Место и роль публичных интересов в банковской деятельности

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Проблемы соотношения частных и публичных интересов и механизм поиска компромисса между, 92.57kb.
• Организация эис по обработке банковской информации 11. Комплексная автоматизация банковской, 85.73kb.
• Правовое регулирование банковской деятельности в РФ (рап, 2008), 3213.4kb.
• Список тем курсовых работ по Правовому регулированию банковской деятельности, 14.67kb.
• Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
• Денежное обращение основа банковской деятельности, 31.33kb.
• Методика для изучения интересов школьников, 90.19kb.
• «Статистические методы изучения взаимосвязей финансовых показателей деятельности» банка, 816.36kb.
• «международные сберегательные институты», 178.57kb.
• Курсовая работа По предмету : Организация производства на тему: «Организация автоматизации, 311.23kb.

И. БЫКОВ,

юрист


МЕСТО И РОЛЬ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ

В БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


Государственное регулирование любого вида общественных отношений, в том числе банковской деятельности, предполагает наличие системы организационного обеспечения управляющего воздействия государства на объект управления. Основой системы организационного обеспечения государственного управления банковской деятельности является правовое регулирование.

В эту систему входит механизм доведения управляющего воздействия государства до объекта управления. Он имеет двухкомпонентное строение и два основных направления функционирования и развития. Первая составляющая – определенная группа органов, осуществляющих на основе закона управленческие действия от имени государства. Вторая – совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности. Организационное обеспечение государственного регулирования банковской деятельности представляет собой процесс управления, поэтому при изучении основы этой системы, т.е. правового регулирования, мы опираемся как на теорию управления, так и на общую теорию права. С допустимой долей обобщения можно заключить, что правовое регулирование вообще представляет собой регулирование правом общественных отношений¹.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»², правовое регулирование таких общественных отношений, как банковская деятельность, осуществляется Конституцией РФ 1993 г., федеральными законами (включая федеральные законы от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³, а также нормативными актами Банка России. Таким образом, перечень нормативных актов, используемых в регулировании банковских отношений, установлен законодательно.

В России исторически сложилась и законодательно закреплена централизованная банковская система. Как отмечает В. Смит, наиболее упрощенное определение централизованной системы представляет собой систему, в рам­ках которой единственный банк обладает полной или частичной монополией на осуществление эмиссионной деятельности. Именно монополия эмиссион­ной деятельности послужила тем источником, из которого современные цен­тральные банки почерпнули свои второстепенные функции и отличительные черты⁴.

Российская банковская система имеет свои особенности. В России, как и в США, она является двухуровневой. Но двухуровневость банковской системы в России и США имеет отнюдь не тождественное содержание. Так, в США под двухуровневой банковской системой понимается двухуровневая система регистрации и регулирования банков: на федеральном уровне (крупнейшие национальные банки) и на уровне штатов (банки штатов). Государственное регулирование банковской деятельно­сти в этой стране осуществляют, помимо федеральных органов, госу­дарственные органы на уровне штатов. Для этого созданы банковские депар­таменты штатов. Таким образом, Федеральная резервная система США представляет собой децентрализованную банковскую систему. Ее верхний уро­вень образуют Совет управляющих Федеральной резервной системы, 12 фе­деральных резервных банков, Служба контролера денежного обращения и Федеральная корпорация страхования депозитов.

В отличие от США, в России двухуровневость банковской системы предполагает существование верхнего уровня, наделенного государственно-властными полномочиями (Банк России), и нижнего (предпринимательского) уровня банковской системы. Кроме того, централизованная банковская система России является фе­деральной, т.е. ее организация, функционирование и государственное управ­ление ею осуществляется на уровне Российской Федерации, а не ее субъек­тов.

По мнению Г.А. Тосуняна, в состав банковской системы современной России также следует включать органы, которые регулируют или обслужи­вают деятельность банковской системы и сами могут не совершать банков­ских операций⁵. Авторы учебника «Банковское право Российской Федерации. Общая часть»⁶ также указывают на двухуровневое построение банковской системы РФ, где верхнему уровню соответствует Банк России, а нижний уровень включает в себя союзы и ассоциации кредитных организаций, коммерческие банки, небанковские кредитные организации, банковскую инфраструктуру и банковский рынок⁷.

