Geum.ru

Местная администрация государственных лесов

Вид материалаДокументы

Содержание


2) Лесной ревизор
3) Управление государственными имуществами
Подобный материал:
1   2

2) Лесной ревизор


В то время, как я писал настоящий очерк, издана была новая инструкция для лесных ревизоров, поставившая этих агентов администрации в совершенно новое положение; таким образом, мне придется немного говорить о них и ограничиться лишь общими замечаниями, так как то, что прошло, потеряло практическое значение, а что будет - пока неизвестно. До издания означенной инструкции, лесной ревизор был чиновник для особых поручений, без определенной сферы деятельности, без всякой власти и без ответственности за общий ход администрации и состояния лесного хозяйства. До какой степени ревизор был лишен, так сказать, определенной физиогномии, видно из того, что в каждой почти губернии эти чиновники исполняли различные функции: в одной, например, они исключительно занимались наблюдением за сплавом леса, в другой - отводом и приемом лесосек, в третьей - отрывочными поручениями, в четвертой - ровно ничем не занимались и не имели даже права выехать из губернского города без особого распоряжения.


Из сказанного ясно вытекает, что лесные ревизоры прежнего времени были, в большинстве случаев, пятым колесом в телеге и польза, ими приносимая, была совершенно случайная, обуславливаемая личными качествами и более или менее рациональным строем местной администрации. Посмотрим, что представляет новая инструкция, куда направляет деятельность ревизоров и какую роль дает им в административном механизме? Основная идея этой инструкции заключается в том, что ревизоры должны принять более деятельное участие в местной администрации, стать в положение самостоятельное и в то же время нести непосредственную ответственность за общий ход управления. Как реакция против прежнего порядка, приведенная идея является вообще рациональной и своевременной. Однако, следует заметить, что подробное развитие принципа, положенного в основу инструкции, значительно изменяет характер последней, причем нередко возникают опасения, что настоящая инструкция может в свою очередь оказаться на практике несостоятельной. При ближайшем ознакомлении с нею, поражают прежде всего следующие особенности: 1) крайне мелочная регламентация, 2) громадная масса обязанностей, возлагаемых на ревизоров, 3) непосильная их личная ответственность и 4) весьма неудобные, щекотливые отношения к лесничим.


Я высказывался неоднократно, что излишняя регламентация, в деле лесного хозяйства, безусловно вредна. Бесконечный опыт указывает нам, сколько зла лесному делу причиняют всевозможные регламенты, стесняющие до невозможности деятельность лесохозяев и лишающие их малейшей самостоятельности. Новая инструкция, в отношении регламентации, занимает не последнее место; она формулирует, между прочим, даже последовательность занятий ревизоров. Так, например, ревизор, приступая к ревизии, обязан прежде всего прибыть в канцелярию лесничего, обревизовать ее, проверить суммы и затем может лишь отправиться в дачи; по окончании осмотра лесов, он должен снова вернуться в канцелярию, - убедиться исправлены ли замеченные недостатки, опять проверить суммы и тогда только имеет право уехать из лесничества (§3). Далее, например, результаты осмотра лесов ревизор должен занести в особую ведомость, подробная форма которой рекомендована инструкцией и следовательно отступление от которой не допускается. Нетрудно понять, что буквальное исполнение на практике указанных правил, во многих случаях, может оказаться весьма неудобным. Отчего ревизор обязан ехать наперед в резиденцию лесничего и не может осматривать встречающиеся по пути дачи? Отчего он должен, по окончании осмотра лесов, непременно возвращаться для вторичной ревизии канцелярии, если в том не предстоит надобности и у него имеются, быть может, другие важнейшие поручения? Почему результаты местного осмотра каждой дачи следует излагать по преподанной ведомости, а не в той форме, какая, по условиям времени и места, будет признана наиболее рациональной? Ясно, что на предложенные вопросы трудно дать удовлетворительные ответы. Инструкция предупреждает ревизоров, чтобы они остерегались придавать своей деятельности формальный характер, в ущерб самой сущности дела; между тем, регламентируя подробно их действия, невольно сама наталкивает на путь формализма. В подтверждение сказанного, приведу пример из моей служебной практики: нынешней весной мне предстояла надобность осмотреть одну дачу, с целью ознакомиться с исполненными в ней культурами и запастись опытными данными для культурных работ, предположенных к производству в других дачах моего района; я посвятил этому предмету все свободное время и уехал из лесничества, не обревизовав его. Означенное действие мое, как ревизора, было вполне согласно с интересами службы и лесного хозяйства, но, в силу новой инструкции, могло бы быть признано неправильным, так как, во-первых, я не ревизовал и даже не видел канцелярии лесничего, а, во-вторых, при осмотре дачи, обратил внимания на один лишь предмет, который при том не предусмотрен ведомостью, преподанной инструкцией. Мне кажется, инструкция должна только определять то, что требуется от ревизоров и за что они несут ответственность; относительно же порядка и средств, помощью которых должны быть достигнуты указанные цели, то выбор их следует вполне предоставить исполнителям, имея в виду, что ревизоры - люди специально образованные, могущие в каждом частном случае ориентироваться самостоятельно, опираясь на науку, закон и нравственный долг - эти великие основы всякой государственной и общественной деятельности. Лесные ревизоры, при нынешнем строе местной администрации, должны быть, по моему крайнему разумению, техниками по преимуществу; их роль - применять на практике научные, рациональные начала, поддерживать рациональное лесное хозяйство и вообще стоять на страже государственных лесов, против разного вида злоупотреблений, прикрываясь, главным образом, знаменем науки. У нас теперь находится более половины лесничих, не получивших специального образования, а потому роль ревизоров - как техников - должна выдвинуться на первый план. Конечно, нельзя игнорировать и контролирующую сторону их деятельности; но, повторяю, инструкция должна определить ответственность, которой ревизор подвергается за известные материальные упущения и злоупотребления лесничих, а затем он сам найдется, как поступить в каждом отдельном случае, что прежде обревизовать и в какой форме донести по начальству. Я горячо протестую против регламентации в государственном лесном хозяйстве, и по принципу, и ради ближайших, непосредственных выгод фиска.


