Государственный финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе (финансово-правовой аспект)

Вид материала

Диссертация

Содержание Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Ступаков Валерий Иванович Общая характеристика работы Степень научной разработанности темы исследования. Объектом диссертационного исследования Предметом диссертационного исследования Цель диссертационного исследования – Методологическая база и методы исследования. Научная новизна исследования Основные положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость результатов исследования Обоснованность и достоверность результатов исследования Апробация и внедрение результатов исследования. Структура диссертации Содержание работы Совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе» Основные положения диссертационного исследования отражены в одиннадцати научных статьях, общим объемом 4,36 п. л. Государственный финансовый контроль

Подобный материал:

• Регулирование и контроль рынка ценных бумаг (финансово-правовой аспект), 390.05kb.
• Планирование аудита в соответствии с федеральным аудиторским правилом (стандартом)., 21.14kb.
• Государственный контроль в системе федеральных органов исполнительной власти, руководство, 85.59kb.
• Исключительная мера наказания: уголовно-правовой аспект, 331.74kb.
• Гоу впо «Московский государственный открытый университет», 414.44kb.
• Гоу впо «Московский государственный открытый университет», 407.86kb.
• Земельный налог в российской федерации (финансово-правовой аспект), 252.96kb.
• Ответственность условно осужденных: уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты, 383.39kb.
• Методические указания к выполнению контрольной работы для студентов заочной формы обучения, 268.34kb.
• Преступления, 115.47kb.

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

КАРПОВ Эдуард Сергеевич


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
(ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)


Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право


АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва 2009

Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-эконо­мического и тылового обеспечения Академии управления МВД России.

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Казаков Вячеслав Валентинович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ашмарина Елена Михайловна


кандидат юридических наук

Ступаков Валерий Иванович


Ведущая организация – федеральное государственное
образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Академия права и управления
Федеральной службы исполнения
наказаний»


Защита состоится «____»___________ 2009 г. в ____ч ____ мин на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.


Автореферат разослан «____»___________ 2009 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К. Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Одним из направлений государственных расходов, а следовательно, одной из сфер государственного финансового контроля является функционирование правоохранительных органов, в том числе уголовно-исполнительной системы. Можно констатировать, что объем финансирования, поступающего в уголовно-исполни­тельную систему из федерального бюджета Российской Федерации, с каждым годом растет. Например, в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»¹ объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 73 501,183 млн рублей. Вместе с тем практика ревизионной работы показывает, что увеличение финансовых потоков является предпосылкой для возрастания сумм и количества финансовых нарушений. В этих условиях усиливается роль финансового контроля как эффективного механизма для их выявления и предупреждения.

Как показывает анализ деятельности подразделений ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, сумма выявляемых контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы финансовых нарушений ежегодно возрастает. Так, если в 1999 г. контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы было выявлено всего финансовых нарушений на сумму более 19 млн рублей², то в 2006 г. эта сумма составила уже более 385 млн рублей³. Наблюдается значительный рост выявленных недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы: с 3,2 млн рублей в 1999 г.⁴ до 25,6 млн рублей в 2006 г.⁵ Использование выделяемых бюджетных средств не по целевому назначению контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы в 2001 г. выявлено на сумму 6,7 млн рублей¹, а в 2005 г. – уже на сумму 151,6 млн рублей². Указанные факты свидетельствуют о достаточно высокой эффективности и значимости ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. При этом проблемами науки финансового права является множество теоретических вопросов в сфере совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.

В последние годы было опубликовано немало работ, посвященных теоретическим проблемам государственного финансового контроля. Тем не менее в Российской Федерации до настоящего времени не определены концептуальные подходы к формированию системы государственного финансового контроля, не создана соответствующая современным требованиям теоретическая, правовая и методологическая базы государственного финансового контроля.

Сегодня в Российской Федерации отсутствует единый кодифицированный законодательный акт, регулирующий осуществление государственного финансового контроля. Вследствие этого в нашей стране до сих пор нет централизованной системы органов финансового контроля, не проработаны механизмы взаимодействия ее элементов, детально не определена компетенция контрольных органов. В связи с этим возникает проблема координации деятельности органов государственного финансового контроля, относящихся к разным ветвям власти, находящимся в разном ведомственном подчинении. В своем большинстве государственный контроль в финансовой сфере осуществляется органами, подчиняющимися различным ведомствам, на основании подзаконных нормативных правовых актов, действующих только для данной отрасли государственного управления, чаще всего не согласованных между собой и обладающих различными недостатками. Это приводит как к дублированию проверок, так и к отсутствию их систематичности, нерациональному распределению обязанностей, перекладыванию ответственности.

