Програма реформ та інфраструктура їх реалізації. Соціальна політика. Державні фінанси
| Вид материала | Документы |
- «Історія України»; «Демографія, економіка праці, соціальна економіка І політика»; «Гроші,, 164.34kb.
- Програма спеціаліста «Державні фінанси» 1 Амортизаційна політика держави та її вплив, 100.14kb.
- Програма державного екзамену з базової освіти освітньо-кваліфікаційний рівень, 892.88kb.
- Програма державного екзамену з базової освіти освітньо-кваліфікаційний рівень, 854.71kb.
- Програма фахового вступного випробування для напряму підготовки „Фінанси І кредит, 362.42kb.
- Модуль державні фінанси, 231.39kb.
- Програма для професійно-технічних навчальних закладів України. Тематичний план, 112.55kb.
- Програма вступних випробувань з предметА „ фінанси абітурієнтів за галуззю знань 0305, 190.39kb.
- План вступ Ринкова інфраструктура: її суть, необхідність, роль в ринковій економіці., 353.61kb.
- Програма вступного випробування та критерії оцінювання знань І вмінь, для абітурієнтів,, 431.06kb.
Ми вважаємо, що ті соціально-економічні та політичні процеси, які відбуваються сьогодні в країні, зайвий раз свідчать про те, що будь-які кроки влади - це або вибір шляху модернізації країни, або посилення історичного відставання. Саме з цих позицій автори аналітичних доповідей намагались оцінити, наскільки політика нової влади у ключових сферах вирішує історичне завдання модернізації країни.
Редакційна колегія
Ігор Бураковський – Головний редактор
Євген Бистрицький
Ігор Коліушко
Олександр Сушко
Автори зазначені на початку кожного Розділу.
За підтримки Міжнародного фонду «Відродження»
РОЗДІЛ 1. ПОЛІТИКО-ПРАВОВА СФЕРА: ВСЯ ВЛАДА – В ОДНІ РУКИ!
Зміст
Вступ
- Парламентаризм
- Виконавча влада
- Місцеве самоврядування та регіональна політика
- Адміністративна процедура і боротьба з корупцією
- Судівництво та кримінальна юстиція
- Конституція та конституційне правосуддя
Загальні висновки
Відповідальний редактор розділу – Ігор Коліушко
Авторський колектив: Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Олександр Банчук, Роман Куйбіда, Юлія Кириченко, Ярина Журба, Олексій Курінний, Валентина Стоян (всі – Центр політико-правових реформ), Ігор Когут, Олена Чебаненко, Олександр Заславський (всі – Лабораторія законодавчих ініціатив), Анатолій Ткачук (Інститут громадянського суспільства)
Вступ
На початок 2010 року, коли в Україні відбулися президентські вибори і до влади прийшла Партія Регіонів, була очевидною необхідність ґрунтовних інституційних реформ всієї системи публічної влади. Погана державна влада здатна змарнувати найкращі потенційні можливості суспільства. Неправильна інституційна організація держави не лише унеможливлює конкретні галузеві реформи, а й стимулює корупцію, не дозволяє адекватно реагувати на внутрішні та зовнішні виклики. Таким чином, суспільний розвиток може відбуватися лише на фундаменті правильної інституційної організації та якісного персонального складу державної влади і місцевого самоврядування.
За останні 15 років зусиллями численних представників українських аналітичних центрів і наукових установ, працівників органів влади та самоврядування, іноземних консультантів у нашій країні напрацьований величезний обсяг знань щодо раціональної та адекватної часу і можливостям інституційної організації всієї системи публічної влади. На жаль, ці напрацювання залишаються здебільшого лише в теорії та публікаціях. Більшість з них досі не втілені в життя і не працюють на прискорення суспільного розвитку Української держави.
В останні роки ці теоретичні знання почали все активніше прориватися на сторінки офіційних документів, які окреслювали напрямки реформування та розвитку різних сфер організації публічної влади в Україні. Як приклади можна привести Концепцію розвитку законодавства про державну службу, Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, Концепцію реформування кримінальної юстиції в Україні, затверджені Президентом Ющенком, Концепцію державної регіональної політики, Концепцію реформи місцевого самоврядування, затверджені Кабінетом Міністрів Тимошенко, проект Концепції реформування публічної адміністрації, який хоч і не був затверджений, але був підготовлений і узгоджений в останній редакції із залученням усіх необхідних урядових структур. Усі ці документи проходили (а деякі і не один раз) експертизи в провідних міжнародних експертних інституціях і отримували там позитивні оцінки.