Обязанности, возлагаемые на ревизоров новой инструкцией, до такой степени сложны и многочисленны, что удовлетворительно выполнять их - едва ли в силах человека, даже самого дельного и способного. Между прочим, инструкция возлагает на ревизоров: наблюдение за действиями лесничих вообще; полный, подробный осмотр всех лесных дач вверенного им района в течение 3-5 лет; периодические ревизии сумм и денежных книг; всевозможные отдельные поручения и прочее. Кроме того, что весьма важно, на них лежит ответственность за состояние лесов, лесного хозяйства и администрации вообще, так как последний параграф инструкции гласит, что всякое обвинение лесничего влечет за собой проверку действий ревизора. В виду существования последнего параграфа, ревизор прямо поставлен, как промежуточная инстанция, между лесничим и управлением государственных имуществ и обязан неусыпно следить за ходом администрации, для чего ему придется поверять всякое донесение лесничего и знакомиться с каждым распоряжением губернской администрации, последовавшим по его району. До сих пор ревизор был единственным не связанным канцелярскими формальностями чиновником и мог (разумеется, если хотел) приносить значительную пользу делу, именно вследствие своего полунезависимого положения, которое предоставляло ему возможность располагать временем, выбором занятий и средством для достижения тех или других хозяйственных и административных целей. Теперь же, в виду нашей национальной слабости к бюрократии, ревизор легко может погрузиться в канцелярскую бездну и, выполнив в точности все параграфы инструкции, упустить из виду ее основную идею. Мне уже случилось слышать замечание, что ревизору не мешало бы завести письмоводителя (?); не дай Бог, если в приведенном замечании кроется зародыш будущей деятельности этих агентов лесной администрации.


Я сказал выше, что ответственность ревизора - непосильная. Если новая инструкция будет приведена на практике со всей строгостью и последовательностью, то ревизоры превратятся в окружных лесничих, т.е. будут фактически полными хозяевами своих районов; к подобному результату неминуемо должен привести принцип широкой ответственности, так как без власти - ответственность не может иметь места. Понятно, что, отвечая за общий ход администрации и хозяйства, ревизор должен принимать решительное участие в комплектовании личного состава лесничих, их помощников и стражи; равным образом, все предлагаемые им, даже помимо лесничего, административные и лесхозяйственные мероприятия должны иметь у начальства авторитетное значение. Нетрудно убедиться, что такой порядок, вызванный громадной ответственностью ревизоров, вместе с тем лишит лесничих последней доли самостоятельности. В самом деле, что станется с русскими лесничими, когда новая инструкция получит полное применение во всех частях? Мы стремились всеми силами сделать его хозяином, а между тем новый порядок ставит над ним еще одного непосредственного начальника, еще одну контрольно-проверочную инстанцию, в дополнение к массе существующих. Конечно, практика может выработать иные начала, в силу которых ревизор явится лишь советником и наблюдателем, а отнюдь не начальствующим лицом, но в последнем случае строгая его ответственность фактически рушится и низведется до того предела, на котором она находилась до издания последней инструкции. Впрочем, нет надобности заглядывать слишком вперед, будущее - не за горами, жать только если один опыт окажется неудачным... Не мешает отметить здесь важное последствие широкой ответственности ревизоров, которое не замедлит вскоре обнаружиться. Новый характер деятельности этих чиновников необходимо повлечет за собою стремление многих лиц - избегать ревизорской должности, как весьма трудной и неприятной; и по настоящее время означенная должность представляла мало привлекательного, а, с изданием новой инструкции, она является в высшей степени тягостной. При недостатке у нас способных и знающих специалистов, приведенное выше обстоятельство - упускать из виду не следует.


