Geum.ru

М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   73
Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

ющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. К ним приравниваются лица без гражданства и те лица, которые в иностранном государстве не обладают гражданством, но имеют вид на жительство.

В понятие "иностранные граждане" включаются разные категории лиц с иностранным гражданством, а также без гражданства. Это могут быть сотрудники дипломатических и консульских представительств (и члены их семей), постоянно проживающие в России иностранные граждане, если они имеют на то разрешение и вид, на жительство, выданные органами МВД России, а также лица, временно пребывающие в России (члены экипажей иностранных самолетов и морских судов, туристы, бизнесмены, деятели науки и культуры, родственники российских граждан и др.). Особую группу составляют беженцы, правовое положение которых регулируется специальными актами.

Все иностранные граждане пользуются равной защитой со стороны Российского государства в отношении своих личных прав (неприкосновенность личности и жилища, свобода совести и др.), а также экономических, социальных и культурных прав, если они предусмотрены для неграждан (право на экономическую деятельность и частную собственность, трудовую деятельность, отдых, охрану здоровья, социальное обеспечение, образование, участие в общественных организациях, пользование достижениями культуры и др.). Но они лишены тех прав, преимущественно из категории политических, которые согласно российской Конституции и законам предоставляются только гражданам России (занятие некоторых государственных должностей, участие в политических партиях, право избирать и быть избранными в органы государственной власти, участие в референдумах и др.). Иностранный гражданин вправе защищать свои права всеми предусмотренными Конституцией РФ средствами, включая право на обращение в суд.

Тот же принцип лежит в основе определения обязанностей иностранных граждан. Эти граждане не несут военную службу в рядах Вооруженных Сил РФ (согласно Конституции РФ это обязанность только граждан России), но на них распространяется конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, беречь памятники истории и культуры. Иностранные граждане обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории России.

Глава1б.?ражданство

289

Иностранные граждане, совершившие преступления, пминистративные или иные правонарушения на террито-ии России, несут ответственность на общих основаниях с российскими гражданами. Однако сотрудники дипломатических и консульских представительств и члены их семей обладают иммунитетом и привилегиями, установленными международным правом, вследствие чего юрисдикция Российской Федерации на них не распространяется. Некоторые категории лиц (лица, обладающие консульским иммунитетом, члены экипажей самолетов и морских судов, военнослужащие, находящиеся в России по долгу службы) подчиняются юрисдикции Российской Федерации в определенных пределах. При нарушении иностранными гражданами правил пребывания в России (проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам, несоблюдение порядка въезда в Россию, уклонение от выезда и т. д.) к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждение или штраф, а злостное нарушение правил пребывания влечет уголовную ответственность. Органы внутренних дел вправе также сократить срок пребывания иностранного гражданина в России.

Иностранный гражданин может быть выдворен из пределов России:

1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан России и других лиц;

3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, таможенное, валютное или иное законодательство России.

Решение о выдворении принимается компетентными органами. Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Однако срок задержания не может быть неограниченным.

Конституционный Суд РФ в постановлении по делу Яхья Гафура от 17 февраля 1998 г. отметил, что по смыслу ст. 22 Конституции РФ установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке. Право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную за-

290

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

щиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации.

В силу ст. 22 (ч. 2) Конституции РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации, в случае выдворения из Российской Федерации в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, необходимый для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено. При этом судебное решение призвано гарантировать лицу защиту не только от произвольного продления срока задержания сверх 48 часов, но и от неправомерного задержания как такового, поскольку суд в любом случае оценивает законность и обоснованность применения задержания к конкретному лицу. С учетом всего вышесказанного Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемое положение ч. 2 ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", исходя из его буквального смысла, рассматривается в правоприменительной практике как основание для задержания лица на срок свыше 48 часов без судебного решения. Данное положение нарушает конституционное право каждого на свободу и личную неприкосновенность, а также на судебную защиту и, следовательно, не соответствует ст. 22 и 46 Конституции РФ.

Российская Федерация - правопреемник и правопродол-жатель Российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР. Эта непрерывность (континуитет) российской государственности отражается на институте российского гражданства, порождая особый порядок приобретения гражданства, государственной поддержки, правовой защиты в отношении граждан России, постоянно проживающих за рубежом, или выходцев из России (эмигрантов), состоявших в гражданстве России или СССР, но ставших гражданами другого государства или лицами без гражданства. Эти лица, как и их потомки, называются соотечественниками, и их правовое положение регулируется Федеральным законом "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 24 мая 1999 г. Порядок рассмотрения вопросов гражданства таких лиц регулируется Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г.

291

Указанный Закон закрепляет порядок и основания признания и подтверждения принадлежности к соотечественникам, принципы и цели государственной политики России отношении соотечественников. Установлен порядок приобретения российского гражданства для каждой группы соотечественников и формы государственной поддержки в области основных прав и свобод человека и гражданина, в экономической и социальной областях, в области культуры, языка и образования, в области информации.

