Принцип разделения властей и его реализация в субъектах Российской Федерации

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи

Мартьянова Галина Васильевна

Принцип разделения властей

и его реализация в субъектах

Российской Федерации

Специальность 12.00.02 ─ конституционное право;

муниципальное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва · 2007

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых

дисциплин Академии управления МВД России

Научный руководитель -

заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

Кононов Анатолий Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Горобец Виктор Дмитриевич

кандидат юридических наук, доцент

Чернова Ольга Васильевна

Ведущая организация – Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится «____» _____2007 г. в 14.30 час. на заседании диссертационного совета Д-203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, дом 8, ауд. № 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД.

Автореферат разослан « _____» _____2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы организации и осуществления государственной власти вызывали теоретический и практический интерес на протяжении многих веков. Мировой опыт убедительно подтверждает, что важнейшим условием успешного функционирования государственной власти является принцип разделения властей. В этой связи существует необходимость совершенствования механизмов реализации государственной власти в современной России на всем государственном пространстве, как федеральном, так и региональном.

Согласно этому принципу, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации^¹, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах.

Основное назначение такого разделения властей заключается, во-первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти, во-вторых, в создании «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой-либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры.

По своему содержанию система «сдержек и противовесов», предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений (пределов) в отношении конкретной ветви государственной власти. Так, законодательная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии, порядок осуществления. Согласно принципу разделения властей всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти, а пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.

Практическая реализация принципа разделения властей важна для создания, наряду с законодательной и исполнительной властью, сильной, самостоятельной и независимой судебной власти.

В целом принцип разделения властей, несомненно, оправдал себя в государственном строительстве России, однако его конституционное провозглашение оказалось недостаточным, чтобы он «заработал» в полную силу. В процессе реализации данного принципа в конкретных условиях субъектов Российской Федерации довольно скоро обнаруживается необходимость в принятии неотложных мер по налаживанию конструктивного взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти, согласованной работы региональных и местных (муниципальных) властей, созданию единой, действенной исполнительной вертикали, преодолению тенденции децентрализации государства, поддерживаемой органами власти некоторых субъектов Федерации.

Конституционно-правовая доктрина (в условиях закрепления федеративной формы устройства российской государственности) предполагает дифференциацию государственной власти на самостоятельные ветви не только в центре, но и на местах.

Принцип разделения властей является базовым принципом в государственном механизме правовых государств. В большинстве современных государств данный принцип одновременно служит и функциональной основой, которая обеспечивает эффективную деятельность государственного механизма, и способствует оптимальному развитию отношений в обществе и государстве.

В Российской Федерации система федеральных органов государственной власти функционирует на основе базового, системообразующего принципа разделения властей. Фактическая реализация принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации усложняется тем обстоятельством, что не во всех субъектах функционируют судебные органы власти (конституционные (уставные) суды созданы и функционируют менее чем в половине субъектов Российской Федерации).

Реализация принципа разделения властей предполагает обеспечение сбалансированности полномочий, исключение сосредоточения всех полномочий или их большей части в ведении одного органа либо должностного лица. При этом соблюдается правило, согласно которому три ветви власти не должны быть полностью разобщены или, напротив, соединены под единым началом.

Нахождение оптимального баланса между уровнями государственной власти и организации их эффективного взаимодействия обозначалось неоднократно важнейшей задачей государственной политики в Посланиях Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию: «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, ... любая власть, прежде всего, означает большую ответственность. Недопустимо, когда цивилизованная политическая конкуренция подменяется корыстной борьбой за статусную ренту»^¹.

Конституционная практика закрепления и реализации принципа разделения властей в России может внести весомый вклад в совершенствование теории разделения властей, так как теория – это концептуально-содержательный компонент разделения властей, в то время как принцип - это система конституционно-правовых норм, регламентирующих разделение властей.

Развитие юридических форм организации и деятельности региональных органов государственной власти указывает на необходимость разработки новых эффективных средств и методов взаимодействия органов государственной власти посредством сбалансированной системы сдержек и противовесов. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен недостаточной разработанностью оптимальной конструкции механизма правовых и политических отношений, связанных с реализацией принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Степень разработанности поставленной проблемы в диссертационном исследовании носит разноплановый характер. С одной стороны - теория разделения властей имеет более чем двухвековую историю, а с другой стороны – с учетом эволюции взглядов на проблему единства и разделения государственной власти - представляет собой перманентный процесс, поэтому возникает необходимость исследования данной проблемы с учетом новых приоритетных задач, стоящих перед современным демократическим государством.