Новая инструкция создает между ревизором и лесничим такого рода отношения, что на практике они могут вызвать серьезные недоразумения, во вред делу. Лесничий, по 62 § инструкции, обязан исполнять беспрекословно все законные требования ревизора, и таким образом первый, в сфере своей деятельности, подчинен произволу последнего, причем, по свойственной людям слабости, личные отношения могут играть немаловажную роль. Пререкания между должностными лицами всегда и везде оказывает гибельное влияние, а в деле лесного хозяйства и подавно. Лесничий, например, найдет нужным производить посадку, ревизор - посев, первый назначит в даче сплошную рубку, второй - семенную, и т.д. до бесконечности. А так как те и другие мероприятия законны, то мнение ревизора должно восторжествовать, ибо на его стороне право силы, хотя сила права может быть на стороне лесничего, которому ближе и лучше известны условия своих лесов. Вообще, непосредственное участие ревизоров в управлении государственными лесами приведет к созданию промежуточной инстанции, которая может явиться и подспорьем и тормозом для развития лесного хозяйства, смотря по личным качествам и направлению местной администрации.


Инструкция, между прочим, возлагает на ревизора исполнение прямых обязанностей лесничего, в тех случаях, когда последний, вследствие массы накопившейся работы, не в силах справиться один с текущими делами. Указанное правило инструкции может быть истолковано некоторыми лесничими в весьма обширном смысле, и они станут поминутно, ссылаясь на массу занятий, обращаться к помощи ревизора. При этом, разумеется, легко возникнут новые пререкания, выступят на сцену личные счеты, личные отношения, и интересы лесного дела будут служить не целью, а средством. - Не предрешая вопроса - какие практические результаты принесет новая инструкция лесным ревизорам, я указал только, что, при поверхностном, так сказать, априористическом ее рассмотрении, обнаруживаются уже более или менее серьезные недостатки, могущие вызвать неблагоприятные последствия для государственного лесного хозяйства. Нет сомнения, что инструкция вносит весьма рациональный принцип в лесную администрацию - самостоятельность ревизоров и ясно очерченный круг их действий, но, с другой стороны, она создает слишком сложную регламентацию, налагает на ревизоров множество обязанностей и тяжелую ответственность, порождает между ними и лесничими крайне неудобные отношения и лишает последних всякой инициативы и самостоятельности. Как бы то ни было, вскоре мы увидим результаты нового порядка вещей; я воздержусь от более подробного разбора настоящей инструкции и рассмотрения служебной деятельности ревизоров, памятую поговорку: что было - то прошло, чему быть - того не миновать...