§ 8. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

Как всякая демократическая страна, Россия сталкивается с проблемой миграции. Перемещения больших групп людей из других стран в Россию и на территории России в основном являются следствием распада СССР и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследований людей по разным основаниям. Эти миграционные потоки, часто весьма мощные, порождают необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав человека. Законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса: беженца и вынужденного переселенца. Первый - Федеральным законом о беженцах (в редакции от 7 августа 2000 г., вступает в силу с 1 января 2001 г.), второй - Законом РФ о вынужденных переселенцах (в редакции от 7 августа 2000 г., вступает в силу с 1 января 2001 г.).

Беженцами признаются лица, не имеющие российского гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации. Эти лица не могут или не желают пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности из опасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности, военное преступление или другое тяжкое преступление неполитического характера. Правовой статус беженцев регулируется Международной конвенцией о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г., к которой в 1992 г. присоединилась и Россия.

Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при

292

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

наличии необходимых данных выдают ему свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживать в центре временного размещения, получать питание, пользоваться медицинской помощью, получать пособие). Такое лицо несет обязанности соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, своевременно прибыть в центр временного размещения, проходить медицинские осмотры и др.

Федеральная миграционная служба (ФМС) принимает решение о признании лица беженцем и выдает ему удостоверение, на основании которого лицо пользуется правами российского гражданина, а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год. Статус беженца позволяет работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан), ходатайствовать о получении российского гражданства. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул, но он при определенных условиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства Российской Федерации или другого государства, выезде за пределы России на постоянное жительство, при умышленном представлении ложных сведений, добровольном принятии защиты государства, территорию которого он был вынужден покинуть). ФМС оказывает помощь в приеме, признании, размещении и обустройстве беженцев.

Вынужденными переселенцами признаются граждане России, которые вынуждены или имеют намерение покинуть место постоянного жительства на территории другого государства или на территории России. Причиной для этого служат те же основания, что и для беженцев, но они связываются Законом о вынужденных переселенцах с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека. При определенных условиях вынужденными переселенцами могут быть признаны лица, не имеющие гражданства России, а также граждане бывшего СССР.

Права вынужденных переселенцев во многом схожи с правами беженцев. Практически в той же мере определены обязанности органов государственной власти, органов мест-

ГО самоуправления в отношении вынужденных переселенцев, гарантии их прав и др.

Растущая иммиграция по экономическим причинам, а также рост числа задерживающихся на территории России транзитных иностранцев обусловили ужесточение контроля за въездом на территорию России. В связи с этим 16 декабря 1993 г. был издан Указ Президента РФ о мерах по введению иммиграционного контроля, а 8 сентября 1994 г. приняты постановление Правительства РФ об утверждении Положения об иммиграционном контроле, постановление о мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции и Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации.

§ 9. Право на политическое убежище

В соответствии с данным правом каждый человек, преследуемый за убеждения, может искать убежище в других странах и пользоваться этим убежищем. В таком виде это право закреплено во Всеобщей декларации прав человека и большинстве конституций мира. Такой защитой пользуется человек, которого на его родине преследуют за политические, религиозные и иные убеждения, если эти убеждения не являются преступными с точки зрения международного права. Например, право на убежище не признается за теми, кто совершает неполитические преступления или деяния, противоречащие целям и принципам ООН (военные преступления, преступления против мира и человечества), не могут претендовать на убежище также лица, совершившие уголовное преступление (убийство, террористические акты, выступления в защиту расизма, подрыв общественного порядка и т. д.).

Конституция РФ воспринимает этот подход цивилизованного мира, предоставляя право на политическое убежи-Ще иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63). Предоставление политического убежища относится к компетенции Президента России. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено Положение о

294 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, которое регулирует все практические вопросы предоставления политического убежища. Число обращений незначительно.

С предоставлением политического убежища тесно связан вопрос о выдаче другим государствам лиц, преследуемых за такие убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в России преступлением. По общему правилу, установленному Конституцией РФ (ч. 2 ст. 63), выдача таких лиц не допускается. Другое дело - выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах. Это возможно на основе федерального закона (которого пока в России нет) или международного договора России. Российская Федерация имеет договоры о правовой помощи по гражданским и уголовным делам с Алжиром, Болгарией, Венгрией, Грецией, Италией, Кубой, КНДР, Польшей и другими государствами; в этих договорах определены круг подлежащих выдаче лиц и условия их выдачи. Аналогичные нормы содержатся в Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. Вопросы о выдаче решаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о выдаче и протоколы к ней (Федеральный закон от 25 октября 1999 г.), но с оговорками (в выдаче может быть отказано, если приговор вынесен чрезвычайным судом, если есть угроза применения пыток, лицо достигло преклонного возраста и др.). Федеральным законом, принятым в тот же день, ратифицирована Европейская конвенция о правовой помощи (тоже с оговорками).