Идеи о разделении государственной власти нашли свое отражение в трудах древних мыслителей, таких как Платон, Аристотель, Полибий и др.. Ограничение абсолютной власти государя моральными критериями, божественной властью, законами и другими факторами было воспринято древнерусскими и российскими мыслителями – митрополитом Иларионом Киевским, Владимиром Мономахом, Даниилом Заточником, В.Н. Татищевым, М.М. Щербатовым и другими. Отдельные взгляды на разделение властей, как оптимальном способе организации государственной власти, концептуально оформились в работах Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Дж. Мэдисона, Г.Ф. Гегеля, Б. Констана, и других. Проблема разделения и взаимодействия властей в государственном механизме активно разрабатывалась видными российскими государственными деятелями: М.М. Сперанским, а также декабристами - П.И. Пестелем, Н.М. Муравьёвым. В работах Н.Н. Ворошилова, В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина исследуемая проблема получила особую актуализацию. После длительного периода неприятия теории разделения властей в Советском государстве, как на концептуальном уровне, так и в практике её реализации, необходимость возврата к этой теории была осознана и обоснована в конце 80- х- начале 90-х гг. XX века А.М. Барнашовым, К.С. Бельским, Б.М. Лазаревым, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным.

Сегодня проблема разделения властей в Российском государстве чаще исследуется применительно к федеральному уровню функционирования государственной власти. Различные аспекты этой проблемы нашли отражение и в работах современных исследователей: С.А. Авакьяна, Р.Г. Абдулатипова, Н.В. Варламова, А.А. Безуглова, С.А. Солдатова, И.А. Умновой, М.В. Баглая, И.Н. Бачило, К.С. Бельского, С.В. Боботова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других, а также в некоторых диссертационных исследованиях, проведенных в последние годы.

Имеющиеся пробелы в конституционно-правовой литературе по проблемам разделения, взаимодействия и механизма реализации системы сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации затрудняют практическое применение принципа разделения властей. Не умаляя значимости накопленного теоретического материала по проблемам реализации принципа разделения властей, следует отметить необходимость дальнейшего исследования основных составляющих его элементов: взаимодействие и системы сдержек и противовесов, так как недостаточная степень разработанности этих вопросов в правовой литературе затрудняет рациональное использование принципа разделения властей в системе государственного строительства субъекта. Все это и определило цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе закрепления и реализации конституционно-правового принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие и регулирующие реализацию принципа разделения властей при формировании и функционировании механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в анализе основных теоретических и практических характеристик конституционного принципа разделения властей и его реализации в субъектах Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- исследовать подходы к периодизации развития теории разделения властей в правовой науке;

- проанализировать конституционно-правовые нормы, закрепляющие и регламентирующие реализацию принципа разделения властей в федеральной и региональной практике государственного строительства Российской Федерации;

- определить понятие и сущность принципа разделения властей;

- на основании соотношения принципа разделения властей и принципа единства власти установить правовое обеспечение единства государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах при реализации принципа разделения властей;

- провести анализ и правовую характеристику форм взаимодействия органов государственной власти в субъектах Российской Федерации при реализации принципа разделения властей;

- исследовать практику реализации системы сдержек и противовесов в системе государственной власти субъектов Российской Федерации;

- определить возможные пути повышения эффективного функционирования рассматриваемой системы в субъектах Российской Федерации.

Методология и методы исследования. Для достижения цели, поставленной диссертантом, и решения названных выше задач использовались современные методы исследования явлений и процессов правовой действительности. В процессе работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные (исторический, формально- юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.

Характер темы исследования определил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности к работам в области конституционного права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, политологии.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в методико-теоретическом осмыслении сущностных характеристик принципа разделения властей, на основании чего исследованы проблемы и особенности реализации конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

Уточнена историческая периодизация теории разделения властей. Определено содержание принципа разделения властей с учетом современных взглядов, сложившихся в теории и практике конституционного строительства Российской Федерации. В контексте исследуемой проблемы раскрыта сущность категории «единство государственной власти» как политико-правового института.

