Geum.ru

В. И., Москва, 2004, Конституционное право России

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   38
§ 5. Толкование и правовая охрана Конституции Российской Федерации


Легальное, или предусмотренное законом, толкование есть официальное разъяснение Конституционным Судом РФ смысла и содержания норм Основного Закона. Действующая Конституция функцию легального толкования закрепила исключительно за Конституционным Судом (ч. 5 ст. 125). Целью толкования является юридически точное указание о том, как понимать норму Конституции, допускается ли ее расширительное толкование и в каком объеме. Такое толкование необходимо всякий раз, когда во взаимоотношениях между органами государственной власти возникают сомнения в правильности понимания содержания нормативного объема того или иного конституционного положения, а равно в случае неоднозначного понимания тех или иных положений Конституции. Юридический способ снятия существующей неопределенности - официальное толкование. Толкование Конституции Конституционным Судом относится к числу официальных нормативных, оно имеет юридическую силу, обязательно для всех органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций, граждан и их объединений. Право толкования Конституции Конституционный Суд самостоятельно реализовать не может. Согласно Конституции (ч. 5 ст. 125) толкование возможно по запросам Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Порядок разъяснения норм Конституции определен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ».

От официального толкования Конституции РФ следует отличать ее доктринальное толкование - комментарии к Конституции. Такое толкование не имеет обязательной юридической силы, хотя его влияние на официальное толкование, применение конституционных норм несомненно.

Правовая охрана Конституции представляет комплекс специально-юридических мер, призванных обеспечить надлежащую реализацию конституционных норм, утвердить (или восстановить в случае нарушения) режим конституционной законности. Правовыми формами (способами) охраны Конституции являются:

1) возложение Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15) конституционной обязанности на граждан, органы государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы;

2) предусмотренный Конституцией (ч. 4 ст. 3) запрет на присвоение кем бы то ни было власти в РФ и преследование федеральным законом захвата власти или присвоения властных полномочий;

3) конституционный контроль, осуществляемый федеральным Конституционным Судом в целях обеспечения режима конституционности действующего в стране законодательства;

4) конституционные полномочия Президента РФ по защите конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, осуществлению мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти; предусмотренное Конституцией (ч. 2 ст. 85) право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам;

5) деятельность иных государственных органов, прежде всего органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека по обеспечению режима конституционной законности, охране прав и свобод в РФ;

6) установление конституционного режима деятельности общественных объединений, запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное устранение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв государства;

7) установление конституционных основ регулирования чрезвычайного и военного положения;

8) право граждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ и др.

Правовая охрана Конституции обеспечивается и иными конституционными механизмами, применение которых предназначено для того, чтобы исключить всякие антиконституционные действия как со стороны властных государственных структур (главным образом), так и со стороны общественных объединений и отдельных лиц. К числу таких механизмов Конституция РФ, в частности, относит: присягу Президента РФ; конституционную ответственность высших должностных лиц государства; установленный законом порядок реализации права законодательной инициативы; обязанность Президента подписать (или не подписать) и обнародовать федеральный закон в течение 14 дней с момента направления ему этого закона, принятого Федеральным Собранием, и др.


Глава 7. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации
32. § 1. Особенности изменения (пересмотра, внесения поправок) действующей Конституции Российской Федерации
33. § 2. Конституционные основания и порядок пересмотра Конституции Российской Федерации
34. § 3. Конституционное Собрание: назначение, состав, конституционные полномочия и процедуры деятельности
35. § 4. Конституционная поправка: понятие, процедуры внесения и принятия
36. § 5. Порядок изменения состава Российской Федерации и наименований ее субъектов


§ 1. Особенности изменения (пересмотра, внесения поправок) действующей Конституции Российской Федерации


Предусмотренные Основным Законом условия и процедуры принятия новой Конституции, а также внесения изменения (поправок) в действующую Конституцию ранее не известны отечественной конституционной практике. К числу таких конституционных новелл относятся: 1) действующая Конституция вводит принципиально новую терминологию для характеристики изменений, дополнений и пересмотра Основного Закона. Таковыми понятиями являются: «конституционные поправки», «пересмотр Конституции»; 2) новая Конституция существенно сужает (ограничивает) круг субъектов инициативы ее пересмотра, а также внесения в нее изменений и дополнений; 3) специфика России как федеративного государства нашла отражение в порядке изменения Конституции. Необходимо обратить внимание в этой связи на два обстоятельства. Первое: вступление в силу конституционных поправок, принятых по правилам принятия федеральных конституционных законов, обременено специальным условием - их одобрением органами законодательной власти не менее чем в / субъектов Федерации. Второе: предусмотрен специальный порядок для внесения изменения в ст. 65 Конституции, закрепляющий состав субъектов Российской Федерации (ст. 137 Конституции); 4) значительно усложнен порядок внесения поправок и пересмотра положений действующей Конституции РФ. Содержание Конституции в этой связи подразделяется на три части: главы 1, 3, 9, которые не могут быть изменены или дополнены; главы 3-8, в которые могут быть внесены изменения; ст. 65 предполагает особый порядок изменения. По порядку изменения действующая Конституция относится к числу жестких. Такой усложненный порядок не противоречит международной политике. А кроме того, он (с формально-юридической стороны) способствует стабильности установленного конституционного порядка (политико-правовой и социально-экономической жизни общества), служит интересам охраны Конституции, предотвращает частые (порой необоснованные) внесения в нее изменений. Следует вспомнить, что в Конституцию РСФСР 1978 г. только за период с 1990 по 1992 г. было внесено свыше 350 поправок. В то же время надо иметь в виду, что жесткость Конституции иногда служит мощным юридическим оружием защиты (консервации) интересов властвующих элит, в интересах которых (в гораздо большей степени, чем для интересов других социальных групп) эта Конституция принималась