3) Управление государственными имуществами


В каждой почти губернии находится управление государственными имуществами, в котором сосредотачиваются почти все дела по управлению государственными лесами и лесному хозяйству. Управления не составляют самостоятельных учреждений, а являются лишь канцеляриями управляющих, власть коих единоличная. В большинстве губерний управляющие соединяют в лице своем обязанности губернских лесничих; там же, где эти должности разделены, последние играют роль, с одной стороны - начальников отделения, с другой - старших ревизоров. Ведению управления государственных имуществ подлежат следующие предметы: а) комплектование лесной стражи и движение личного состава всех чинов лесного ведомства, так называемая инспекторская часть; б) распорядительная часть по всем отраслям администрации и хозяйства; в) дела по нарушению лесного устава и гражданские иски казны с частных лиц и наоборот (судная часть); г) надзор за лесным хозяйством в обширном смысле (механическая часть); д) учет лесов и приведение их в известность (межевая часть) и е) счетоводство и денежная отчетность (бухгалтерия). Приведенные выше примеры распределяются, по усмотрению управляющего, по особым столам, которыми заведуют столоначальники их помощники, а межевая часть вверена землемеру. При некоторых управлениях состоят еще секретари и чиновники для особых поручений, но те и другие прямого отношения к лесному делу не имеют. Хотя управление государственных имуществ, как сказано, представляет лишь канцелярию управляющего, но в виду того, что последний, будь он гениальнейшим человеком, не в силах лично вникнуть в каждое дело, проверить каждое распоряжение, - роль управления становится весьма видно в административном механизме. Управление, как высшая местная инстанция, может приносить значительную пользу делу лесного хозяйства, главным образом, облегчая лесничих в канцелярских занятиях, направляя их деятельность на рациональную дорогу, наблюдая за их действиями вообще и являясь посредниками между ними и высшей властью, которая не может сноситься непосредственно с лесохозяевами. Выполняют ли свою задачу управления государственных имуществ в настоящее время? Мы смело отвечаем: не выполняют, и вот по каким главным двум причинам: 1) чиновники управлений, заведующие даже техническими предметами, не только не обладают специальными познаниями, но вообще люди без образования, зачастую малограмотные; 2) административное деление государственных лесов по губерниям и учреждение в каждой из них особого управления - совершенно нерационально, так как, при делении России на губернии, площадь лесов в расчет вовсе не принималась, вследствие чего каждое управление представляет крайнее разнообразие в отношении площади, ценности, характера и прочих условий, подлежащих его заведыванию лесов. Устранив эти две причины, имеющие между собой, как увидим ниже, тесную связь, мы можем достигнуть коренного улучшения местной администрации. Рассмотрим их несколько подробнее.


В управлении государственных имуществ сосредотачивается масса дел, имеющих совершенно специальный характер, как например: рассмотрение такс, проектов лесоустройства, проектов культур, составление различных смет, поверка таксационных оценок и т.д. Если делами этого рода заведуют чиновники, не получившие специального образования и при том необразованные вообще, то нетрудно понять, насколько успешной является деятельность управления. Но, помимо дел технических, в рассматриваемом учреждении видное место занимает судная часть, требующая от лиц, ею заведующих, юридических познаний, без которых немыслимо правильное и успешное движение дел. Следственные, судебные и исковые дела, проходя через руки несведущих чиновников, до такой степени запутываются и усложняются, что независимо от развития многочисленной переписки и обременения судебных мест всевозможными quasi-юридическими жалобами и отзывами - интерес казны подвергается серьезному испытанию, так как многие дела проигрываются, а иные затягиваются на неопределенное время. Чтобы поднять управление государственных имуществ в уровень с его назначением, чтобы достигнуть таким путем улучшения местной лесной администрации, необходимо важнейшие должности замещать специалистами и лицами с юридическими сведениями. В настоящее время, дела, требующие специальных познаний, поручались, по возможности, ревизорам; но, с изданием новой инструкции, они не состоянии будут заниматься в управлениях и последним самими придется справляться с техническими вопросами. Предоставляю на усмотрение читателя такую картину: чиновник, исключенных из второго класса гимназии, поверяет проект культурных работ, а его помощник, не достигший выше 1 класса, пишет кассационную жалобу по сложному гражданскому процессу! Подобная картина - отнюдь не плод моей фантазии: ее можно видеть во многих управлениях нашей необъятной отчизны. Управления государственных имуществ ведают такие же специальные предметы, как, например, окружные управления - горные и путей сообщения; однако, в последних работают специалисты-инженеры, и технические вопросы не доверяются заурядным чиновникам. Одно государственное лесное хозяйство находится пока в загоне, но и для него восходит заря лучшего будущего, и это сознание дает мне смелость высказывать громко дурные стороны лесной администрации и несколько резко относиться к тем предметам, которые не разъяснены еще восходящей зарей и покрыты мрачными тенями.