Существует проблема стандартизации государственного финансового контроля, особенно применительно к деятельности подразделений ведомственного государственного финансового контроля. Проблемным вопросом сегодня является оценка эффективности государственного финансового контроля, так как в действующем законодательстве отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий. В условиях российского менталитета актуальной представляется проблема независимости органов государственного финансового контроля.

Анализируя финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе, следует отметить серьезные недостатки в его правовом регулировании. За время существования системы ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России было принято достаточно большое количество правовых актов, регулирующих различные стороны осуществления контрольных мероприятий. Однако при детальном их рассмотрении возникает вопрос об их юридической силе. Ни один из правовых актов, регламентирующих осуществление ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном порядке. Особенно актуальна тема диссертационного исследования в свете подготовки в настоящее время нового Положения о ведомственном финансовом контроле в уголовно-исполнительной системе.

Таким образом, настоятельно требуется научное обоснование направлений совершенствования правового регулирования всех элементов государственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля являлись предметом научного интереса различных авторов, в основном представителей экономической науки и юриспруденции.

Заметный вклад в развитие финансового контроля внесли труды зарубежных ученых Э. Бессона, П. Браунинга, Д. Ирвина, Б. Мильнера, А. Смита, Дж. Риггса, Л. Эрхарда.

Вопросам развития финансового контроля в дореволюционной России посвящены работы таких авторов, как: Э. Н. Берендтс, И. Блех, И. С. Блиох, В. А. Сакович, М. М. Сперанский.

Среди советских ученых, чьи труды сыграли важную роль в становлении науки финансового права, следует назвать: К. С. Бельского, В. В. Бесчеревных, В. В. Брызгалина, Л. К. Воронову, О. Н. Горбунову, М. А. Гурвича, М. В. Карасеву, А. Н. Козырина, Н. А. Куфакову, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петрову, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, Э. Д. Соколову, Г. А. Тосуняна, Р. О. Халфину, Н. И. Химичеву, С. Д. Цыпкина и др.

Финансовый контроль был объектом исследования ученых-эконо­мистов: З. М. Ахмедовой, С. Д. Бахишева, Е. Н. Бережной, М. В. Васильевой, Е. Л. Григо, Д. В. Дементьева, Н. П. Ефимовой, В. А. Каплю, О. И. Карепиной, И. В. Кобыленко, Н. В. Котова, А. В. Крикунова, А. Ю. Кузнецова, О. Ю. Куприянова, Д. О. Лебедева, Е. А. Мамий, А. П. Опальского, М. Р. Пачковского, М. Э. Пашнанова, А. Л. Полищука, С. А. Санникова, О. В. Цеханова, Ю. А. Чиханчина и др.

Юридические аспекты финансового контроля затрагивали в своих трудах такие представители науки финансового права, как: В. В. Бурцев, А. Я. Быстряков, А. А. Васильев, О. В. Владимирова, Э. А. Вознесенский, А. С. Герасимов, Е. Ю. Грачева, Т. А. Гусева, В. А. Жуков, С. А. Кодинцев, О. В. Кулажин, И. Б. Лагутина, Е. В. Макаренко, М. В. Максимов, В. В. Моданов, Д. Е. Нелюбин, С. П. Опенышев, М. С. Першин, Н. Д. Погосян, Э. Э. Понтович, Н. С. Столяров, А. Т. Тлипиев, М. В. Чадин, П. В. Черноморд, А. В. Шапошников, С. Ю. Шараев, А. С. Шаров, С. О. Шохин, А. А. Ялбулганов и др.

В последнее время вышли в свет труды, посвященные некоторым аспектам реализации финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. Данную проблему разрабатывали: Д. А. Баландин, Д. А. Гришин, И. Ю. Ивашко, Ю. Ю. Кузнецов, Е. В. Мишанова и др. Д. А. Баландин исследовал вопросы взаимодействия контрольно-ревизионных и оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы: проведения государственного финансового контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности¹. Ю. Ю. Кузнецовым, Е. В. Мишановой, Д. А. Гришиным была опубликована статья «Финансовый контроль в УИС: история и современность»². И. Ю. Ивашко в 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Профилактика экономических преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольно-ревизионной деятельности»³.

Вместе с тем комплексного монографического исследования, посвященного правовому регулированию государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе с позиции теории финансового права, в отечественной юридической науке не проводилось. Недостаточная разработанность указанной проблемы, ее теоретическое и практическое значение обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль в учреждениях и органах ФСИН России, и практика их применения.

Цель диссертационного исследования – научная разработка комплекса мер, направленных на решение теоретических, правовых, организационных и методических проблем, связанных с осуществлением государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.

Данная цель определила постановку и решение следующих задач исследования:

– рассмотреть понятие и сущность государственного финансового контроля;

– исследовать понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля;

– проанализировать организационно-правовые основы государственного финансового контроля в зарубежных странах;

– исследовать становление финансового контроля в пенитенциарной системе России в историческом аспекте;

– определить научно обоснованные приоритеты и направления совершенствования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе;

– подготовить предложения, направленные на совершенствование правового регулирования ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России.