После существенного обновления законодательства Российской Федерации и ее субъектов на базе действующей Российской Конституции впервые предпринята попытка комплексного исследования практической целесообразности и значимости системы сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Определены направления, в которых возможно совершенствование функционирования системы сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации.

В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления. Внесено конкретное предложение о законодательном закреплении требования об обязательном наличии конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Сделан вывод о том, что периодизация исторически обусловленного процесса эволюции теории разделения властей включает четыре основных этапа: первый этап (IV в. до н.э. - XVII в.в). - формирование отдельных взглядов на необходимость ограничения государственной власти, которые можно назвать элементами будущего учения о разделении властей; второй этап (XVII - XVIII вв.) - теоретическое оформление классической теории разделения властей и ее развитие в правовой науке; третий этап (конец XVIII в. - начало XX века)- внесение корректировок в классическую концепцию разделения властей в результате её практической реализации в механизме функционирования органов государственной власти и закрепления в первых конституциях; четвертый этап (с начала XX в.- по настоящее время) - переосмысление теории разделения властей, связанное с историческими событиями (мировые войны, образование и последующий распад социалистического лагеря, крушение колониальной системы), сформировавшие особенности государственного устройства отдельных стран, где теория разделения властей стала рассматриваться не только как концепция, но и как конституционный принцип, выступающий основой построения и функционирования системы органов государственной власти.

2. Определено, что по своей сущности принцип разделения властей представляет сложное организационно-правовое образование, предполагающее:

- функциональное разделение властей, обеспечивающее четкое разделение государственных функций на законодательную, исполнительную и судебную;

- институциональное разделение властей, предполагающее разделение власти в пределах конкретных уполномоченных государственных органов;

- персональное разделение властей, выражающееся в наделении государственных органов и их должностных лиц общим и особым правовым статусом.

3. Реализация принципа разделения властей на уровне субъектов имеет свои особенности:

- осуществляется в ограниченном объеме, не затрагивает судебную власть и фактически проявляется в разделении законодательной и исполнительной властей;

- имеет свое проявление на вертикальном уровне в форме взаимодействия органов исполнительной власти субъектов, территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- система сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации функционирует при доминирующей роли высшего должностного лица исполнительной власти (главы субъекта Российской Федерации).

4. Взаимодействие органов государственной (публичной) власти в субъекте Российской Федерации проявляется в разнообразных организационно-правовых формах: взаимодействие при осуществлении правотворчества; взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении правовых споров между ними. В целях повышения эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в субъектах предлагается закрепить в конституциях (уставах) субъектов:

- механизм участия законодательных органов субъектов Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти;

- право на создание согласительных комиссий на постоянной основе для решения вопросов о взаимодействии как ветвей власти субъекта, так и органов власти с органами местного самоуправления.

5. Обосновано, что для повышения эффективности функционирования системы сдержек и противовесов между органами государственной власти необходимо рациональное разделение полномочий на функциональные и полномочия противовесов, имеющие сдерживающий и контролирующий характер. Для реализации системы сдержек и противовесов предлагается:

- определить реальное право участия законодательного органа государственной власти субъекта РФ в отрешении от должности высшего должностного лица;

- закрепить право законодательных органов субъектов РФ создавать специальные парламентские комиссии по назначению должностных лиц в органы исполнительной власти;

- предусмотреть процедуру правового регулирования форм парламентского контроля в форме депутатских запросов, а также приглашения должностных лиц исполнительной власти для получения информации;

- установить право на создание и функционирование совместных контрольных органов, в которых принимают участие органы различных ветвей власти.

6. Перспективным направлением совершенствования механизма реализации принципа разделения властей в субъекте является создание уставного суда, в компетенцию которого должны входить исключительно вопросы права, не входящие в полномочия иных государственных органов. Особо следует закрепить право участия органов конституционной юстиции субъекта в процедуре досрочного прекращения полномочий регионального парламента.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Отдельные выводы, сформулированные в диссертации, по вопросам реализации принципа разделения властей в субъекте Российской Федерации углубляют понимание сущности современных процессов конституционно-правового строительства, уточняют и развивают научные взгляды на содержание рассматриваемой теоретико-правовой проблемы.

Одним из важнейших выводов исследования является положение о специфике реализации форм взаимодействия органов государственной (публичной) власти в субъектах Российской Федерации, обуславливающих необходимость повышение эффективности функционирования системы сдержек и противовесов между органами государственной власти регионального звена.