В 1993 году Российская Федерация произвела выдачу Правительству Азербайджанской Республики бывшего министра обороны Р. Г. Казиева, что вызвало протест Государственной Думы. В Заявлении "Об ответственности за выдачу иностранным государствам лиц, преследуемых за политические убеждения" от 17 апреля 1996 г. Дума расценила эту выдачу как нарушение Конституции РФ и норм международного права, указав, что ссылка на существующие между Россией и Азербайджаном договоры о правовой помощи несостоятельны, так как речь идет не о выдаче уголовных преступников, а о передаче иностранному государству инакомыслящих. На этом инцидент был исчерпан. Одна-

ГдЯЯа6.Гражданство

295

о при ратификации Договора между Российской Федера-гией и Китайской Народной Республикой о выдаче Федеральный закон от 13 июня 1996 г. установил, что для целей данного Договора компетентными органами со стороны Российской Федерации являются Генеральная прокуратура РФ и Министерство юстиции РФ. Можно предположить, что указанные в Законе органы будут рассматриваться как компетентные при выдаче и в других случаях.

I

Раздел V. Федеративное устройство

Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства - одни по соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития.

Глава 17. Общие положения

§ 1. Понятие и формы государственного устройства

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.

Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство - это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. Большинство государств мира приняли именно эту форму государственного устройства.

Федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определен-

17. Общие положения 297

Ой самостоятельностью. Субъекты такого союзного государ-н а имеют одинаковый статус и равные права. С Теоретически можно себе представить еще одну форму сударственного устройства - конфедерацию, которая предполагает объединение нескольких суверенных государств. Но такое объединение носит уже не государственно-правовой, а международно-правовой характер. В прошлом конфедерациями были США, Швейцария, Германский Союз, ныне такое устройство формально сохраняют Канада, Швейцария, хотя по сути они давно превратились в федерации. Идея создания конфедерации иногда выдвигалась как способ преодоления раскола в прошлом единых государств (например, Кореи, СССР), но эта идея нигде не была реализована.

Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Чтобы называться многонациональным, государству недостаточно иметь среди своих граждан лиц различной национальности (такими являются большинство развитых стран мира). Речь идет об исторически сложившихся национальных группах населения, компактно проживающих на различных частях территории государства. Такие национальные группы обычно носят коренной характер, т. е. проживают на данной территории с далеких времен.

Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев этих национальных групп. Каждая нация обладает своеобразным суверенитетом, который предполагает и решение вопроса о национальной государственности. Исторические особенности и культурный уровень одних наций определяет их желание жить в многонациональном сообществе, а других - создавать свое национальное государство. Но в любом случае нации стремятся не допустить дискриминации и обеспечить себе свободное развитие, а объединяющее их государство - исключить основу для межнациональных конфликтов.

Другая функция государственного устройства состоит в создании необходимых политико-правовых условий для эффективного экономического и социального развития всех частей государства. Этому может мешать как чрезмерная Централизация власти, так и ее чрезмерная децентрализация. Цивилизованное государство заинтересовано в максимально возможной интеграции своего хозяйства при обеспечении экономической свободы для всех граждан независимо °т национальности. Важным является и равномерное экономическое и социальное развитие, отсутствие отсталых в этом отношении регионов. В наше время в "спокойных" странах

298

Раздел V. Федеративное устройства

этническое содержание государственного устройства все чаще уступает место территориально-экономическому и там где преодолены узконациональные подходы к организации социально-экономической жизни, достигнуты наибольшие социальные и экономические успехи.

Унитарное государство - централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Это не исключает существования в административно-территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности.

Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет признается единым и неделимым всеми частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. В таком государстве гражданство бесспорно признается единственным. Унитарное государство может быть многонациональным, например Великобритания, в которой компактно проживают англичане, шотландцы, ирландцы (Северная Ирландия) и валлийцы (Уэльс). В таких случаях унитарное государство приобретает децентрализованный характер, поскольку некоторые народы имеют автономные органы управления. Но подавляющая часть унитарных государств не знает каких-либо национальных административных образований. Группы граждан отдельных национальностей, организуя свои общины, не претендуют на автономию или собственную государственность.

Федеративное государство - это только общая форма государственного устройства, а ее конкретное содержание - политическое и правовое - весьма неоднородно. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом неодинаковы. Исторически идея федерализма была выдвинута в XVIII в. как средство децентрализации управления ("горизонтальное разделение власти"), а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). И дело здесь не в том, что какие-то круги преследуют цель угнетать другие наро-

17 Общие положения 299

а в том, что демократическое правовое государство оекрывает цели национальной государственности. Хотя П которые государства (Франция, ФРГ, Италия и др.) оста-Н тся национальными по названию, их правовая система ис-лючает какие-либо привилегии граждан по национально-титульному признаку.

Государства же, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия). Межэтнические противоречия разрушили федерации в Индонезии, Южной Аравии, Йемене, Объединенной Арабской Республике и др. В тех государствах, в которых федерация сохраняет национальную основу (Канада, Индия), развивается кризис федерализма и сильны сепаратистские тенденции.

Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т. е. в неправовых формах. Но в спокойной обстановке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты являются унитарными государствами, хотя внутри них могут создаваться автономные образования.

Труднейшей проблемой федеративного устройства является разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.

Мировой опыт показывает, что федеративное государственное устройство более прочно в тех странах, где ликвидирована дискриминация по национальному признаку, укоренилась политическая культура. Мощным фактором дости-единообразного правового регулирования и равенства является успешное экономическое развитие, общий

300