Данную точку зрения разделяет С.А. Голубев, по мнению которого банковскую систему современной России составляют:

- Банк России – верхний уровень;

- кредитные организации-резиденты;

- филиалы и представительства иностранных банков;

- союзы и ассоциации кредитных организаций-резидентов;

- банковская инфраструктура;

- банковский рынок.

Однако, по нашему мнению, последние три элемента из указанного перечня не состоят в отношениях субординации с Банком России. Поэтому представляется, что целесообразно взять за основу определение банковской системы, содержащееся в ст. 2 Закона о банках, в соответствии с которым банковская система РФ включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков⁸.

Следует отметить некоторые показатели, количественно характеризующие банковскую систему России. По официальным данным Банка России на 1 мая 2008 г., в Российской Федерации зарегистрирована 2 341 кредитная организация, один филиал иностранного банка (филиал ООО «Банк Аиелик», Республика Армения), 149 кредитных организа­ций с иностранным участием в уставном капитале.

Среди зарегистрированных кредитных организаций 1 934 банка и 47 небанковских кредитных организаций. Фактически действующих кредитных организаций несколько меньше – 1 327, в том числе: бан­ков – 1 280, небанковских кредитных организаций – 47⁹.

Банк России занимает особое место в банковской системе России, так как именно он является специальным органом государства, наделенным особой компетенцией управления банковской системой.

Конституция РФ 1993 г. содержит нормы, регламентирующие конституционно-правовой статус Банка России. Так, ст. 75 Конституции РФ устанавливает, что на территории России только Банк России обладает исключи­тельным правом проведения денежной эмиссии. Дополнительной гаран­тией данного права Банка России служит положение о том, что денежная эмиссия отнесена к веде­нию Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Субъекты РФ правом денежной эмиссии не обладают.

Основной функцией Банка России, как записано в ст. 75 Конституции РФ, является защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он (Банк) осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В современной юридической науке существуют различные точки зрения на правовой статус Банка России и его место в системе органов государства. Говоря о государственно-правовом статусе Банка России, известные ученые в области банковского права Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин и A.M. Экмалян отмечают, что наряду с классическими ветвями власти (законода­тельная, исполнительная, судебная) появилась новая, «денежная власть», вы­полняющая, как и другие ветви власти, функцию государственного управле­ния, которая в данном случае приобретает специфический характер и прояв­ляется в осуществлении государством функции денежного управления¹⁰. По их мнению, коренное юридическое различие между денежной и ис­полнительной властями, диктующее необходимость распределения государственных функций между разными государственными ор­ганами, состоит в следующем.

Исполнительная власть занимается управлением государственными деньгами, т.е. вступает в отношения по поводу создания, распределения и использования государственных фондов денежных средств, что предполагает осуществление финансовой деятельности государства органами исполнительной власти преимущественно административно-правовыми методами. Денежная власть в лице Банка России управляет деньгами субъектов, которые непосредственно ей не подчинены и имеют возможность свободно формировать свою волю в определенных законом пределах.

В большинстве случаев иных форм воздействия на средства управляемых субъектов, кроме сугубо экономических, у Банка России нет. Они называют Банк России государственным органом, одной из функций которого является государственное управление, приобретающая в данном случае специфический характер и проявляющаяся в государственном управлении посредством денег.

Специфичность денежного управления, осуществляемого Банком России, заключается в том, что оно в условиях рынка преимущественно не пер­сонифицировано, так как в нем выражается экономическая воля бесчислен­ного множества хозяйствующих субъектов, который госу­дарственный орган (обычно национальный банк страны) обязан учитывать при проведении денежно-кредитной политики.

Денежное управление, в отличие от классического управления приказами, распоряжениями и др., т.е. управления, осуществляемого администра­тивно-правовыми методами, имеет более опосредованный для управляемых субъектов характер (в силу опосредованности самой экономической формы управления).