Ряд выводов и предложений направлен на совершенствование нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и разработку дополнительных федеральных законодательных актов, закрепляющих и регламентирующих реализацию принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, внесено предложение об обязательном формировании конституционных (уставных) судов как перспективного направления совершенствования механизма сдержек и противовесов.

Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования данной тематики в процессе функционирования государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания таких учебных дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Административное право».

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на анализе Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, закрепляющего и регулирующего реализацию конституционного принципа разделения властей в субъекте Российской Федерации, иных опубликованных материалов, относящихся к данному вопросу. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников. Автором изучены работы по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых наук в исследуемой области.

Апробация и внедрение результатов исследования проходили по следующим направлениям: подготовка диссертации на кафедре конституционно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где были проведены обсуждение и рецензирование; подготовка и публикация научных статей; участие автора в следующих межвузовских конференциях: «Динамика социокультурного развития в новом тысячелетии: взгляд молодых. Студенты, наука, общество» (май 2005 года, г. Брянск); «Современное общество: проблемы и тенденции развития» (декабрь 2005 года, г. Брянск). Положения и выводы, сформулированные на основе исследования, представлялись диссертантом на межрегиональной научно-практической конференции «Стратегические проблемы управления социально-экономическим развитием города Брянска» (2006 год, г. Брянск).

Отдельные положения, сформулированные в диссертационном исследовании, используются в процессе проведения учебных занятий в Современной гуманитарной академии, Российском государственном социальном университете, в Брянском филиале Международной академии бизнеса и управления по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России», а также в деятельности Совета народных депутатов г. Клинцы Брянской области.

Структура диссертации обусловлена логикой и целью исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

2. Основное Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, отражается степень ее разработанности в научной литературе, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основа, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов проведенного исследования и о структуре диссертации.

В первой главе «Принцип разделения властей: теория и опыт реализации» определены этапы развития теории разделения властей в правовой науке, раскрываются понятие и сущность конституционного принципа разделения властей, анализируется практика реализации этого принципа на федеральном и региональном уровнях, устанавливается правовое обеспечение единства государственной власти при реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

В первом параграфе «Развитие теории разделения властей в правовой науке» диссертант, анализируя предложенные в научной литературе подходы к периодизации развития теории разделения властей, выделяет следующие этапы: первый этап: IV в. до н.э. - XVII вв. - формирование отдельных взглядов на необходимость разделения государственной власти в трудах древних мыслителей (Платона, Аристотеля, Полибия, Цицерона); второй этап (XVII - XVIII вв.) - теоретическое оформление классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и ее развитие в правовой науке; третий этап (XVII - XVIII вв.) - внесение корректировок в классическую концепцию разделения властей в результате её практической реализации в механизме функционирования органов государственной власти и закрепления в первых конституциях; четвертый этап (с 1918 г. и по настоящее время) - переосмысление теории разделения властей, связанное с изменениями, произошедшими в мире в результате важнейших исторических событий (мировые войны, образование и последующий распад государств социалистического лагеря, крушение колониальной системы), и определение ее места в механизме государственного устройства демократических стран.

Во втором параграфе «Разделение властей - конституционный принцип организации государственной власти в Российской Федерации» определяется понятие и сущность конституционного принципа разделения властей и его реализация в механизме государственной власти Российской Федерации.

Разделение властей является одним из главнейших демократических принципов, направленных на предотвращение узурпации государственной власти и использования ее в ущерб публичным интересам. Принцип разделения властей является сегодня одним из основных конституционных принципов всех демократических государств, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, регламентирующих разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Конституционный принцип разделения властей выступает в качестве правовой структуризации государственной власти в Российской Федерации и включает в себя разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что не лишает государственную власть ее основного качества – целостности и единства. В свою очередь, полномочия разделенной власти представляют собой формы структуризации государственной власти согласно рассматриваемому принципу разделения властей.

Автор отмечает, что в юридической науке термина «разделение» применительно к государственной власти употребляется в двух значениях: согласно одному из них, наиболее распространенному, он используется для обозначения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, второе значение термин употребляется в отношении разделения государственной власти между федеративным государством и его составляющими государственными образованиями, то есть в теории федерализма - как «разделение власти».

