження) і із завданням шкоди, збитків самим об'єктам права власності. Найпоширенішим правопорушенням першого різновиду є незаконні угоди з природними ресурсами, а також самовільне їх використання. Серед другого різновиду екологічних правопору­шень перше місце як критерій має посісти стан об'єкта природи (його знищення, псування, погіршення).

Класифікувати екологічні правопорушення можна за об'єктом посягання на земельні, водні, гірничі, лісові та ін. Ця класифікація має практичну спрямованість і використовується, наприклад, для розробки збірників нормативних актів, характеристики напрямків правової охорони навколишнього середовища тощо.

У випадку ж виділення за об'єктом посягання групи однорідних екологічних правопорушень і конкретизації видів правової по­ведінки має місце подальша класифікація. Такий події, доповне­ний іншими ознаками, наприклад предметом посягання, дає змо­гу виокремити такі узагальнені екологічні правопорушення:

1. протиправне знищення і пошкодження природних ресурсів
   (наприклад, забруднення і засмічення вод, знищення або пошкод­
   ження лісу, лісових культур, пошкодження сільськогосподарських
   та інших земель);
   
2. погіршення об'єктів навколишнього природного середовища
   (наприклад, вибіркова розробка багатих родовищ корисних копа­
   лин, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів
   корисних копалин тощо);
   
3. порушення правил передачі у власність, надання в користу­
   вання природних об'єктів, пов'язаних з можливим заподіянням
   шкоди довкіллю (наприклад, введення в експлуатацію підприємств
   та інших об'єктів без споруд, які запобігають забрудненню і за­
   сміченню вод);
   

178

Розділ IX. Відповідальність за порушення екологічного законодавства...

4. бездіяльність, невиконання правил (скажімо, невиконання
   правил охорони надр);
   
5. використання природних ресурсів з корисливих мотивів (не­
   законне збирання дикорослих рослин тощо).
   

Можлива й інша класифікація екологічних правопорушень за­лежно від мети та критерію, який буде покладено в основу кла­сифікації.