Отсутствие специалистов и людей образованных в управлениях государственных имуществ объясняется весьма просто - незначительным материальным обеспечением. Столоначальники получают 600 рублей содержания, а в России на эти деньги невозможно пользоваться услугами образованного человека, в особенности если должность с означенным окладом не представляет никаких шансов на повышение и не ведет к карьере. Понятно, что, при нынешнем административном порядке, увеличить содержание чиновников управлений государственных имуществ до той цифры, которая привлекла бы специалистов - вряд ли возможно, в виду новых расходов со стороны государственного казначейства, и без этого обремененного. Увеличение содержания, без особых жертв со стороны государства, можно лишь достигнуть устранением другой причины, приведенной нами выше; устранить же весьма легко и при том крайне необходимо, в интересах лесного дела, что я постараюсь доказать в нескольких словах. При разделении нашей страны на губернии, как замечено выше, не были приняты в расчет леса вообще, в леса государственные - в особенности. В некоторых губерниях 9/10 площади заняты государственными лесами, в других они занимают не более десятков тысяч десятин; в одних губерниях леса играют громадную роль в хозяйстве края, несмотря на их громадные площади, в иных - леса не имеют особенного значения за недостатком сбыта или по другим причинам; одни губернии заключают в себе однообразные лесные пространства, другие - представляют, в лесном отношении, крайнее разнообразие, обуславливающее применение весьма различных лесохозяйственных мер. Одним словом, географическое распределение лесов подчинено собственным законам и административные границы губерний не имеют с ним ни малейшего соотношения. Вопреки этому непреложному факту, у нас губерния принята за лесную административную единицу и почти в каждой из них, в пределах Европейской России (за исключением губерний: Симбирской, Бессарабской и Оренбургской, и не принимая в расчет окраин: Финляндской, Провислянской и Прибалтийской), находится управление государственных имуществ. Подобное соединение лесных округов с губерниями заключает одно преимущество - упрощение административных сношений; иных выгод оно не представляет; напротив, на лесное хозяйство влияет крайне неблагоприятно. Какое может быть сравнение, например, между лесной администрацией в губерниях Вятской и Псковской, из коих первая доставляет доходу 700 000 рублей, а последняя - менее 20 000 рублей; между тем, в обеих губерниях имеются одинаковые управления с незначительной лишь разницей в числе служащих, получающих при том одинаковое содержание? Возьмем другой пример: вблизи известной дачи "Рожнов-Бор", Владимирской губ., находится не менее важная Резидеевская дача, Нижегородской губ.; обе они представляют совершенно сходные условия географические и лесоводственные; однако, благодаря разделяющей их губернской границе, в каждой из названных дач царствуют особые порядки, особое хозяйство, своеобразные системы, что не может не отразиться дурно на лесное дело вообще. Еще один пример: южная часть Кемского уезда, Архангельской губ., занимает бассейн рек, берущих свое начало в Повенецком уезде, Олонецкой губ., и это обстоятельство, в силу особых условий северного края, связывает оба уезда в одно лесохозяйственное целое, но та же губернская граница насильственно, так сказать, разрывает их. Указанный в последнем примере факт проявляется еще рельефнее в лесах, лежащих в бассейне Северной Двины; означенные леса ведаются тремя управлениями: Архангельским, Олонецким и Вологодским; между тем, дела по эксплуатации их сосредоточены в первом управлении, а на долю двух последних остается лишь охранение и отпуск материалов. Такой порядок, допущенный в виде исключения, ясно доказывает, что упомянутые леса, как находящиеся в тождественных условиях и связанные общим пунктом сбыта, должны бы ведаться одним местным учреждением. Можно привести много подобных примеров в подтверждение, что губернии не должны служить административными единицами государственных лесов и что нынешний порядок лишен практической почвы. Из сказанного следует очевидно, какая территориальная единица должна быть принята в настоящем случае: единица эта - округ. Во всех почти отраслях администрации, преследующих специальные цели, округ признан единственно рациональным, так сказать, логическим пространством, на протяжении которого действует известное учреждение. Округа военные, горные, путей сообщения - дают готовые прецеденты и мы, в интересах своего дела, должны им немедленно последовать. Учреждение лесных округов и упразднение нынешних губернских управлений государственных имуществ доставит многочисленные выгоды, под условием, конечно, что округа будут образованы на рациональных началах, не будут кабинетным сочинением, а явятся результатом всестороннего, практического изучения предмета. Ближайшие выгоды, которые достигнутся системой округов, заключаются, между прочим, в следующем: 1) образуется значительная экономия вследствие упразднения многих управлений государственных имуществ; 2) эта экономия даст возможность увеличить оклады чиновников в окружных управлениях и привлечь, таким образом, на службу специалистов и людей с университетским образованием; 3) лесные районы, подведомственные окружным управлениям, представят не случайные пространства, а действительно хозяйственные единицы, которые по своим географическим и лесоводственным условиям потребуют более или менее однообразных административных и лесохозяйственных мероприятий.


Я заканчиваю настоящий "Вопрос дня", вполне сознавая, что он далеко не исчерпан и отнюдь не разрешен; я имел лишь в виду поднять некоторые частные вопросы местной лесной администрации, которые на практике выступают особенно настойчиво, и затем, если мой очерк вызовет дальнейшие обсуждения, я сочту принятую на себя задачу выполненной.


П.Жудра