Управление с помощью денег более эффективно, чем управление приказами: оно способствует общенациональной, территориальной и социальной консолидации общества. Именно поэтому задача Банка России как самостоя­тельного и независимого федерального органа государственной власти, осу­ществляющего государственное управление в области денег и кредита, состоит в том, чтобы как можно бόльшая часть функций управления обществом осу­ществлялась преимущественно экономическими методами – универсаль­ным средством связи между различными общественными элементами и структурами.

Из изложенной названными авторами позиции следует, что Банк России выполняет функцию денежного управления как отдельного вида государственного управления, что предопределяет наличие в системе органов госу­дарственной власти особого органа (системы органов), призванного осуществлять данный вид государственного управления.

По мнению профессора А.Г. Братко, Банк России не государственная организация, но он имеет государственно-властные полномо­чия. Банк России и по закону, и по логике экономических отношений должен представлять банковскую систему на государственном уровне – быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Это означает, что на вершине всего построения денежной власти находится Банк России – главный центр денежной власти. Речь здесь идет о фактическом по­ложении, которое определяет его место и роль в системе го­сударственной власти в России¹¹. Из данной позиции следует, что Банк России, не будучи органом государственной власти, возглавляет самостоятельный вид власти в системе разделения властей – денежную власть.

Профессор Я.А. Гейвандов считает, что Банк России является органом государственного управления, наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности¹². Но при этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и по общему правилу не вправе вмеши­ваться в их оперативную деятельность. Из сказанного следует, что Банк России в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий – од­ин из государственных органов, но при этом не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ.

Профессор С.А. Авакьян полагает, что Банк России является органом государственной власти, и предлагает рассматривать его либо как составную часть государственного управления, либо в качестве самостоятельной структуры в системе исполнительной власти, либо ввести ка­тегорию «банковской власти» в качестве самостоятельной ветви государст­венной власти¹³. Например, С.А. Голубев считает, что Банку России отводится особое место в банковской системе Российской Федерации, поскольку именно он является ор­ганом государства, наделенным специальной компетенцией в сфере управле­ния банковской системой¹⁴. Так, A.M. Асадов рассматривает Банк России в качестве органа власти специальной компетенции, по характеру деятельности осуществляющего исполнительную власть независимо от правительства¹⁵.

Итак, Банк России не входит в перечень органов государственной власти, указанных в ст. 11 Конституции РФ, к которым относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и Правительство РФ. Указанные органы, согласно ст. 10 Конституции РФ, осуществляют государственную власть на осно­ве ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Банк России не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Он является органом государственной власти с особым статусом наряду с такими органами, как Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Цен­тральная избирательная комиссия РФ¹⁶. Основные функции Банка России установлены в ст. 75 Конституции РФ, что предопределяет обязательность формиро­вания этого органа и необходимость обеспечения юридических гарантий не­зависимости осуществления им возложенных на него функций.

Банк России нельзя рассматривать как федеральное государственное учреждение, статус которого аналогичен статусу федеральных учреждений, созданных и функционирующих в системе исполнительной власти. Такая характеристика не соответствует его правовой природе как самостоятельного органа государственной власти. То, что Банк России осуществляет управленческие функции в области денежного обращения, денежной эмиссии, кредита, не дает основания утверждать, что он является одним из звеньев в системе исполнительной власти в Российской Федерации.

То, что ряд полномочий Центрального банка РФ носит административный, управленческий характер, не снижает его правовой статус, превращает его в особое, относительно автономное учреждение в систе­ме исполнительной власти. Особенность конституционного статуса Банка России состоит в том, что он не может осуществлять управленческие функ­ции под руководством других органов государственной власти, как испол­нительной, так и законодательной.

