Geum.ru

Б. С. Семенов кандидат юридических наук

Вид материалаСтатья
Подобный материал:

Б.С. Семенов



кандидат юридических наук,

доцент кафедры теории и истории права и государства,

конституционного права

Бурятского государственного университета;

судья Верховного суда Республики Бурятия


МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ПРАКТИКА

СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В СФЕРЕ МИГРАЦИИ


В международном праве различают три вида правового режима иностранцев. Национальный режим предполагает уравнивание статуса иностранцев в той или иной сфере отношений с гражданами страны пребывания. Специальный режим заключается в предоставлении иностранным гражданам определенных прав и установлении для них определенных обязанностей. Режим наибольшего благоприятствования - предоставление иностранцам таких прав либо установление таких обязанностей в какой-либо области, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся в этой стране в наиболее выгодном положении.

Конституцией РФ провозглашен национальный режим в определении правового статуса иностранца на территории РФ. Согласно ч. 3 ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) содержит два состава о нарушениях иностранными гражданами законодательства РФ в сфере миграции.

Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 25.10.2004 N 126-ФЗ, от 05.11.2006 N 189-ФЗ)

1. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, а равно в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания

(в ред. Федеральных законов от 25.10.2004 N 126-ФЗ, от 05.11.2006 N 189-ФЗ)

влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

(в ред. Федеральных законов от 09.05.2004 N 37-ФЗ, от 05.11.2006 N 189-ФЗ)

2. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

(часть вторая введена Федеральным законом от 05.11.2006 N 189-ФЗ)


Статья 18.10. Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 05.11.2006 N 189-ФЗ)

Осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Согласно правовой позиции Верховного суда РФ в нарушение требований п.7 ст.26.1 КоАП РФ о необходимости выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, судьями часто не предпринимаются меры к вызову в судебное заседание лиц, на которых лицо, привлекаемое к ответственности, указывает как на членов своей семьи, к получению и исследованию других данных, позволяющих оценить необходимость назначения наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в качестве единственной меры в целях достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.

Выяснение этих вопросов требуется в связи с тем, указывает Верховный суд РФ в ряде своих постановлений, что в соответствии с ч.2 ст.8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 г.) вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение семейной жизни не допускается, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Исполнение административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации в соответствии с п.3 ст.7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" влечет невозможность получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации в течение 5 лет. Таким образом, не исключено вмешательство в право на уважение семейной жизни. Эта позиция основана на положении ч.3. ст.55 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционный Суд РФ еще более определенно очертил свою правовую позицию, согласно чему, исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и соответственно конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (ст.55, ч.3 Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния. Данный вывод корреспондирует международно-правовым предписаниям, согласно которым каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (п.2 ст.29 Всеобщей декларации прав человека, п.3 ст.12 Международного пакта о гражданских и политических правах, п.2 ст.10 и п.2 ст.11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также п.3 ст.2 Протокола N 4 к ней).

Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели (Постановления от 26 марта 1992 г. по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким (Moustaquim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 г. по делу "Далиа (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 г. по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 г. по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов" и др.).

Оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания (Постановление от 15 июля 1999 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"). (Определение Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 г. №55-O)

Что касается самого выдворения как меры наказания, то в соответствии с ч.2 ст.3.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное выдворение может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Однако в настоящее время федеральный законодатель рассматривает данную меру административной ответственности в качестве дополнительной, т.е. не применяемой в отрыве от основного административного наказания.

Представляется важным оценить эффективность административного выдворения как меры наказания. Ведь мера наказания должна быть равнозначна общественной опасности противоправного деяния. Если суровость наказания превосходит степень общественной опасности деяния, то это повлечет необоснованное ограничение прав человека. Если же, напротив, наказание своей мягкостью не соответствует степени общественной опасности правонарушения, то такая ситуация способствует росту числа правонарушений и в конечном счете также нарушает права человека, а именно права граждан, пострадавших от правонарушений.

В случае с незаконной миграцией на первый взгляд может показаться, что граждане не несут от нее ущерба. Однако значительный ущерб имеет место в опосредованных формах, в частности через ухудшение условий на рынке труда, в предпринимательской деятельности и т.д.

Карательное содержание административного выдворения зависит и от того, насколько значимо оно для самого правонарушителя. Совершенно очевидно, что назначение наказания в виде штрафа в качестве основного наказания - гораздо более мягкое наказание, нежели административное выдворение, даже если бы такое выдворение не сопровождалось наложением штрафа. Сам по себе административный штраф, налагаемый на иностранных граждан и апатридов за правонарушения в области миграционных отношений, учитывая относительно небольшие размеры предусмотренных законом штрафов, не может рассматриваться как достаточная мера для борьбы с нелегальной миграцией.

Ограничительный характер и суровость административного выдворения являются уникальными факторами, определяющими параметры правоограничительного режима данного наказания. Когда государство подвергает правонарушителя тем или иным лишениям, то вопросы о том, каким именно лишениям подвергает и насколько серьезный характер они должны иметь, решаются в зависимости от существа конкретной санкции.

С точки зрения обременительных условий, возникающих в результате применения административного выдворения, это административное наказание может вполне характеризоваться как достаточно суровая (почти исключительная) мера ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения правил административно-властного характера. Ее карательный эффект усиливается качествами системной взаимосвязи такого права с другими производными от него правами и свободами, в частности, свободой предпринимательской и трудовой деятельности на территории России.

Административное выдворение ограничивает непосредственно право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Учитывая, что, пребывая на территории России, иностранные граждане и лица без гражданства вступают в различного рода правоотношения и тем самым реализуют другие права, административное выдворение ввиду производности многих прав от права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за собой ограничение или вовсе прекращение других прав. Тем не менее толкование административного выдворения как наказания, ограничивающего свободу нарушителя, было бы ошибочным. При этом немаловажное значение имеют те правовые условия, которые обязательно следуют в результате применения данной меры наказания. С применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. При этом в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в течение пяти лет после исполнения постановления о назначении административного выдворения нарушителю-негражданину устанавливается запрет на въезд в Россию. Кроме того, необходимо отметить и то обстоятельство, что в соответствии с п. "б" ст.16 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" отклоняются заявления о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с такими заявлениями, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом. Однако определенные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере, равно как и сам период (срок) исполнения постановления о его назначении не может служить основанием для таких выводов. Данные ограничительные меры направлены на защиту прав граждан России и интересов государства от противоправных посягательств иностранных граждан и апатридов, нарушающих российское законодательство. В соответствии с опытом ряда стран (в частности США) установленный пятилетний срок мог бы быть увеличен. Кроме того, в случае неоднократного выдворения за пределы Российской Федерации, возможно, было бы целесообразно установить пожизненный запрет на въезд в Российскую Федерацию соответствующим лицам (по крайней мере увеличить срок такого запрета).