Методологическая база и методы исследования. В теоретико-ме­тодологической основе диссертационного исследования лежат общенаучные и частные методы: логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологический, анализ правовых и социальных явлений, изучение специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации, интервьюирование по заранее подготовленным вопросам, наблюдение, анализ и обобщение полученных данных.

Проведенное исследование базируется на достижениях юридической, экономической и других наук, трудов зарубежных и российских ученых по финансовому, административному, уголовно-исполнительному праву, анализе исторического опыта финансового контроля в пенитенциарной системе, действующего законодательства, регулирующего государственный финансовый контроль, и практике его применения.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых в современной отечественной науке работой, посвященной комплексному, системному исследованию правовых проблем государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.

В работе впервые:

а) государственный финансовый контроль исследован в трех аспектах: как одно из направлений реализации контрольно-надзорной функции государства в области финансов (теоретико-правовой подход), как функция государственного управления (управленческий подход) и как форма реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход);

б) раскрывается понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля, раскрыты его элементы;

в) проанализировано становление финансового контроля в пенитенциарной системе России в период с XVII по XX в., предложил периодизацию формирования тюремной системы дореволюционной России в зависимости от развития финансового контроля в ней.

Проведенное исследование позволило диссертанту пересмотреть устоявшиеся взгляды на юридическую природу государственного финансового контроля, сформулировать и обосновать рекомендации по совершенствованию законодательства и осуществлению государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившиеся в уточнении определения государственного финансового контроля, разработке системы его методов и форм осуществления.

Автором разработан проект Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле».

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Финансовый контроль представляет собой неотъемлемую составную часть финансовой деятельности государства. Сущность государственного финансового контроля состоит, во-первых, в том, что он является одним из важнейших направлений реализации контрольно-надзорной функции государства в области финансов (теоретико-правовой подход);
   во-вторых, функцией государственного управления (управленческий подход); в-третьих, формой реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход).
   
2. Авторская периодизация становления финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России.
   

Первый этап – с 1649 до 1819 г. В 1649 г. было принято Соборное уложение, в котором были заложены основы управления тюремными делами. В этот период финансовый контроль как самостоятельное явление в пенитенциарной системе отсутствовал.

Второй этап – с 1819 до 1879 г. С момента образования Общества попечительного о тюрьмах в 1819 г. контроль за расходами тюремного капитала выполняла данная общественная организация.

Третий этап – с 1879 до 1917 г. В этот период мероприятия по финансовому контролю в тюрьмах России осуществляли инспекторы Главного тюремного управления (образовано в 1879 г.), для которых инспектирование мест заключения было основной функцией. Кроме того, систематический финансовый контроль тюрем осуществляли органы государственного финансового контроля.

3. Предложение диссертанта о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», в котором будут детально регламентированы система государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, деятельность органов, его осуществляющих, и их полномочия.
   
4. Авторские предложения по совершенствованию Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»:
   

а) дополнить ст. 2 «Задачи Счетной палаты» положениями, возлагающими на Счетную палату Российской Федерации координацию деятельности органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, и утверждение правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля;

б) дополнить ст. 4 «Состав Счетной палаты» положениями, в результате реализации которых в составе Счетной палаты, кроме центрального аппарата, будут образованы территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, состоящие из руководителя территориального подразделения, заместителя руководителя территориального подразделения, аппарата территориального подразделения. Утверждение структуры и штатного расписания аппарата территориального подразделения Счетной палаты необходимо возложить на Коллегию Счетной палаты по представлению руководителя соответствующего территориального подразделения Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты;

в) включить в ст. 7 «Коллегия Счетной палаты» положения, возлагающие на Коллегию Счетной палаты полномочия по утверждению правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля;

г) дополнить ст. 9 «Виды деятельности Счетной палаты» абзацем, возлагающим на Счетную палату составление единого плана контрольных мероприятий органов государственного и муниципального финансового контроля, а также утверждение правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля.

5. Предложение автора по совершенствованию практики государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившееся в дополнении Положения о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 11 августа 2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний», разделом, закрепляющим методы ведомственного финансового контроля.
   
6. Комплекс организационно-правовых мер по совершенствованию практики государственного финансового контроля в уголовно-исполни­тельной системе включает в себя: систему методов ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе и формы ведомственного финансового контроля. К методам ведомственного финансового контроля следует отнести методы выявления нарушений и методы реагирования на выявленные нарушения.
   

К методам выявления нарушений относятся:

а) ревизия;

б) проверка;

в) обследование;

г) экспертиза.

