Конституцией Российской Федерации. Принятие Федерального закон

Вид материала

Подобный материал:

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества, форму осуществления народовластия, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) ознаменовало собой начало нового этапа реформирования системы местного самоуправления.

Концептуальные основы нового этапа реформы в 2002 году были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления.

Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в основу Федерального закона №131-ФЗ.

Так, при разработке, принятии и введении в действие указанного выше Федерального закона в качестве основных целей обозначались следующие:

- переход к единым законодательным основам организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- активизация непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей за действиями муниципальной власти и в этих целях значительное расширение форм демократии;

- введение системы местного самоуправления, включающей два уровня муниципальных образований – сельские и городские поселения и муниципальные районы, в состав которых входят сельские и городские поселения.

Также предполагалось создание особого типа муниципальных образований, приравненных по своей социально – экономической и политической роли к муниципальным районам, на базе городов республиканского, краевого, областного значения.

- разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- создание четких правил наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- разграничение расходных обязательств, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий;

- уточнение правовых основ местного самоуправления, заключающиеся в обозначении универсальной системы органов муниципального образования;

- профессиональное обеспечение местного самоуправления;

- повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определявшего лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, во вновь принятом Федеральном законе №131-ФЗ заложена единая для Российской Федерации модель местного самоуправления.

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделялось зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Так, с учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.

В основу Федерального закона №131-ФЗ была заложена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием.

Несмотря на длительное и дискуссионное обсуждение проекта Федерального закона №131-ФЗ специалистами и исследователями в настоящее время делается акцент на наличие ряда нерешенных проблем, коллизий и недостатков, возникших в ходе реализации его положений и разрешение которых требует дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства.

К числу обозначенных выше проблем и недостатков относятся, в том числе, следующие:

1. Федеральный закон №131-ФЗ содержит нечеткие формулировки положений, определяющих вопросы местного значения.

По указанной выше причине в ряде случаев невозможно провести четкую грань между предметами ведения муниципальных районов и поселений, а также между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Российской Федерации.

Так, например, в соответствии с указанным выше Федеральным законом к вопросам местного значения и муниципального района и поселения отнесено обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта.

Однако, в силу того, что территории муниципальных районов образуют и территории входящих в их состав поселений, реализация данного вопроса приводит на практике к дублированию полномочий, смешению компетенции органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Кроме того, наличие дублирующих вопросов местного значения порождает сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.

2. Федеральный закон №131-ФЗ определив обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, не в полной мере наделил их полномочиями, необходимыми для исполнения закрепленных обязанностей.

Так, это касается вопросов охраны окружающей природной среды, по которым у органов местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий.

3. В действующем федеральном законодательстве недостаточно проработан механизм финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, а именно: отсутствуют модельные методики для субъектом Российской Федерации по определению затрат и расчета субвенций на реализацию передаваемых государственных полномочий, а также единые критерии определения размера предоставляемого местным бюджетам финансового обеспечения из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты.

4. Федеральный закон №131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности.

Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

Так, в состав муниципального имущества может входить:

- имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом №131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в частях 2 - 4 статьи 50 данного Федерального закона;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципальных образований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (часть 5 статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

Расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

4. Реформирование системы местного самоуправления влечет необходимость создания системы кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы муниципального управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей.

С целью разрешения возникших в ходе реформирования местного самоуправления проблем и недостатков, необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе, предпринять комплексные меры, в том числе, посредством совершенствования законодательного регулирования.

К числу указанных мер, к примеру, можно отнести следующие:

1) в части устанавливаемого Федеральным законом №131-ФЗ разграничения предметов ведения и полномочий необходимо «уйти» от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция органов государственной власти и местного самоуправления «тесно переплетена», необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия обозначенных органов;

2) необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся «точками роста» (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а нуждающиеся в государственной поддержке территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки.

3) необходимо разрешение вопроса об изменении муниципального деления субъекта Российской Федерации в сторону укрупнения поселений;

Обозначенное выше предложение основано на анализе практики реализации муниципальной реформы, который показал, что далеко не все городские и сельские поселения способны осуществлять в полном объеме функции, возложенные на них Федеральным законом №131-ФЗ. В первую очередь это связано с отсутствием правовых, инфраструктурных, финансовых и кадровых возможностей для решения вопросов местного значения.

4) максимальное включение в процесс управления населения муниципальных образований;

Проведенный исследователями сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории.

Следовательно, целесообразно информировать граждан о проводимой в стране реформе местного самоуправления и обеспечить доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подробно регламентированы вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Так, в соответствии со статьей 6 названного Федерального закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

- обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

- размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

- размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

- ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

- присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления и т.д.

5) повышение престижа муниципальной службы, продолжение практики подготовки муниципальных кадров как общегосударственной задачи;

При этом важно обращать внимание на качество преподавания и учебных пособий, используемых в процессе обучения, внедрять активные формы преподавания с использованием презентационных материалов, нацеленные на решение практических задач муниципальных образований. Кроме того, государству необходимо решать и другие вопросы, связанные с законодательным регулированием статуса тех людей, которые осуществляют местную власть.

Подводя итог сказанному выше, необходимо отметить, что муниципальная реформа в России состоялась. Однако, выявленные в ходе ее реализации проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость выработки подходов к их решению и дальнейшей системной работы по совершенствованию муниципальной практики.

Blog

Конституцией Российской Федерации. Принятие Федерального закон