Как отмечает А.Е. Постников, степень независимости Банка России от других органов государственной власти определятся характером осуществляемых им функций. А так как, согласно Конституции, функция защиты и обеспечения устойчивости рубля является основной функцией Банка России, то его независимость – основной, определяющий элемент его ста­туса как органа государственной власти. Выполнение им иных функций не должно ставить под сомнение его независимость, иначе могут быть созда­ны препятствия для реализации его основной конституционной функции. В этой связи также важно подчеркнуть, что ни законодательный, ни какой-либо иной орган государственной власти не вправе перераспределять функции Банка России таким образом, чтобы его основная функция потеряла свое определяющее значение в его деятельности и был бы изменен независимый статус Банка России.

Следует также отметить, что независимость Банка России не может сводиться только к недопустимости не основанного на законе вмешательства в исполнение им конкретных полномочий. Независимость Банка России проявляется в его институциональной обособленности в системе организации
государственной власти. Важнейшей организационной гарантией этой обособленности служит закрепленный в п. «в» ст. 103 и п. «г» ст. 83 Конституции РФ особый порядок назначения и освобождения от должности Председателя Банка России, предусматривающий принятие таких решений только постановлениями Государственной Думы по представлению Президента РФ. Такие «сдержки и противовесы» исключают возможность назначения Председа­теля Банка России либо освобождения его от должности по решению лишь одного органа государственной власти.

В определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России отмечается следующее: «Статус Центрального банка Россий­ской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции – защита и обеспечение устой­чивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе отно­сится к функциям государственной власти, поскольку их реализация предпо­лагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обя­занности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, от­несенным к его компетенции и требующим правового регулирования»¹⁷.

Основываясь на этой позиции Конституционного Суда РФ, анализируя вышеизложенные точки зрения на государственно-правовой статус Банка России, можем утверждать, что Банк России является органом государственной власти с особым статусом, учрежденным для защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенным специальной компетенцией в сфере управления банковской системой (в том числе имеющий ис­ключительное право денежной эмиссии), полномочиями на регулирование банковской деятельности, организацию денежного обращения, проведение контроля и надзора в сфере банковской деятельности, на применение санкций за нарушение банковского законодательства.

Относительно гражданско-правового статуса Банка России существуют также различные мнения. Статья 2 Закона о Банке России, устанавливая, что Банк России является юридическим лицом, не определяет его организационно-правовую форму. Анализ правовых конструкций различных видов юридиче­ских лиц, указанных в Гражданском кодексе РФ, также не позволяет однозначно установить организационно-правовую форму юридического лица Банка России.

В научной литературе наиболее часто упоминаются такие организационно-правовые формы Банка России, как государственное учреждение, уни­тарное предприятие и государственная корпорация. При этом в Законе о Банке России содержатся положения, которые в равной мере позволяют согласиться и опровергнуть каждое из этих мнений.

По мнению Я.А. Гейвандова, Банк России является государственным учреждением, так как общим характеризующим его признаком выступает придание ему статуса юридического лица на основе федеральной собственности¹⁸. Данной точки зрения придерживаются и другие авторы, в частности А.Г. Братко и В.М. Столяренко. Однако признание государственного учреждения в качестве организа­ционно-правовой формы Банка России как юридического лица влечет за собой сле­дующие правовые последствия.

Закрепленное за учреждением его учредителем (в данном случае государством) имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления, и собственник вправе изъять «неиспользуемое либо используе­мое не по назначению имущества и распорядиться им по своему усмотрению» (ч. 2 ст. 296 ГК РФ). Применительно к Банку России это означает воз­можность бесконтрольного изъятия не только имущества, но и золотовалют­ных резервов Банка России, которые должны служить целям защиты и обес­печения устойчивости рубля.

Деятельность учреждения финансируется полностью или частично учредителем за счет его (учредителя) средств согласно утвержденной им смете (ч. 1 ст. 120 ГК РФ). Данное положение не только ставит Банк России в за­висимое положение от Государственной Думы, но и лишает его возможности самостоятельно осуществлять возложенные на него функции. Наряду со сметным финансированием учредительными документами учреж­дения может быть предусмотрено его финансирование за счет доходов от разрешенной ему и приносящей доходы собственной деятельности. Система организации имущественных отношений учреждения как организационно-правовой формы юридического лица исключает наличие у него уставного фонда.

Учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, а также тем имуществом, которое приобретено им за счет средств, выделенных ему учредителем по смете. Такое ограничение лишает Центральный банк возможности осуществлять большую часть возложенных на него функций по проведению денежно-кредитной политики. Доходы, полученные учредителем от его собственной деятельности, и приобретенное за счет этих дохо­дов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на его отдельном балансе (ст. 28 ГК РФ)¹⁹.

Учреждение отвечает по своим обязательствам только принадлежа­щими ему денежными средствами. На иное его имущество взыскание обра­щено быть не может. Но, если денежных средств учреждения недостаточно, субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его уч­редитель, т.е. Российская Федерация (ч. 2 ст. 120 ГК РФ). Оборотной сторо­ной этой «медали» является субсидиарная ответственность Центрального банка по обязательствам государства перед иностранными кредиторами и, следовательно, обращение взысканий на собственность Центрального банка за рубежом²⁰.

Статья 296 ГК РФ определяет, что учреждение должно осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом в соответствии с зада­ниями собственника. Такое положение противоречит конституционным тре­бованиям о недопустимости вмешательства в деятельность Центрального банка по защите и обеспечению устойчивости рубля. Статья 300 ГК РФ указывает на возможность перехода прав собственности на учреждение к другому собственнику. С точки зрения Конституции такой переход прав собственности или владения Центральным банком недопустим.

Придание Банку России организационно-правовой формы учреждения предполагает использование гражданско-правовых форм его ликвидации, на­пример, по решению учредителей либо суда (ст. 61 ГК РФ). Банк России учрежден непосредственно Конституцией и может быть ликвидирован в порядке пересмотра самой Конституции и в соответствии с ст. 87 Феде­рального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)».

Другие авторы также отмечают, что Банк России является государствен­ным учреждением, поскольку ему присущи властные управленческие полно­мочия. Действительно, министерства и ведомства, как правило, наделяются статусом государственных учреждений. Но наличие управленческих функ­ций не определяет организационно-правовой статус юридического лица²¹. Таким образом, изложенное выше доказывает несостоятельность такой организационно-правовой формы Банка России, как учреждение.

Например, по мнению Л.Г. Ефимовой и Г.А. Тосуняна, организационно-правовой форме Банка России в набольшей степени соответствует государственное унитарное предприятие. В соответствии со ст. 50, 113 ГК РФ унитарное предприятие – это коммерческая организация:

1) которая преследует цель извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности;

2) ее имущество находится в государственной или муниципальной собственности и является неделимым, т.е. не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе, меж­ду работниками предприятиями;

3) ее органом управления является руково­дитель, который назначается собственником;

4) которая отвечает по своим обяза­тельством всем принадлежащим ему имуществом;

5) которая не несет ответственно­сти по обязательствам собственника его имущества.

Унитарные предприятия бывают двух видов – основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления. Унитарные предприятия первого ви­да обязаны обладать минимальным уставным фондом; имеют право созда­вать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем пе­редачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйствен­ное ведение (дочернее предприятие); собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных в п. 3 ст. 56 ГК РФ. По долгам унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, субсидиарную ответственность несет Российская Федерация, т.е. собственник.

В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Казалось бы, в правовой природе Банка России найден основной признак некоммерческой организации. Одна­ко, по мнению Л.Г. Ефимовой, это не так. В Законе о Банке России имеется внутреннее противоречие между приведенной выше нормой и нормой ч. 2 ст. 2, где на Банк России возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов.

Следовательно, Банк России не может полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования, а все возложенные на него управленческие задачи не будут решены. Поэтому предлагается при­знать, что Банк России поневоле вынужден зарабатывать средства к сущест­вованию. Более того, нельзя закрывать глаза на то, что прибыль Банка России настолько высока, что позволяет собственнику, государству, изымать у него крупные суммы и направлять их в бюджет.