Методами реагирования на выявленные нарушения являются:

а) предупреждение о возможности или неизбежности нарушений правовых норм;

б) указание на обязательность устранения нарушенных правил, оказание практической помощи по устранению обнаруженных нарушений, недостатков;

в) государственное принуждение в отношении субъектов, нарушивших правовые требования, либо в отношении субъектов, не выполнивших требования об устранении ранее обнаруженных нарушений;

г) передача материалов в компетентный орган для привлечения виновных к предусмотренной законом ответственности.

К формам ведомственного финансового контроля следует отнести:

а) решения полномочных органов о проведении ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе;

б) акты ревизий, проверок, обследования, экспертиз.

7. Авторский проект Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», в котором закреплены: определение финансового контроля, его виды, цели и задачи, методы, система органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый бюджетный контроль, их компетенция и организация деятельности, права и обязанности должностных лиц органов государственного и муниципального финансового контроля.
   

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на решение задач по реформированию государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. В диссертации сформулировано определение государственного финансового контроля, исследован механизм его правового регулирования, определены направления его совершенствования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могу быть использованы:

– при совершенствовании федерального законодательства в области государственного финансового контроля;

– разработке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих осуществление ведомственного финансового контроля;

– проведении дальнейших научно-исследовательских работ по проблемам государственного, в том числе ведомственного, финансового контроля;

– в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании учебной дисциплины «Финансовое право», на специальных курсах по финансовому контролю, при подготовке учебников и учебных пособий, лекций и других материалов для юридических и экономических вузов, в том числе системы Федеральной службы исполнения наказаний.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты благодаря использованию апробированных наукой методологических положений по исследуемой проблеме; комплексному характеру исследования; сбору и изучению соответствующего эмпирического материала, а также апробации результатов исследования.

Автором изучены правовые источники прошлых лет, регламентирующие финансовый контроль в пенитенциарной системе России в период с XVII в. по настоящее время, действующие нормы международного права и российского законодательства, публикации в периодической печати, относящиеся к предмету исследования, а также специальная и научная литература по теории государства и права, конституционному, финансовому праву.

Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа результатов конкретно-социологического исследования, проведенного автором среди 21 сотрудника главной контрольно-ревизионной инспекции ФСИН России и контрольно-ревизионных подразделений УФСИН России по Владимирской, Ивановской, Рязанской областям; данных, полученных по итогам обобщения основных показателей контрольно-ревизи­онной деятельности в уголовно-исполнительной системе за 1999–2007 гг.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, рекомендации, результаты и материалы данного исследования апробированы в научной, образовательной и практической сферах: докладывались автором на международной научно-практической конференции «Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации» (Вологда, 14–15 декабря 2006 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы ведомственного финансового контроля в УИС» (Рязань, 4 апреля 2008 г.), международной научно-практической конференции «Роль образовательных учреждений ФСИН России в обеспечении эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы» (Владимир, 19–20 ноября 2008 г.); нашли отражение в одиннадцати опубликованных научных статьях автора; используются в учебном процессе и в научной деятельности федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» (при подготовке лекционного фонда, методических разработках по дисциплине «Финансовое право»); внедрены в практическую деятельность УФСИН России по Владимирской области.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа; раскрывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы государственного финансового контроля» рассмотрены понятие, структура, классификация государственного финансового контроля, понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля, организационно-правовые основы государственного финансового контроля в зарубежных странах.

С целью обоснования понятия «государственный финансовый контроль» автор исследует основные подходы к его сущности. Проведенный анализ показал, что государственный финансовый контроль с позиций теоретико-правового подхода выступает одним из важнейших направлений реализации контрольно-надзорной функции государства в области финансов, при этом объектом контроля являются образование, распределение и использование фондов денежных средств во всех звеньях финансовой системы в целях реализации интересов государства в финансовой сфере. С позиций управленческого подхода государственный финансовый контроль является функцией государственного управления. При этом финансовый контроль заключается в деятельности по установлению соответствия фактического состояния дел в финансовой сфере запланированному уровню, в изучении и оценке деятельности государственных органов и должностных лиц по эффективному и законному образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Исходя из анализа действующего законодательства и специальной литературы, диссертант считает возможным под государственным финансовым контролем с позиций финансово-правового подхода понимать форму реализации контрольной функции финансов, заключающуюся в деятельности компетентных государственных органов и должностных лиц по проверке законности и эффективности действий в области образования, распределения и использования фондов денежных средств государства, государственных органов, предприятий и учреждений, муниципальных образований, иных организаций, предпринимателей в целях осуществления эффективной финансовой политики, обеспечения прав и свобод граждан, а также соблюдения действующего законодательства всеми субъектами финансовых правоотношений. Исследуя место финансового контроля в системе финансового права Российской Федерации, автор приходит к выводу, что финансовый контроль является комплексным институтом Общей части финансового права, так как принципы, формы, методы и институциональные механизмы государственного финансового контроля, применяемые в области всех финансовых правоотношений: бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, валютных и других, – практически идентичны. Кроме того, главная цель финансово-правового регулирования всех сфер финансовой деятельности государства заключается в полноте и своевременности образования фондов денежных средств, а также в законности и рациональности их использования, что одновременно выступает главной целью финансового контроля.