§ 2. Конституционные основания и порядок пересмотра Конституции Российской Федерации


Пересмотр Конституции РФ - это изменение положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Институт конституционных поправок и пересмотра Конституции - новый для отечественной конституционной практики. Прежние конституции таких понятий не знали. В действующей Конституции этому институту посвящена глава 9. В отличие от конституционных поправок пересмотр Конституции означает принятие новой Конституции. При этом Конституция РФ (ст. 135) прямо указывает, что положения глав 1, 2, 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Прерогатива пересмотра действующей Конституции, или, что то же самое, принятие новой Конституции РФ, принадлежит исключительно Конституционному Собранию и многонациональному народу РФ посредством референдума. Правом принятия новой Конституции Федеральное Собрание не наделено. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» порядок пересмотра и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 8 Конституции РФ устанавливается федеральными конституционными законами Конституционного Собрания о референдуме РФ.

Инициатива пересмотра Конституции РФ. Конституция РФ ограничивает круг субъектов права инициативы ее пересмотра. Из числа таких субъектов прежней Конституцией исключены комитеты и постоянные комиссии палат парламента, Генеральный прокурор, общероссийские общественные организации, любое количество депутатов парламента и др.

Действующая Конституция (ст. 134) устанавливает, что предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также / часть членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Перечень таких субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ), процедуры реализации права инициативы на пересмотр Конституции определяются регламентами деятельности органов государственной власти, обладающих таким правом. Соответственно, решения о пересмотре и поправках Конституции принимаются путем голосования при наличии кворума, оформляются постановлением или иным правовым актом, определенным регламентом

§ 3. Конституционное Собрание: назначение, состав, конституционные полномочия и процедуры деятельности


В РФ специальный орган учредительной власти, создаваемый в соответствии с федеральным конституционным законом в случае, если предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано / голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания.

Для созыва Конституционного Собрания необходимо наличие двух условий: 1) внесение предложения полномочным органом о пересмотре Конституции; 2) поддержка такого предложения Советом Федерации и Государственной Думой. Порядок созыва Конституционного Собрания определяется конституционным федеральным законом. Компетенция Конституционного Собрания закреплена в действующей Конституции. Конституционное Собрание, в соответствии с Конституцией, правомочно принять одно из трех решений: 1) не согласиться с предложением Федерального Собрания, т.е. подтвердить неизменность Конституции; 2) согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции и принять ее квалифицированным большинством - / голосов от общего числа его членов; 3) согласиться с предложением Федерального Собрания, разработать проект новой Конституции и вынести его на всенародное голосование. Решение на референдуме считается принятым, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Порядок формирования Конституционного Собрания определяется специальным конституционным федеральным законом. В отсутствие такого закона, по мнению специалистов, политиков, возможны следующие варианты:

а) в состав Конституционного Собрания включаются все депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, а также члены Правительства, председатели высших судебных инстанций, Генеральный прокурор РФ. Этому количеству членов Конституционного Собрания должно соответствовать общее число его членов, избираемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в равном количестве от каждого субъекта РФ;

б) в состав Конституционного Собрания включаются только руководители палат, их комитетов и комиссий Государственной Думы, председатели депутатских объединений в Государственной Думе, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители высших судебных инстанций РФ, Генеральный прокурор РФ, а также равные по численности депутации, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ;

в) состав Конституционного Собрания избирается населением путем прямых выборов по территориальным избирательным округам.

Считается, что избранный состав Конституционного Собрания правомочен принять новую Конституцию РФ в течение максимум одного года, после чего полномочия этого органа следует признать прекращенными.

В соответствии с обсуждаемым в Государственной Думе проектом Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» членами Конституционного Собрания являются: Президент РФ, все судьи Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ; все члены Совета Федерации, представляющие как одну из палат Федерального Собрания, так и все субъекты РФ; 100 депутатов Государственной Думы, назначенные палатой в соответствии с политическим и региональным составом депутатского корпуса, в том числе Председатель Государственной Думы; 100 признанных специалистов по вопросам права, назначенных Президентом РФ.

Всего в состав Конституционного Собрания входят 400 членов. Предлагаемый состав Конституционного Собрания представляет собой разумное сочетание принципа представительности Конституционного Собрания (включая представительство политическое, региональное; а также законодательной, исполнительной и судебной власти) и принципа профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания.