По отношению к данному принципу в классическом понимании, где идет речь о трех ветвях государственной власти, существует два противоположных подхода: разграничение властей и разделение властей, которые соответствуют двум различным концепциям демократии: президентской и парламентской. Под «разграничением властей» понимается строгое, абсолютное отделение трех ветвей власти; ни одна власть не может взять на себя функции другой, поэтому в таких системах, запрещается совмещение должностей в органах, относящихся к различным ветвям власти.

Сущность «разделения властей» состоит в том, что ветви власти в основных составляющих отделены друг от друга и независимы, но данная концепция допускает и признает отдельные сферы пересечения, в которых ветви власти выполняют чуждые им функции в той мере, в какой сохраняется принципиальное отделение властей друг от друга. Диссертант отмечает, что закрепление принципа разделения властей в качестве основы организации государственной власти является важным показателем признания Россией общедемократических ценностей.

Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость отдельных ветвей государственной власти, но и их координацию, взаимосдерживание и взаимоконтроль. В настоящее время Конституция РФ располагает механизмами взаимоконтроля ветвей власти. Однако нельзя утверждать, что подобный контроль является равнозначным и равносильным.

Принцип разделения властей в его современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующих неразрывное единство. По-прежнему он нацелен на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе.

Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны, они выполняют определенные государственные функции в более общей системе. Одним из требований нашего времени является устранение институционального несоответствия, отражающего смешение и переплетение функций различных ветвей власти.

При этом ни одна из трех ветвей государственной власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более, сливаться с другой властью. Это обеспечивается: а) различными источниками формирования ветвей власти; б) различными сроками полномочий; в) степенью защиты одной власти от другой.

Таким образом, диссертант делает вывод, что принцип разделения властей представляет собой основополагающее начало в механизме государственной власти Российской Федерации и представляет собой систему конституционно-правовых норм, регламентирующих разделение государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение государственной власти по «ветвям» не лишает ее основного качества - целостности и единства.

В третьем параграфе «Обеспечение единства государственной власти при реализации принципа разделения властей» диссертант, анализируя соотношение принципов разделения властей и единства власти, определяет правовое обеспечение единства государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Проблема осуществления власти имеет несколько аспектов - структурный, функциональный и процессуальный. В совокупности эти составляющие позволяют говорить о сбалансированном механизме власти как системы, состоящей из определенных элементов. Такая научная установка согласуется с теорией разделения властей, которая в первую очередь предполагает структурно-функциональную определенность каждой ветви как основания ее самостоятельности и ответственности.

Единство государственной власти существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, сдержек и противовесов между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, выполняет бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной и судебной властей.

Единство системы государственной власти по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, действуя как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта Российской Федерации. Это достигается наличием совокупности организационно- правовых сдержек и противовесов, при которых все органы федерального и регионального уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении, так как и законы и политика отражают общую позицию единой государственной власти.

Единство государственной власти по вертикали проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, ориентироваться на общие принципы и формы деятельности.

Формально-юридический подход к принципу разделения властей включает два аспекта: организационный (организационные основы распределения власти между отдельными институтами государства) и функциональный (распределение функций и компетенции между государственными органами различных ветвей).

Рассматривая принцип разделения властей и принцип единства власти, автор отмечает, что демократическое единство государственной власти в субъекте Российской Федерации требует ее разделения на различные ветви, а демократическое разделение этой власти на законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство правовых источников и общего направления.

Во второй главе «Принцип разделения властей в практике государственного строительства субъектов Российской Федерации», состоящей из трех параграфов, рассматривается практика закрепления и реализация принципа разделения властей в субъекте Российской Федерации, исследуются организационо-правовые формы взаимодействия органов государственной власти в субъекте при реализации принципа разделения властей, а также система сдержек и противовесов в механизме государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В первом параграфе «Особенности реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации» раскрываются особенности реализации принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.

