«Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Вид материала

Автореферат

Содержание Михеева Лидия Юрьевна Долинская Владимира Владимировна Костенко Наталья Викторовна ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» Общая характеристика работы Цель настоящего исследования Объектом исследования Методологическая основа. Теоретическая база исследования Научная новизна исследования. Положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая Апробация результатов работы. Содержание диссертации За нарушение процедуры проведения торгов и запроса котировок В случае уклонения победителя При поведении аукциона и конкурса возможно установление требования – «обеспечение заявки». Публикации в ведущем рецензируемом журнале по перечню, определенному Высшей аттестационной комиссией Дёмкина Алеся Вячеславовна Изготовление оригинал-макета ... Полное содержание

Подобный материал:

• Б. Н. Ельцина российская  академия  государственной службы при  президенте  российской  федерации, 552.6kb.
• Президенте Российской Федерации». автореферат размещен на Интернет сайте фгоу впо «Российская, 370.77kb.
• Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального, 92.05kb.
• Конференция проводится 1 декабря 2011 г на международно-правовом факультете Воронежского, 70.98kb.
• Программа 26-27 апреля 2007 г. Москва Открытие съезда: 26 апреля в 10 -00 в Российской, 309.68kb.
• Конференция проводится 14 апреля 2011 г на международно-правовом факультете Воронежского, 75.99kb.
• Президенте Российской Федерации» дальневосточный институт утверждаю зам директора, 73.24kb.
• Президенте Российской Федерации» дальневосточный институт утверждаю зам директора, 99.15kb.
• Президенте Российской Федерации» дальневосточный институт утверждаю зам директора, 100.41kb.
• Президенте Российской Федерации» дальневосточный институт утверждаю зам директора, 96.38kb.

На правах рукописи


ДЁМКИНА АЛЕСЯ ВЯЧЕСЛАВОВНА


ПОСТАВКА ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И ОСОБЕННОСТИ САНКЦИЙ


Специальность 12.00.03 – гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва, 2009

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» на кафедре правового обеспечения рыночной экономики

Научный руководитель:	Михеева Лидия Юрьевна доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:	Долинская Владимира Владимировна доктор юридических наук, профессор
	Костенко Наталья Викторовна кандидат юридических наук
Ведущая организация:	ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Защита состоится 26 июня 2009 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета по юридическим наукам Д 502.006.15 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, д. 84, I учебный корпус, ауд. 2283


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.


Автореферат разослан 26 мая 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В. В. Зайцев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению в правовом регулировании движения потоков государственных денежных средств. Федеральный закон от 25 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов)¹ был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Указанные цели могут быть достигнуты, в том числе, посредством установления эффективной системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.

В научной и учебной литературе, несмотря на длительность научной дискуссии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности.

Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный заказчик (далее по тексту также – заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т.д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт (далее по тексту также – контракт) заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Определить участников указанных правоотношений крайне важно, ведь именно к ним должны применяться гражданско-правовые санкции.

Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей. Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.

Актуальность настоящего диссертационного исследования связана также с новым этапом проводимой в стране борьбы с коррупцией.

Немалое влияние на актуальность исследования оказывает обсуждение разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» Концепции совершенствования общих положений обязательственного права России.²

Проблемам правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд в последнее время было посвящено немало диссертационных исследований (В.В. Ванин, Л.В. Горбунова, Н.Н. Заботина, Л.Е. Пермяков, А.В. Яровой и др.).

Цель настоящего исследования заключается в разработке целостной и научно обоснованной системы санкций в отношениях по удовлетворению государственных и муниципальных нужд на базе концепции гражданско-правового регулирования этих отношений: выявление субъектов-участников названных отношений, правовое регулирование их положения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1) выявление сущности понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» как основы государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

2) определение участников отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд по действующему законодательству и правовой природы этих отношений;

3) исследование выработанных в науке положений о защите субъективного права и системе санкций в гражданском праве;

4) анализ действующей системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд;

5) выявление недостатков законодательного регулирования отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд и выработка предложений по совершенствованию системы санкций в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, включая стадию исполнения контрактов.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Предмет исследования составляют правовые закономерности, определяющие основы удовлетворения государственных и муниципальных нужд, механизмы правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд, включая гражданско-правовые санкции.