В отношении закрепленного за ним имущества Банк России обладает следующими правомочиями. Во-первых, он может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения этим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России.

Та­ким образом, Банк России обладает специальной, а не общей правоспособно­стью, что характерно для унитарных предприятий. Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Закона о Банке России изъятие и обременение обязательствами иму­щества Банка России не допускается. В-третьих, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государст­ва, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Эти правомочия соответствуют праву хозяйственного ведения²².

Таким образом, анализ правомочий Банка России, реализуемых в процессе осуществления им банковской деятельности, показывает, что он явля­ется государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. Банк России занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляет в бюджет. Но нет оснований полагать, что Закон о Банке России предусматривает такую организационно-правовую форму, как государственное унитарное предприятие, несмотря на наличие отдельных черт, присущих унитарным предприятиям.

К Банку России перешло имущество Госбанка СССР. Собственником этого имущества является Российская Федерация. Коммерческая деятельность Банка России соответствует признакам унитарного предприятия. Укла­дываются в рамки данной организационно-правовой формы положения Зако­на о Банке России, согласно которым Российская Федерация не отвечает по долгам Банка России, Банк России имеет уставный фонд и осуществляет рас­ходы за счет собственных доходов, полученных от банковской деятельности.

Вместе с тем имеется целый ряд обстоятельств, исключающих указанную организационно-правовую форму. Банк России не имеет Устава. Он не вправе проводить операции с недвижимостью (п. 3 ст. 48 Закона о Банке России), тогда как Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 295) разрешает унитарным предприятиям совершать любые сделки с недвижимостью и реализовывать ее с разрешения собственника. В отдельных случаях (для собственных нужд) Банк России может распоряжаться своей недвижимостью без согласия собственника (ст. 16 Закона о Банке России). Унитарные предприятия вправе создавать другие унитарные предприятия (п. 7 ст. 114 ГК РФ). Банк России имеет право лишь уча­ствовать в капиталах других кредитных организаций в случаях, указанных в ст. 7 Закона о Банке России. Таким образом, по мнению автора, утверждение о том, что Банк России является унитарным предприятием, представляется дискуссионным.

В связи с внесением изменений в Федеральный закон от 12 января 1996  г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»²³ высказывается мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на осно­вании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпо­рации РФ, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государ­ственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, опреде­ленных законом, предусматривающим создание государственной корпора­ции. Государственная корпорация может осуществлять предприниматель­скую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению це­лей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Некоторые положения Закона о Банке России корреспондируют нормам Закона о некоммерческих организациях. Банк России учрежден Россий­ской Федерацией на основе имущественного взноса; Банк России не имеет членства и уставных документов. Все это соответствует требованиям ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях.

Данной позиции придерживался бывший Председатель Центрального банка В.В. Геращенко. По этому поводу также интересной представляется точка зрения Я.М. Макаровой. По ее мнению, Банк России должен быть отне­сен к некоммерческим организациям, так как получение прибыли не является основной целью деятельности Банка России, а полученная прибыль не распределяется между участниками, и необходимо придать ему в соответствии с Федераль­ным законом «О некоммерческих организациях» организационно-правовую форму государственной корпорации. Следовательно, Банк России представ­ляет собой государственную корпорацию с особым конституционным стату­сом, учрежденную Российской Федерацией для защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенную исключительным правом эмиссии на территории России и осуществляющую свои функции независимо от орга­нов государственной власти. Имущество, переданное Банком России, являет­ся его собственностью²⁴.

Вместе с тем ряд правовых предписаний исключают возможность отнесения Банка России к некоммерческим организациям: Банк России имеет ус­тавный фонд, а имущество Банка России не является его собственностью. Следовательно, если бы имущество Банка России находилось в его собственности, то его вполне можно было бы назвать государственной корпорацией.