На виконання цих і багатьох інших документів політики станом на початок 2010 року були підготовлені законопроекти: Про судоустрій і статус суддів, Кримінального процесуального кодексу, Про прокуратуру, Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Про державну службу, Адміністративно-процедурного кодексу, Виборчого кодексу, Про державну регіональну політику, Про адміністративно-територіальний устрій, Про місцеве самоврядування, Про місцеві державні адміністрації та інші. Більшість з цих законопроектів готувалися з широким залученням українських науковців та незалежних експертів і отримали позитивні відгуки міжнародних експертних установ. Деякі з них були навіть уже прийняті в першому читанні Верховною Радою. Здавалося тільки персональне протистояння двох осіб на владному олімпі України не дозволяють втілити в життя ці довгоочікувані реформи.
На необхідність якнайшвидшої їх реалізації робився акцент і у відповідному розділі Стратегії модернізації України, підготовленій на передодні президентських виборів 2010 року широкою коаліцією незалежних аналітичних центрів та окремих експертів. Цього ж вимагали численні зобов’язання взяті Україною перед міжнародними організаціями, насамперед Радою Європи, а також в рамках політики європейської та євроатлантичної інтеграції.
Проте влада, сформована Партією Регіонів у результаті президентських виборів 2010 року, вирішила почати все спочатку. Аналізу того як їй це вдалося і до чого це привело присвячений цей розділ Моніторингу.
1. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ
Утворення парламентської коаліції та Уряду волюнтаристським шляхом
Завданням номер один новообраний Президент та його соратники поставили формування пропрезидентського уряду. Варіант, за яким це завдання було досягнуто, з громадськості не передбачав ніхто, адже прогнозувались лише варіанти, які могли б бути реалізовані виключно в межах права.
Чинні на той час конституційні положення визначальні повноваження щодо формування уряду закріплювали за коаліцією депутатських фракцій. Парламентські сили, що підтримували формування сприятливого для Президента уряду, не налічували у своїй кількості більшості, а отже не могли сформувати коаліцію депутатських фракцій. Якщо б події розвивались у правовому руслі, то пропрезидентські політичні сили мали б піти на пошук компромісу щодо формування уряду з іншими фракціями, як це і відбувається в усіх демократичних країнах у подібних ситуаціях. Однак, реалізовано було інший сценарій.
9 березня 2010 р. Верховна Рада внесла зміни до Регламенту, якими передбачила, що до складу коаліції можуть входити, крім депутатських фракцій, також окремі народні депутати. Неконституційність такого способу формування коаліції була очевидною, адже Конституційний Суд у 2008 р. чітко розтлумачив, що суб’єктами формування коаліції є лише депутатські фракції1.
11 березня Голова Верховної Ради повідомив про сформування у Верховній Раді коаліції депутатських фракцій «Стабільність і реформи», до складу якої увійшли фракції Партії регіонів, Комуністичної партії та Блоку Литвина, а також окремі народні депутати із фракцій, що не увійшли до складу коаліції. В цей же день Верховна Рада сформувала новий Уряд на чолі з Миколою Азаровим.
Щоб зняти, як мінімум на офіційному рівні, питання легітимності коаліції, її представники звернулися до Конституційного Суду. Останній, на превелике здивування правової спільноти, кардинально змінив свою правову позицію щодо тлумачення поняття «коаліція депутатських фракцій» і у прийнятому 6 квітня рішенні2 визначив, що окремі народні депутати можуть входити до складу коаліції3.
Політична реструктуризація Верховної Ради
Зміни до Регламенту Верховної Ради від 9 березня виявились достатньою умовою для її політичної реструктуризації, що яскраво демонструє ідейно-політичну слабкість чинного Українського Парламенту. Так, до коаліції, крім пропрезидентських депутатських фракцій та 4 позафракційних народних депутатів, увійшли також, діючи з певних причин всупереч політичним цілям, заради яких їх було обрано, по 6 депутатів із складу фракцій БЮТ і НУ-НС.