Основное влияние на формирование принципов государственного финансового контроля оказала Декларация руководящих принципов контроля, принятая в октябре 1977 г. в г. Лиме (Республика Перу) IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В соответствии с указанным документом основными принципами деятельности высшего органа государственного финансового контроля выступают независимость, объективность, компетентность и гласность.

Значительное внимание в работе уделено анализу норм законодательства и теоретическим разработкам ученых, труды которых посвящены классификации финансового контроля. В научной литературе предлагаются различные критерии классификации и различные структуры, состоящие из неодинакового количества элементов. Диссертант исходит из того, что финансовый контроль подразделяется на государственный, включающий в себя общегосударственный, вневедомственный, ведомственный, и негосударственный финансовый контроль, состоящий из внутрихозяйственного, муниципального, общественного и независимого финансового контроля (аудита). Кроме того, в зависимости от уровней бюджетной системы выделяется три уровня финансового контроля: федеральный уровень финансового контроля, региональный уровень финансового контроля, местный уровень финансового контроля. Также государственный финансовый контроль подразделяется на две обособленные подсистемы: внешний финансовый контроль, осуществляемый органами, созданными законодательными (представительными) органами государственной власти, и местного самоуправления, и внутренний финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления.

Исследуя методы осуществления государственного финансового контроля, автор отмечает, что их следует подразделить на две основные группы. В первую группу входят методы выявления нарушений, такие как: ревизия, проверка, обследование и экспертиза, а во вторую группу – методы реагирования. К ним относятся: а) предупреждение о возможности или неизбежности нарушений правовых норм; б) указание на обязательность устранения нарушенных правил, оказание практической помощи по устранению обнаруженных нарушений, недостатков; в) государственное принуждение в отношении субъектов, нарушивших правовые требования, либо в отношении субъектов, не выполнивших требования об устранении ранее обнаруженных нарушений; г) передача материалов в компетентный орган для привлечения виновных к предусмотренной законом ответственности.

Рассматривая понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля, диссертант предлагает использовать следующие определения. Правовое регулирование отношений в сфере государственного финансового контроля представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предметом правового регулирования государственного финансового контроля признается совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного финансового контроля. Под механизмом правового регулирования финансового контроля следует понимать систему юридических средств, которые воздействуют на общественные отношения в сфере государственного финансового контроля, организуя их в соответствии с задачами и потребностями государства и общества. В число элементов механизма правового регулирования государственного финансового контроля входят нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, акты применения права. Норма права, регулирующая отношения в сфере государственного финансового контроля, – это общеобязательное, формально определенное, установленное государством правило поведения участников процесса по осуществлению государственного финансового контроля, обжалованию актов органов государственного финансового контроля, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечение к ответственности за совершение финансового правонарушения. Контрольное правоотношение представляет собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативных правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения.

Диссертант отмечает, что финансовый контроль в наиболее развитых зарубежных странах является одним из важнейших направлений деятельности государства. Функции и структура финансового контроля различаются в зависимости от формы правления государства. Финансовый контроль в зарубежных государствах подразделяется на парламентский, административный, судебный, банковский и наднациональный контроль.

Парламентский контроль в области финансов может осуществляться, во-первых, при рассмотрении проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном заседании парламента. Во-вторых, осуществление финансового контроля парламентскими комитетами, функционирующими постоянно, и контрольными комитетами, создаваемыми для рассмотрения конкретных вопросов финансовой деятельности различных государственных органов. В-третьих, контроль посредством депутатских запросов. В-четвертых, контроль со стороны специализированных независимых высших органов финансового контроля, которые рекомендуется создать в каждом государстве Декларацией руководящих принципов контроля. К этим органам относятся: Главное контрольное управление США, Национальное контрольно-ревизионное управление в Великобритании, Управление Генерального аудитора в Канаде, Федеральная счетная палата в Германии, Счетная палата во Франции и др.

Административный финансовый контроль осуществляется правительством и специализированными органами исполнительной власти. В правительстве для осуществления финансово-контрольных полномочий создаются соответствующие комитеты или комиссии. Основная роль в сфере финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, традиционно принадлежит министерствам финансов, в структуре которых функции финансового контроля выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности.

Судебный контроль осуществляется специализированными финансовыми судами в странах континентальной системы права, действующими в системе административных судов.

Банковский контроль представляет собой контроль за деятельностью банков с целью обеспечения безопасности вкладов и стабильности банковской системы страны.