Следует отметить, что при обсуждении поправок к проекту Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» основные дис­куссии велись о том, какие гражданско-правовые фор­мы могут быть применены к Банку России. При этом многие участники дис­куссий исходили из того, что Закон о Банке России должен быть приведен в соответствие с Гражданским кодексом РФ. Однако, по мнению В.И. Лафитского, данная позиция не имеет обоснования в Конституции. На это указывал Консти­туционный Суд в своем определении от 3 февраля 2000 г. № 22-О, в кото­ром, в частности, говорится: «Конституцией Российской Федерации не опре­деляется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой». Данное по­ложение распространяется и на Гражданский кодекс. Таким образом, непра­вомерна сама постановка вопроса о необходимости приведения Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в соответствие с Гражданским кодексом РФ²⁵.

Попытка установить приоритет норм Гражданского кодекса РФ над нормами Закона о Банке России не соответствует и международному опыту регулирования статуса и деятельности центральных банков: ни в одной из стран мира не признается абсолютный приоритет гражданского законодательства перед законом о центральном банке. Нормы гражданского законодательства регулируют деятель­ность центральных банков только в тех странах, где центральные бан­ки учреждены как акционерные общества (Австрия, Венгрия, Бельгия, Греция, Нидерланды, Турция, Швейцария, Южная Африка), и только если какие-либо отношения не урегулированы законами о центральных бан­ках.

В тех же странах, в которых центральные банки являются публично-правовыми организациями (например, США, Германия, Испания, Финляндия) или имеют особый статус, отличный от статуса обычных юридических лиц (например, Франция, Япония, Новая Зеландия, Болгария и другие страны), нормы гражданского права к регулированию деятельности центральных банков не применяются. Таким образом, международный опыт показывает, что во всем мире в процессе нормативного регулирования деятельности центральных банков приоритет остается за законами о центральных банках и лишь в отдельных случаях применяются нормы гражданского за­конодательства²⁶.

Однако приходится констатировать, что существует провозглашенный и принятый многими юристами примат Гражданского кодекса РФ, который не по­зволяет в процессе законотворческой работы выходить за его рамки, поскольку нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать. На это указывает п. 2 ст. 3 ГК РФ. Но экономические и общественные отношения постоянно развиваются и требуют собственного правового оформления. В связи с этим остается открытым вопрос: как могут нормы гражданского права, содержащиеся в других федеральных законах, соответствовать Гражданскому кодексу РФ, если в определенных случаях сам Кодекс подобные правоотношения не регулирует?

Следовательно, Гражданский кодекс РФ не приспособлен для решения таких задач, как определение статуса Банка России. Он не предусматривает деле­ния юридических лиц на частные и публичные. За рамками его регулирования остаются вопросы организации банковской системы, осуществления Банком России государственно-властных полномочий и т.д. В результате возникают противоречия, которые не могут быть разрешены в рамках сугубо гражданско-правовых подходов. Это касается, в частности, таких вопросов, как организационно-правовая форма, правовой режим собственности, граж­данские права и обязанности Банка России.

Таким образом, попытки применения каких-либо иных организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, столь же несостоятельны. Банк России не подпадает под категорию коммерческих и некоммерческих организаций. Он обладает уникальной природой, особым конституционно-правовым статусом, которые не укладываются в рамки Гражданского кодекса РФ. Именно эти свойства правового статуса Центрального банка РФ долж­ны быть отражены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Кредитные организации являются наиболее многочисленной составной частью банковской системы РФ. Общие принципы, определяющие статус кредитных организаций, яв­ляющихся субъектами коммерческой деятельности в денежно-кредитной сфере, определены Конституцией РФ. Согласно ст. 8, 34, 35 Конституции, банки и иные кредитные учреждения основывают свою деятельность на принципах свободы экономической (предпринимательской) деятельности, включая свободу перемещения финансовых средств, поддержку конкуренции и запрещение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно ст. 1 Закона о банках, под кредитной организацией понимается юридическое лицо, образуемое на основе любой формы собственности как хозяйственное общество, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право проводить банковские операции. Указание в определении на возможность образования кредитной организации в форме хозяйственного общества означает, что для кредитной органи­зации допустима только одна из трех организационно-правовых форм:

- акционерное общество;

- общество с ограниченной ответственностью;

- общество с дополнительной ответственностью.