Автор отмечает, что реализация принципа разделения власти в субъектах Федерации имеет свои отличия по сравнению с реализацией его на общегосударственном уровне. Эти отличия проявляются в том, что данный принцип осуществляется не в полном объеме, то есть фактическая реализация проявляется в разделении законодательной и исполнительной властей. Принцип имеет свое проявление на вертикальном уровне в форме взаимодействия органов исполнительной власти субъектов территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации рассмативается в трех аспектах: как основа организации государственной власти, как принцип взаимоотношений законодательного и исполнительного органов государственной власти, как одна из гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Диссертант отмечает, что анализ правовой основы организации государственной власти в субъекте Российской Федерации позволяет сделать вывод, что при формальном провозглашении конституционного принципа самостоятельности субъектов Федерации имеет место очевидная ориентация центра на унификацию государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это становится очевидным в силу наблюдаемого в субъектах определенного дисбаланса властей в сторону усиления исполнительной власти. Автор полагает, что целесообразно закрепить для субъектов Российской Федерации объем и пределы их самостоятельности в определении собственной системы государственной власти в рамках принципа разделения властей; четко разграничить полномочия между органами законодательной и исполнительной власти в форме разделения властей; в федеративном законодательстве наряду с представительными и исполнительными органами государственной власти закрепить положение, предусматривающее судебную власть субъектов, без которой невозможна фактическая реализация конституционного принципа разделения властей; разграничить функции и полномочия в форме разделения властей и на муниципальном (местном) уровне.

Во втором параграфе «Взаимодействие органов государственной власти в субъектах Российской Федерации при реализации принципа разделения властей» осуществляется анализ правовых и организационных форм осуществления взаимодействия органов публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы. В связи с этим, по мнению автора, определенный интерес представляет вопрос о соотношении законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе на уровне субъектов Российской Федерации.

Формы взаимодействия ветвей власти (по горизонтали) на региональном уровне включают в себя взаимодействие при осуществлении правотворчества, т.е. обязанность направления всех правовых актов высшего должностного лица субъекта Федерации, а также нормативных правовых актов других органов исполнительной власти в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации в порядке и в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации; взаимодействие в сфере государственного управления, т.е. возможность участия на заседаниях законодательного органа представителей исполнительного органа государственной власти и наоборот; взаимодействие двух ветвей власти в процессе планирования и осуществления законопроектной работы, а также непосредственно в законодательном процессе; взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении правовых споров между ними.

При анализе организационно-правовых форм диссертант приходит к выводу, что взаимодействие между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта требует совершенствования и правовой конкретизации в законодательстве субъектов.

Правовые нормы, регулирующие взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, должны составлять относительно самостоятельный правовой институт, регламентирующий прямые и обратные связи государственных органов между собой и определять степень их организационной обособленности, а также функциональной самостоятельности по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного воздействия соответствующих ветвей власти, разрешения споров между ними в установленном законом порядке.

При осуществлении полномочий в рамках реализации принципа разделения властей по вертикали органы государственной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют и с органами местного самоуправления. Такие формы предназначены для решения тактических и стратегических задач местного значения в русле государственной муниципальной политики.

При законодательном решении проблем взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации, по мнению автора, необходимо решить следующие вопросы: какой вид публичной власти за какие функции отвечает; каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией РФ и законом полномочия; какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций; какие органы являются носителями этих полномочий.

Для более полной согласованности при взаимодействии ветвей государственной власти в субъекте Российской Федерации автор предлагает закрепить процедуру создания согласительных комиссий на постоянной основе в целях решения вопросов о взаимодействии ветвей государственной власти субъекта и органов местного самоуправления.

В третьем параграфе «Механизм сдержек и противовесов в системе разделения властей субъектов Российской Федерации», проводится исследование механизма сдержек и противовесов в системе реализации принципа разделения властей. Диссертант отмечает, что создание эффективной системы сдержек и противовесов между органами государственной власти связано с обеспечением стабильности государственного развития субъекта и данная система должна включать в себя рациональное разделение полномочий на функциональные и полномочия противовесов, имеющие сдерживающий характер.

Система сдержек и противовесов включает полномочия противовесов, взаимного сдерживания и контроля. Содержательная составляющая сдерживания и контроля представляет собой внешнюю оценку соблюдения соответствующими органами тех полномочий, которые и являются собственно государственной властью. Можно оценить правомерность деятельности только тогда, когда эти права или пределы пользования ими определены конституцией и законом.

В рамках механизма сдержек и противовесов контрольная функция каждой ветви власти субъекта Российской Федерации означает, что органы каждой ветви государственной власти в процессе осуществления своей прерогативой функции реализуют одновременно и с необходимостью контрольную составляющую данной функции, распространяющуюся как на органы данной ветви государственной власти («самоконтрольный» или внутренний аспект), так и на органы других ветвей государственной власти (социальный или внешний аспект), но только в том допустимом объеме, который бы не изменял существа деятельности органов данной ветви власти и существа самой ветви власти.