«Коаліція депутатських фракцій та народних депутатів» після підписання коаліційної угоди виявилася відкритою до збільшення у порядку, не передбаченому законом. Так, мабуть внаслідок недбалого внесення 9 березня змін, Регламент і далі передбачав можливість змін у складі коаліції шляхом приєднання до неї або виходу із її складу виключно депутатських фракцій. Однак ні відсутність правової підстави, ні зобов’язання перед виборцями не стали перешкодою для подальшої міграції до коаліції народних депутатів від опозиційних депутатських фракцій як відкрито – шляхом подання заяви про включення до коаліції, так і латентно – через голосування в унісон із коаліцією за помахом руки її «диригента» М. Чечетова. У вересні фракція БЮТ виключила зі свого складу 28 депутатів, які постійно підтримували коаліцію під час голосувань. Після цього кількість членів фракцій БЮТ склала лише 124 депутати, в той час як до Парламенту їх було обрано 156. Загалом політична структура Верховної Ради станом на початок 2011 року істотно різнилася від тієї, що передбачалася за результатами парламентських виборів 2007 року, що свідчить про нівелювання народного волевиявлення.
Стан і діяльність опозиції у Верховній Раді
Стан парламентської опозиції обумовлюється сплетінням проблем у підходах до правового регулювання її діяльності та її політичної слабкості. Щодо правового регулювання опозиції впродовж діяльності нової влади, то загалом можна констатувати, що воно не сприяло формуванню дієвої опозиції. Так, Закон «Про Регламент Верховної Ради України», прийнятий 10 лютого 2010 р. обмежував право на опозиційність кількісно менших політичних сили, порівняно із домінуючою в опозиційному таборі депутатською фракцією. 27 квітня 2010 р. до Регламенту були внесені зміни в частині регулювання парламентської опозиції. Хоча ці зміни й усували деякі проблемні аспекти регламентування діяльності опозиції, вони вносились, як видається, не з метою пошуку оптимального варіанту її правового регулювання, а з метою сприяння в конкретних політичних умовах її деконсолідації, а відтак послаблення. Після ухвалення 30 вересня 2010 р. Конституційним Судом рішення, яке повернуло Україну до Конституції в редакції 1996 р., Верховна Рада вилучила із свого Регламенту норми не лише про коаліцію, що дійсно було обумовлене потребою приведення Регламенту у відповідність із відновленими конституційними положеннями, а й про парламентську опозицію. Таким чином, формальне існування інституту опозиції у стінах законодавчого органу фактично було відмінено, що є кроком назад на шляху розвитку українського парламентаризму.
Щодо політичної діяльності парламентської опозиції, то вона носила несистемний, неконструктивний, здебільшого протестний характер. Опозиція не спромоглася запропонувати суспільству системного бачення альтернативного варіанту політики. Політична риторика звелася до взаємних гучних звинувачень опозиції і влади щодо питань, які впливають на рейтинг. Протестна діяльність опозиції проявлялася у відмові брати участь у голосуванні та блокуванні трибуни. Найбільший резонанс викликала спроба опозиції протидіяти ратифікації угоди про продовження перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, у відповідь на яку представники більшості відреагували застосуванням сили, що призвело до ганебної бійки у сесійній залі Парламенту. Варто зазначити, що в цій ситуації опозиції важко було вдатися до інших методів протидії ухваленню зазначеної угоди, оскільки процес її підписання відбувався закрито від суспільства, а її ратифікація – без дотримання встановленої процедури.
Загалом ставлення владної більшості до опозиції носить реваншистський характер. Чітко прослідковується незацікавленість влади в існуванні конструктивної опозиції як у стінах Верховної Ради, так і поза ними. Суспільно вагомі законопроекти та поправки до законопроектів, що підтримуються опозицією, як правило, не мають шансу бути прийнятими незалежно від їх змісту. Єдиним винятком можна назвати Закон «Про доступ до публічної інформації», який все ж був ухвалений у січні 2011 року під тиском тривалої та широкої громадської кампанії. Бійки в сесійні залі стали способом пригашення активності опозиції. Найпоказовішим прикладом стало 16 грудня 2010 р., коли ввечері після закриття засідання група депутатів від Партії регіонів зайшла у сесійну залу і вчинила побиття опозиційних депутатів, які блокували трибуну Верховної Ради, вимагаючи припинити політичні репресії проти лідера БЮТ Ю. Тимошенко.
Такі події у Верховній Раді стали не лише предметом численних політичних заяв і осуду міжнародної спільноти, а й остаточно підірвали довіру населення до законодавчого органу, яка і так була невисокою.