Наднациональный финансовый контроль в Европейском союзе осуществляется Европейской Счетной палатой, Европейским парламентом и Европейским Центральным банком.

В целом в организации государственного финансового контроля в зарубежных странах и в повседневной практике его осуществления есть много рациональных решений и подходов, которые можно творчески использовать в Российской Федерации.

Во второй главе « Совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе» проведено исследование развития финансового контроля в российской пенитенциарной системе в XVII–XX вв., определены основные направления совершенствования общегосударственного, вневедомственного и ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России.

Автором отмечается, что в России реализации финансового контроля в местах лишения свободы в XVII–XX вв. не придавалось должного значения. Он не выделялся в самостоятельное направление деятельности какого-либо органа или подразделения, осуществлялся в основном в ходе иных проверочных мероприятий. Диссертантом предлагается периодизация развития финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России. Выделено три этапа. Начало первого этапа связано с принятием Соборного уложения (1649 г.), в котором были заложены основы управления тюремными делами. Закончился он в 1819 г. после образования Общества попечительного о тюрьмах. В этот период финансовый контроль как самостоятельное явление в пенитенциарной системе отсутствовал. С 1819 г. до 1879 г. продолжается второй этап, во время которого финансовый контроль в пенитенциарной системе главным образом осуществлялся общественной организацией – Обществом попечительным о тюрьмах. С образованием Главного тюремного управления в 1879 г. начался третий этап развития финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России, который длился до октября 1917 г. В этот период мероприятия по финансовому контролю в тюрьмах России осуществлялись инспекторами Главного тюремного управления, для которых инспектирование мест заключения было основной функцией. Во время проведения ревизий и проверок мест заключения деятельность тюремных инспекторов регламентировалась «Временными правилами для первоначального руководства тюремными инспекторами во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы», принятыми 30 июня 1879 г. С 1890 г. начали создаваться губернские тюремные инспекции. Функции губернского тюремного инспектора заключались в контроле и надзоре за деятельностью местных тюремных учреждений, в руководстве местной тюремной администрацией, в возбуждении ходатайств перед Главным тюремным управлением об удовлетворении нужд местных тюрем, в обобщении тюремной практики и представлении отчетов в Главное тюремное управление.

В конце XIX в. систематический финансовый контроль мест заключения начал осуществляться органами государственного финансового контроля. Например, 10 мая 1896 г. государственным контролем по соглашению с министром юстиции были утверждены Правила о предварительном и фактическом контроле по денежным и материальным оборотам Санкт-Петербургских мест заключения. Указанные Правила достаточно подробно регламентировали осуществление предварительного, текущего и последующего финансового контроля мест заключения органами государственного финансового контроля, а также свидетельствовали о наличии и систематичности подобного контроля.

После Февральской революции 1917 г. организация системы мест лишения свободы и порядок финансового контроля в местах заключения особых изменений не претерпели.

Тюремная система неоднократно подвергалась реформированию после Октябрьской революции 1917 г. Первоначально политика советской власти была направлена в основном на обеспечение самофинансирования системы исправительно-трудовых лагерей, соответственно финансовый контроль носил преимущественно ведомственный характер, его основной задачей была борьба с расхитителями государственной собственности, создаваемой трудом осужденных. В 1949 г. в расходы государственного бюджета впервые были включены средства на содержание лагерей. С этого момента основной задачей ведомственного финансового контроля стал контроль за целевым расходованием выделяемых из бюджета средств.

Анализируя правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации, диссертант обращает внимание на отсутствие кодифицированного законодательного акта, устанавливающего единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля. Вследствие этого в Российской Федерации до сих пор не создана единая иерархическая система органов финансового контроля, не проработаны механизмы взаимодействия ее элементов, детально не определена компетенция контрольных органов. Основополагающие начала финансового контроля содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Однако норм, содержащихся в данных нормативных правовых актах для системного регулирования государственного финансового контроля, недостаточно. Из всей системы органов государственного финансового контроля только Счетная палата Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона, все остальные органы руководствуются подзаконными нормативными правовыми актами. Отсутствие единой системы государственного финансового контроля приводит к тому, что контрольные органы не согласуют свои действия, это влечет как дублирование проверок и ревизий, так и отсутствие их систематичности. В стране фактически отсутствует система муниципального финансового контроля. Диссертант приходит к выводу о необходимости принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле». Им разработан проект указанного закона, включающий в себя преамбулу и пять глав. В главе 1 «Общие положения» даны понятие финансового контроля, его виды, обозначена система государственного и муниципального финансового контроля, цели и задачи государственного и муниципального финансового контроля, принципы, формы и методы государственного и муниципального финансового контроля. В главе 2 «Государственный финансовый контроль» приведены понятие государственного финансового контроля, система органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и их полномочия. В главе 3 «Муниципальный финансовый контроль» раскрыто понятие муниципального финансового контроля, обозначены система органов, осуществляющих муниципальный финансовый контроль, их полномочия. В главе 4 «Организация деятельности органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль» урегулирован порядок координации деятельности органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, порядок стандартизации деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, порядок оценки эффективности деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля. В главе 5 «Заключительные положения» содержатся нормы, регулирующие порядок вступления в действие указанного закона.