Иными словами, кредитная организация обладает тремя существенными признаками: коммерческое юридическое лицо; осуществляет банковские операции, т.е. обладает специальной правоспособностью; действует на основании лицензии, выдаваемой Банком России. В зависимости от того, какие именно банковские операции выполняет кредитная организация, различаются виды кредитных организаций – банк и небанковская кредитная организация. Наиболее многочисленными из них яв­ляются банки.

Впервые определение понятия «банк» появилось в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР». В первоначальной редакции данного Закона банк определялся как коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом, которому в соответст­вии с данным Законом и на основании лицензии (разрешения), выдаваемой Центральным банком РСФСР, предоставлено право привлекать денежные средства от юридических и физических лиц и от своего имени, размещать их на условиях возвратности, платности и срочности, а также проводить иные банковские операции.

В действующей редакции банк характеризуется как кредитная организация, имеющая исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В свою очередь, банки можно классифицировать по следующим основаниям: по способу формирования и величине уставного капитала, по виду совершаемых операций, по объему банковских операций, по территории, об­служиваемой банком, и др. По способу формирования уставного капитала различаются акционер­ные банки и банки с делением капитала на доли. По видам совершаемых операций банки делятся на универсальные и специализированные. Универсальные банки имеют лицензию Банка России на совершение всех или, по меньшей мере, широкого круга банковских операций и сделок, перечисленных в ст. 5 Закона о банках.

Специализированные банки имеют право или фактически осуществляют по преимуществу ограниченный вид банковских операций, услуг, например инвестиционные, ипотечные, сберегательные. Так, ипотечные банки имеют целью кредитование клиентов, когда по­следним требуется ссуда на приобретение недвижимости. Ипотечные банки призваны совершать сделки, связанные с залогом земельных участков пред­приятий, зданий, сооружений, квартир и другого рода недвижимого имуще­ства (п. 2 ст. 334 ГК РФ). К сожалению, в настоящее время в России ипотеч­ные банки не получили должного развития.

По величине капитала, объему совершаемых операций и оказываемых услуг коммерческие банки принято делить на крупные, средние и мелкие. Представляется, что приведенная классификация банков не является исчерпывающей. Небанковские кредитные организации составляют незначительную долю банковского сектора России – около 2% от общего числа зарегистрированных кредитных организаций. При этом следует отметить, что к 1 января 2008 г. их количество составляло 21, что соответствует 1% от всех зарегистрированных кредитных организаций. Таким обра­зом, почти за один год их количество выросло вдвое, а число банков за тот же год уменьшилось более чем на 100.

Согласно ст. 1 Закона о банках, небанковской кредитной организацией является кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные названным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России. Банк – это институт, ориентированный на комплексное осуществление банковской деятельности, т.е. объективно стремящийся к универсализации, а небанковские кредитные организации являются организациями, специализи­рующимися на проведении лишь отдельных банковских операций.

Банковская система, кроме указанных организаций, включает в себя филиалы и представительства иностранных банков. Согласно ч. 3 ст. 1 Закона о банках, иностранным банком признается банк, созданный на территории иностранного государства в соответствии с законодательством этого государства. Чтобы заниматься банковской дея­тельностью на территории России, иностранный банк может в установленном порядке зарегистрироваться в России и получить лицензию на осуществление банковских операций в Банке России.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, организационное обеспечение государственного регулирования банковской деятельности представляет собой процесс управления, поэтому при изучении основы этой системы, т.е. правового регулирования, следует опираться и на теорию управления, и на общую теорию права.

Во-вторых, исполнительная власть занимается управлением государственными деньгами, т.е. вступает в отношения по поводу создания, распределения и использования государственных фондов денежных средств, что предполагает осуществление финансовой деятельности государства органами исполнительной власти преимущественно административно-правовыми методами. Денежная власть в лице Банка России управляет деньгами субъектов, которые непосредственно ей не подчинены и имеют возможность свободно формировать свою волю в определенных законом пределах.