Організація законодавчого процесу
До вже звично характерних порушень законодавчого процесу, як от недотримання вимоги про особисте голосування, після формування у Верховній Раді коаліції «Стабільність та реформи» додалась низка нових порушень, які взагалі ставлять під сумнів інституційну спроможність Українського Парламенту. Найбрутальнішим з них мабуть є керовані голосування, що одержали назву «чечетовщина», оскільки результат голосування визначається за помахом руки депутата від Партії регіонів М. Чечетова, якому передають від Адміністрації Президента папірець із вказівками щодо голосувань у вигляді позначок «+» або «-», тобто підтримати чи відхилити відповідне питання. Це перетворило законодавчий процес на профанацію, покликану лише формально легітимізувати рішення. Найкрасномовніше про нівелювання законодавчого органу мабуть говорить те, що деякі закони при їх опублікуванні виявляються змістовно істотно підправленими вже після їх «остаточного» схвалення Парламентом.
Регулярною стала практика форсування законодавчої процедури ціною її численних порушень, ухвалення законів навіть в день внесення відповідного законопроекту. Якщо законопроект не є нагальним, то формально виконані процедури, все одно є доволі умовними. Висновки експертних управлінь Верховної Ради ігноруються. Часто конструктивні поправки навіть народних депутатів від пропрезидентської більшості не підтримуються із незрозумілих причин. Трапляються парадоксальні ситуації, коли самі ж автори поправок не голосують за них, якщо на це немає відповідної волі із президентської Адміністрації. Безмежні конформізм і лояльність більшості народних депутатів стали причиною тотального вихолощення суті законодавчого процесу і в той же час позбавляють сенсу законодавчої роботи решти народних обранців.
Законодавча процедура не була дотримана навіть при голосуванні за зміни до Конституції. Так, 18 листопада 2010 р. – за день перед попереднім схваленням змін до Конституції – був прийнятий закон (до речі, в день внесення відповідного законопроекту), яким із Регламенту Верховної Ради вилучалась вимога про те, що голосування за конституційні зміни проводиться поіменно шляхом подачі іменних бюлетенів з особистими підписами народних депутатів. Таким чином перепона до забезпечення необхідних результатів голосування була усунута. При остаточному голосуванні за конституційні зміни щодо строків повноважень представницьких органів 1 лютого 2010 р., що здійснювалось картками, серед тих, хто проголосував «за» виявився народний депутат В.Ар’єв, який на момент голосування перебував у іншій державі і його карточка для голосування була разом з ним.
Усі ці тенденції у законодавчому процесі змушують констатувати радше номінальне існування законодавчого органу і перетворення Верховної Ради у «кишеньковий» парламент.
Підготовка змін до законодавства про всеукраїнський референдум та про вибори
У квітні 2010 р. депутатом від Партії регіонів Д. Шпеновим був внесений проект Закону «Про всеукраїнський референдум» № 6278. Проект всупереч положенням Конституції передбачав можливість ухвалення на референдумі без участі Верховної Ради та представницького органу установчої влади нової Конституції, закону про внесення змін до Конституції, а також скасування на всеукраїнському референдумі внесених до Конституції змін.
Законопроект без перебільшення можна оцінити як загрозу засадам демократичної та правової держави, адже в основу Проекту була покладена не ідея референдуму як форми безпосередньої демократії, через яку народ здійснює своє волевиявлення, а ідея референдуму як інструменту влади для впровадження ініційованих нею змін в обхід встановленим процедурам.
Під час розгляду в липні 2010 р. законопроекту у другому читанні несподівано для основної пропрезидентської сили Партії регіонів їх соратники у коаліції Комуністична партія та Блок Литвина повним складом підтримали поправку про виключення положення щодо можливості скасування на референдумі внесених до Конституції змін. Після цього законопроект був відправлений на повторне друге читання і до його розгляду Парламент наразі не повертався. З цього можна зробити висновок, що мотивацією влади до ухвалення законопроекту у цей момент було можливе винесення на всеукраїнський референдум питання про скасування внесених до Конституції у 2004 році змін, які передбачали значно менший обсяг повноважень Президента, ніж Конституція в редакції 1996 р. Прикметно, що менш ніж через тиждень після провалу голосування коаліції щодо законопроекту про референдум до Конституційного Суду надійшло подання щодо визнання неконституційними внесених у 2004 році змін до Конституції4.