Перспективным направлением является создание совместных контрольных органов, т.е. таких, в формировании которых принимают участие органы различных ветвей власти. Вопрос об их принадлежности к той или иной ветви власти должен решаться исходя из структуры элементов контрольной компетенции, переданной им.

Несмотря на правовое закрепление отдельных элементов сдержек и противовесов в системе государственной власти субъектов, она действует недостаточно эффективно, так как функционирует только на уровне взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей государственной власти по причине отсутствия судебного (конституционного) органа государственной власти в большинстве субъектов, что отрицательно влияет на фактическую реализацию принципа разделения властей.

Диссертант отмечает, что в целях совершенствования механизма сдержек и противовесов и устранения указанного дисбаланса необходимо принятие Федерального закона «Об общих принципах организации судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предписывающего обязательное создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах.

В числе предложений, устраняющих пробелы в реализации механизма сдержек и противовесов, следует выделить отдельные положения в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, закрепляющие систему сдержек и противовесов, включающую в себя функциональные полномочия органов государственной власти и полномочия противовесов, имеющие сдерживающий и контролирующий характер.

Таким образом, автор делает вывод о том, что четкое определение правового поля функционирования элементов в системе сдержек и противовесов и надежно отлаженный механизм разделения ветвей власти обеспечит стабильность развития и функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В заключении обобщается изложенное, формулируются выводы и предложения.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в семи научных статьях и учебном пособии общим объемом 5,3 п.л.

Научная статья, опубликованная в издательстве, рекомендованном перечнем ВАК:

1. Мартьянова Г.В. О некоторых аспектах реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации (к постановке проблемы) // Вестник Московского Университета МВД России № 3.- М., 2007.- 0,2 п.л.

Научные статьи, учебное пособие, опубликованные в иных издательствах :

2. Мартьянова Г.В. Проблема разделения властей в истории Российского государства. // Брянск: Вестник Московского психолого-социального института № 2, 2004. - 0,2 п.л.

3. Мартьянова Г.В. Противоречия в применении принципа «сдержек и противовесов» в системе разделения властей в Брянской области // Брянск: РИО БГУ Вестник Брянского государственного университета № 2, 2005.- 0,2 п.л.

4. Мартьянова Г.В. О законодательной и исполнительной власти в субъекте РФ (на примере Брянской области) // М.: Научные труды Института послевузовского профессионального образования СГА. Гуманитарные науки. Экономика. Юриспруденция. Социология и философия № 16, 2005.- 0,2 п.л.

5. Мартьянова Г.В. К вопросу о соотношении понятий «разграничение властей» и «разделение властей» // Брянск: Вестник Московского психолого- социального института № 2, 2005.- 0,2 п.л.

6. Мартьянова Г.В. Формы взаимодействия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципальных образований // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Стратегические проблемы управления социально-экономическим развитием Брянска» (24 ноября 2006 г.) // Брянск, изд-во «Ладомир», 2007.- 0,2 п.л.

7. Мартьянова Г.В. Принцип разделения властей в системе публичной власти субъекта Российской Федерации (в порядке постановки проблемы) / Право: история, теория, практика. Сб. статей и материалов. Вып.2 // Брянск: ГУП» Брянск. Обл. полиграф. объединение», 2007.-0,3 п.л.

8. Мартьянова Г.В., Зуев Б.Р., Матяш Л.Г.. Административное право. Муниципальное право. Словарь основных понятий и терминов: Учебное пособие. Брянск: изд-во Брянского филиала МосУ МВД России, 2007.- 11,4 п.л. / 3,8 п.л.

Мартьянова Галина Васильевна

Принцип разделения властей и его реализация в субъектах Российской Федерации

Автореферат

Корректор О.А. Вороничева

Подписано в печать 20.04.2007 г.

Усл. печ. л. 1,5 Уч.-изд. л. 1,77. Тир. 100 экз. Заказ № 128

НиРИО БФ МосУ МВД России

241050, Брянск, пер. Советский, д.6.

1 Далее по тексту Конституция РФ.

1Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) // Известия, 27 марта 2000; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года. Росс. газ., 25 марта, 2004.

Blog