Председателем Конституционного Собрания является Председатель Конституционного Суда РФ. Три заместителя Председателя Конституционного Собрания избираются тайным голосованием. Коллегиальным органом, организующим работу Конституционного Собрания, является его Совет, в состав которого входят Председатель и заместители Председателя Конституционного Собрания, Президент РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ. В случае формирования Рабочей палаты Конституционного Собрания ее Председатель входит в состав Совета Конституционного Собрания.

Рабочим органом, непосредственно занимающимся разработкой проекта новой Конституции, согласованием окончательного варианта проекта для вынесения на пленарное заседание Конституционного Собрания, является Рабочая палата. Она формируется в случае принятия решения о доработке или разработке проекта новой Конституции РФ. Рабочая Палата избирает Председателя и заместителей Председателя Рабочей палаты, утверждает регламент своей работы. Число членов Рабочей палаты определяется в количестве 90 человек.

Избранный состав Конституционного Собрания правомочен принять новую Конституцию РФ в течение одного года, после чего полномочия этого органа прекращаются.


§ 4. Конституционная поправка: понятие, процедуры внесения и принятия


Конституционная поправка - это любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ, включающее исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Конституционная поправка - есть право определенного Конституцией круга субъектов такого права вносить в главы 3-8 изменения и дополнения, осуществляемые на основании и в порядке, установленном самой Конституцией. Конституция устанавливает (ч. 1 ст. 135), что главы 1, 2, 9 не могут быть изменены или дополнены Федеральным Собранием. Процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции следующая: 1) поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, за них должны проголосовать / депутатов Государственной Думы и / членов Совета Федерации от общей численности состава каждой из палат; 2) для вступления поправок в силу Конституция требует, чтобы они получили одобрение органов законодательной власти не менее чем / субъектов РФ.

Легальное толкование ст. 136 Конституции, предусматривающей процедуру принятия поправок, дано Конституционным Судом РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. В нем, в частности, указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого, отличающегося от конституционного федерального закона акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее / голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее / голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное положение вводит особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее, чем / субъектов РФ; должно быть также соблюдено положение ст. 134 Конституции РФ, устанавливающее круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ. Положения ст. 136 Конституции РФ о порядке внесения поправок к главам 3-8 Конституции РФ конкретизированы Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». В соответствии с данным Законом поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке Конституции РФ. При этом данный закон получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Порядок внесения предложений о поправке к Конституции РФ, принятия соответствующего Закона, его одобрения и вступления в силу следующий:

а) предложение о такой поправке вносится в Государственную Думу в виде проекта закона, предполагающего исключение, дополнение либо новую редакцию положений глав 3-8 Конституции РФ;

б) поступивший законопроект направляется в комитет, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства;

в) рассмотренный в трех чтениях палатой проект закона о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее / от общего числа депутатов Государственной Думы;

г) одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее / от общего числа членов Совета Федерации;

д) в течение не позднее 5 дней со дня принятия такого закона Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст данного закона. Одновременно в указанный срок Председатель палаты направляет принятый закон о поправке в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения;

е) закон о поправке к Конституции рассматривается законодательным (представительным) органом субъекта РФ в срок не позднее 1 года со дня его принятия, после чего в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации;

ж) на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательным (представительным) органом субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения и принимает соответствующее постановление. Данное постановление в течение 7 дней со дня принятия может быть обжаловано Президентом РФ, законодательным органом субъекта РФ в Верховный Суд РФ;

з) одобренный законодательными органами не менее, чем / субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции в течение 7 дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов РФ направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования;

и) в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Президент РФ обязан подписать его и опубликовать (право вето к таким законам не применимо). Принятый закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. В месячный срок со дня вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ Президент осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками.

Попытки внести поправки в действующую российскую Конституцию предпринимаются участниками законодательного процесса. Главным образом эти поправки касаются ст. 3, 90, 100-105 Конституции. Основная их часть связана с перераспределением полномочий между Президентом и Федеральным Собранием, расширением контрольных функций последнего. Так, смысл поправки к ст. 83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента к ведению одной из палат Федерального Собрания. Предложение о поправке к ст. 103 Конституции связано с расширением полномочий Государственной Думы путем наделения ее правом давать согласие на назначение заместителей Председателя Правительства и так называемых «силовых» федеральных министров. Предложения о поправке к ст. 100 направлены на предоставление права палатам Федерального Собрания по их решению собираться совместно и в иных случаях, кроме как в перечисленных в Конституции. Предлагаемые Государственной Думой поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции предполагают закрепление за палатами парламента права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Поправка к ст. 104 Конституции касается установления месячного срока для предоставления Правительством заключений по законопроектам, перечисленным в ч. 3 ст. 104 Конституции. Поправка к ст. 105 Конституции предлагает увеличение срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с 14 до 30 дней.

Предложения о поправках к ст. 109 и 125 Конституции направлены на расширение полномочий Конституционного Суда, в частности возложения не него обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае неиспользования Президентом полномочий, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции, т.е. при выражении нижней палатой недоверия Правительству.