Щодо роботи у напрямку реформування виборчого законодавства, то 2 листопада 2010 р. Президент України В. Янукович видав Указ5, на підставі якого була утворена Робоча група з питань удосконалення законодавства про вибори на чолі з Міністром юстиції О. Лавриновичем. На першому засідання робочої групи В.Янукович висловив переконання у необхідності зведення усіх виборчих процедур у єдиний Виборчий кодекс. Тут варто зазначити, що у березні 2010 р. до Верховної Ради був внесений проект Виборчого кодексу, який став результатом двохрічної роботи очолюваної депутатом Ю.Ключковським робочої групи, до складу якої увійшли провідні науковці та експерти. Щодо цього проекту Виборчого кодексу надала в цілому схвальний висновок Венеціанська комісія, зазначивши, що він є «важливим кроком вперед у процесі реформи виборчого законодавства в Україні» і що Венеціанська комісія «має надії, що проект Виборчого кодексу буде взятий до уваги Робочою групою і буде використовуватися нею як основний документ для обговорення»6. Влада, однак, ігнорує напрацьований проект Виборчого кодексу і рекомендації Венеціанської комісії та говорить про необхідність розроблення нового проекту Виборчого кодексу. Втім і ці наміри видаються нещирими, оскільки Робоча група після заяви Президента все одно працювала над удосконаленням окремих законів про вибори, а не над єдиним кодифікованим актом. Така тактика влади щодо реформування виборчого законодавства, на жаль, не дає підстав сподіватися не лише на здійснення нею належної реформи виборчого законодавства, а й на ухвалення закону про вибори народних депутатів, який би забезпечив демократичні парламентські вибори.
Законопроект розробляється закрито від суспільства, однак з політичних заяв зрозуміло, що влада уже визначилася яку виборчу систему впроваджувати на парламентських виборах – змішану за аналогом до тієї, що була застосована на місцевих виборах у жовтні 2010 р. Поєднання пропорційної системи із «закритими» списками з мажоритарною системою, що, як показує досвід, в Україні віддає перемогу тому, хто володіє адміністративним ресурсом, дійсно здатні забезпечити очікуваний для влади результат, як це і відбулося на місцевих виборах.
Висновки та рекомендації
Основні проблеми українського парламентаризму лежать у площині регулювання діяльності політичних партій та виборчої системи.
Питання про реформування законодавства щодо діяльності політичних партій, яке б забезпечило прозорість такої діяльності та внутрішньопартійну демократію, навіть не стоїть на порядку денному. Державне фінансування політичних партій до сих пір не запроваджене. Відсутність політичної відповідальності народних обранців перед виборцями за свою діяльність у Парламенті найбільшою мірою зумовлена виборчою системою, за якою були обрані народні депутати чинної каденції – пропорційної за «закритими» списками у єдиному загальнодержавному окрузі, що є мабуть найгіршою із можливих форм імплементації пропорційної виборчої системи. Така система створює надзвичайно сприятливе середовище для політичної корупції, в результаті якої депутати виявляються слабо професійними, ідейно нестійкими та схильними проявляти усіляку лояльність взамін на особисту вигоду. Ця система, як і пропонована зараз владою змішана, позбавляє громадян України можливості не надавати мандату політично безвідповідальним та неефективним народним обранцям на наступних парламентських виборах.
Найгірше те, що демократичний поступ у партійно-виборчій сфері взагалі не спостерігається. Влада, яка володіє всім необхідним інструментарієм для розвитку парламентаризму, не зацікавлена в ньому, оскільки існуюча система формування політичної еліти після незначних коригувань здатна на відмінно забезпечити самозбереження певних політичних сил у владі.
Домогтися реформування законодавства у спосіб, який би забезпечив утворення справжніх політичних партій та чесні політичні змагання, можливо лише шляхом широкого громадського тиску та постійного громадського контролю за діями влади. Надзвичайно важливо також, щоб міжнародна спільнота спонукала українську владу ухвалити чесний виборчий закон для виборів народних депутатів.
Серед незалежних експертів та науковців практично немає суперечностей щодо того, яка виборча система є оптимальною для України – пропорційна система голосуванням у регіональних округах із преференціями, коли черговість проходження кандидатів від партії до парламенту визначається за результатами голосування виборців, а не визначеним керівництвом партії місцями у списку. Вже є розроблені законопроекти, які передбачають таку систему, в тому числі проект Виборчого кодексу, розроблений робочою групою на чолі із Ю.Ключковським.
Зараз необхідно зосередити всі сили на тому, щоб забезпечити проведення парламентських виборів 2012 року за законом, що забезпечуватиме дійсне народне волевиявлення, політичну відповідальність народних обранців перед виборцями, чесний і прозорий виборчий процес.