Исследуя проблему координации деятельности контрольных органов, относящихся к разным ветвям власти и находящихся в разном ведомственном подчинении, диссертант приходит к выводу о необходимости возложения функций координации деятельности органов государственного финансового контроля и составления общего плана контроля на Счетную палату Российской Федерации. При этом для обеспечения реальной возможности выполнения данных функций у Счетной палаты Российской Федерации в субъектах Федерации должны быть территориальные органы, так как имеющийся аппарат явно не справится со столь объемными функциями. Для реализации указанных положений автор предлагает включить их в проект Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», необходимость принятия которого была обоснована выше, а также внести изменения в Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Изучая проблемы стандартизации финансового контроля, автор отмечает, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит каких-либо положений, определяющих, кто и как должен заниматься вопросами стандартизации финансового контроля. Для решения указанной проблемы диссертант предлагает внести в проект Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», а также в Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» положения, закрепляющие порядок принятия и утверждения правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля. Указанные единые правила (стандарты) государственного и муниципального финансового контроля должны включать в себя правила (стандарты) контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля, а также правила (стандарты) иных процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. Как и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты государственного и муниципального финансового контроля должны быть обязательны для всех органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль. Стандарты государственного и муниципального финансового контроля должны закрепляться решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.

Исследуя правовое регулирование ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, автор отмечает, что среди ученых нет однозначного отношения к ведомственному финансовому контролю. С одной стороны, он вызывает обоснованную критику, так как есть определенные проблемы, связанные с его независимостью. С другой стороны, ведомственный финансовый контроль имеет достаточно значимое превентивное воздействие. Формирование самостоятельной системы ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе началось после ее передачи в ведение Министерства юстиции Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации». Первоначально в Управлении бухгалтерского учета и отчетности ГУИН Минюста России в соответствии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 ноября 1998 г. № 1170-к было создано подразделение бухгалтерского учета, отчетности и ревизионной работы, включающее в себя контрольно-ревизионный отдел. Самостоятельное, напрямую подчиняющееся начальнику ГУИН Минюста России контрольно-ревизионное подразделение, впервые в уголовно-исполнительной системе было образовано в соответствии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1276-к «О создании Управления ревизий и финансового контроля при Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации». На его базе в соответствии с приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 12 июля 2005 г. № 645 «Об утверждении Положения о главной контрольно-ревизионной инспекции Федеральной службы исполнения наказаний» была образована Главная контрольно-ревизионная инспекция (на правах управления), которая функционирует до настоящего времени.

Анализируя нормативное правовое регулирование ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе диссертант обращает внимание на наличие достаточно большого количества правовых актов, регламентирующих его осуществление, которые названы методическими рекомендациями, методическими пособиями, инструкциями, типовым положением, положением. Однако при рассмотрении данных правовых актов возникает вопрос: носят ли они нормативный характер? По мнению автора, по своему содержанию все вышеперечисленные правовые акты являются нормативными, так как устанавливают нормы права, регламентирующие порядок проведения ревизий и иных проверочных мероприятий ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. Перечисленные правовые акты носят не рекомендательный, а обязательный характер, являются не временными, а постоянными. Они не направлены на разъяснение каких-либо нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, так как не содержат ссылок на них.

Практически все перечисленные правовые акты, за исключением Положения о ведомственном финансовом контроле, в нарушение действующих требований к нормативным правовым актам не утверждены приказами или распоряжениями, а в качестве реквизитов имеют только номера исходящих писем. Отсюда следует вывод, что по форме выражения методические пособия, методические рекомендации, инструкции, типовое положение, регламентирующие осуществление ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, не соответствуют Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Автором предлагается пересмотреть указанные нормативные правовые акты и переиздать их в форме единого положения о ведомственном финансовом контроле в уголовно-исполнительной системе, подробно регламентирующего все стороны контрольной деятельности.

Диссертант предлагает внести изменение в действующее Положение о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденное приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 11 августа 2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний», включив в него раздел, раскрывающий методы ведомственного финансового контроля.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, обозначены основные проблемы действующего законодательства в сфере государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, а также сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования и практики реализации государственного финансового контроля в уголовно-исполнитель­ной системе.

По результатам проведенного исследования автор делает следующие наиболее значимые теоретические выводы.

Государственный финансовый контроль – сложное правовое явление. Во-первых, финансовый контроль является одним из важнейших направлений реализации контрольно-надзорной функции государства; во-вторых, функцией государственного управления; в-третьих, формой реализации контрольной функции финансов. Говоря об определении термина финансового контроля, необходимо учитывать вышеприведенные подходы к его сущности.

Государственный финансовый контроль представляет собой составную часть финансового контроля, который в свою очередь включает в себя еще и негосударственный. К государственному финансовому контролю относится общегосударственный, вневедомственный и ведомственный финансовый контроль. К негосударственному – внутрихозяйственный, муниципальный, общественный и независимый (аудиторский) финансовый контроль.

Осуществлению финансового контроля в отечественной пенитенциарной системе в XVII–XX вв. не придавалось должного значения, он не выделялся в качестве самостоятельного направления деятельности какого-либо органа или должностного лица, осуществлялся в основном только в числе прочих проверочных мероприятий.

Финансовый контроль в развитых зарубежных государствах традиционно составляет одно из важнейших направлений деятельности государства. Функции и структура финансового контроля различаются в зависимости от формы правления государства.

В учреждениях и органах ФСИН России государственный финансовый контроль осуществляется в полном объеме всей системой уполномоченных органов государственной власти в рамках своей компетенции. Соответственно все проблемы, присущие деятельности органов государственного финансового контроля, оказывают влияние также на эффективность государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.

Диссертант приходит к выводу о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», проект которого автором и был разработан.

По мнению автора, в настоящее время необходима разработка единого комплексного Положения о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах ФСИН России, которое должно включить в себя нормы имеющихся методических рекомендаций по осуществлению отдельных сторон финансово-контрольной деятельности, не обладающих юридической силой. Указанное Положение необходимо утвердить приказом министра юстиции Российской Федерации, так как Минюст России является органом, уполномоченным издавать нормативные правовые акты. Наличие единого юридически проработанного нормативного правового акта позволит повысить эффективность финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России.

В приложениях к диссертационному исследованию представлены результаты социологического опроса сотрудников Главной контрольно-ревизионной инспекции ФСИН России и контрольно-ревизионных подразделений УФСИН России по Владимирской, Рязанской, Ивановской областям, а также проект Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле».

Основные положения диссертационного исследования отражены в одиннадцати научных статьях, общим объемом 4,36 п. л.


Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Карпов, Э. С. О природе финансового контроля / Э. С. Карпов // «Черные дыры» в российском законодательстве. – М., 2007. – № 1. – 0,26 п. л.
   
2. Карпов, Э. С. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в зарубежных странах / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2007. – № 3 (4). – 0,4 п. л.
   
3. Карпов, Э. С. Осуществление финансового контроля в системе сталинского ГУЛАГа / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2007. – № 4 (5). – 0,66 п. л.
   
4. Карпов, Э. С. Совершенствование законодательного обеспечения деятельности органов государственного финансового контроля / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2008. – № 1 (6). – 0,45 п. л.
   
5. Карпов, Э. С. Проблемы правового регулирования ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2008. – № 3 (8). – 0,5 п. л.
   

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

6. Карпов, Э. С. История развития финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2006. – № 1. – 0,43 п. л.
   
7. Карпов, Э. С. О некоторых подходах к сущности финансового контроля / Э. С. Карпов // Современная пенитенциарная наука: тенденции, перспективы развития : сб. науч. тр. / Владим. юрид. ин-т. – Владимир, 2006. – 0,23 п. л.
   
8. Карпов, Э. С. История финансового контроля в тюремной системе / Э. С. Карпов // Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации : тез. междунар. науч.-практ. конф., 14–15 дек. 2006 г., Вологда. В 2 ч. Ч. 2 / отв. ред. С. Х. Шамсунов ; Вологод. ин-т права и экономики. – Вологда, 2006. – 0,35 п. л.
   
9. Карпов, Э. С. Финансовый контроль: к проблеме определения понятия / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2007. –
   № 1 (2). – 0,28 п. л.
   
10. Карпов, Э. С. Понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля / Э. С. Карпов // Вестн. Владим. юрид. ин-та. – Владимир, 2007. – № 2 (3). – 0,5 п. л.
    
11. Карпов, Э. С. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Э. С. Карпов // Проблемы обеспечения закупок материальных ресурсов для государственных нужд в уголовно-ис­полнительной системе : материалы межвуз. науч.-практ. конф., 15–16 нояб. 2007 г., Рязань / Акад. права и упр. – Рязань, 2008. – 0,3 п. л.
    

Карпов Эдуард Сергеевич


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
(ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)


Подписано в печать 11.01.09. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. 1,39. Тираж 100 экз.


Редакционно-издательский отдел научного центра
федерального государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт
Федеральной службы исполнения наказаний».

600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.

E


-mail: rio@vui.vladinfo.ru.