Методологическая основа. При проведении научного исследования использовались как общенаучные, так и частнонаучные методы: историко-правовой, логико-юридический, а также методы сравнительного правоведения, системного анализа и ряд других.

Теоретическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили основы общей теории права, а также положения цивилистической теории по проблемам определения и соотношения таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности, а также по проблемам правосубъектности публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц, изложенные в трудах С.С. Алексеева, Ю.Г. Басина, В. Варкалло, В.В. Васькина, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, В.В. Долинской, Т.И. Илларионовой, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.К. Матвеева, Д.И. Мейера, П.Е. Недбайло, В.А. Ойгензихта, И.А. Покровского, И.С. Самощенко, Г.А. Свердлыка, В.Л. Слесарева, Э.Л. Страунинга, Г.Я. Стоякина, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева и др.

При исследовании темы использованы также работы специалистов, посвященные правовому регулированию отношений, возникающих из договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, договоров по выполнению подрядных работ для государственных и муниципальных нужд М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.И. Шевченко и др.

Выводы, сделанные в диссертации, основаны на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов. Эмпирическую основу диссертации составила практика Высшего арбитражного суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, Федеральной антимонопольной службы РФ.

Научная новизна исследования. Настоящая диссертация представляет собой первое в современном отечественном праве исследование, посвященное особенностям системы гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения государственного и муниципального заказа и на стадии исполнения контракта, и закрепленных в законодательстве о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В работе впервые комплексно рассмотрены проблемы выявления участников названных правоотношений в зависимости от стадии отношений с целью определения субъектов, к которым подлежат применению гражданско-правовые санкции.

Автором впервые исследована правовая природа санкций, предусмотренных в Законе о размещении заказов, дана их характеристика, установлено соотношение положений Закона о размещении заказов с положениями ГК РФ с учетом изменений в законодательстве о размещении заказов, вступающих в силу с 1 июля 2009 года.

Положения, выносимые на защиту. В соответствии с изложенным на защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Государственные и муниципальные нужды являются предпосылкой системы правоотношений государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Выявление этих нужд, и их отграничение от нужд иных субъектов предопределяет сущность отношений по размещению государственных и муниципальных заказов.

Под государственными нуждами предлагается понимать потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными государством.

Муниципальные нужды - потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными муниципальными образованиями.

2. Выявленная сущность государственных и муниципальных нужд предопределяет, что обязательным субъектом правоотношений на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд на любой их стадии может выступать исключительно соответствующее публично-правовое образование, а не созданные им юридические лица.

3. В работе обоснован гражданско-правовой характер отношений по организации процедур размещения заказов и заключению контрактов (преддоговорные отношения). В связи с объявлением торгов (запроса котировок) и персонификацией «вторых» участников отношений возникает обязательственное правоотношение по проведению торгов (запроса котировок) и заключению по их результатам контракта.

4. Анализ действующего законодательства показал, что, формируя систему санкций на стадии размещения государственного и муниципального заказов, законодатель в большей степени защищает интересы «заказчика», нарушая тем самым принцип равенства участников гражданско-правовых отношений (ст. 1 ГК РФ). Все санкции, установленные в законодательстве о размещении заказов, направлены на защиту интересов «инициатора» размещения заказов и применяются только в отношении участников отношений по размещению заказов.

В целях построения эффективной системы санкций и создания более благоприятных условий для участников торгов предлагается без ограничений распространить на отношения по размещению заказов соответствующие положения гражданского законодательства, в частности, об отказе от проведения торгов с нарушением сроков, о возмещении причиненного вреда, о заключении договора в обязательном порядке не только для «победителя», но и заказчика.

5. Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков как способ защиты в правоотношениях по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд имеет двойственную правовую природу. Отношения по поводу включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков имеют административно-правовую отраслевую принадлежность. В то же время отказ в допуске участника размещения заказа к участию в торгах по основанию наличия сведений о нем в «реестре недобросовестных поставщиков» следует квалифицировать как оперативную санкцию (меру самозащиты) гражданско-правового характера.

В этой связи обоснована возможность закрепления в гражданском законодательстве правила о допустимости отказа в приеме заявок на участие в торгах лицам, претендующим на такое участие, в случае, если ранее, в рамках предыдущих обязательств, ими были нарушены права или интересы стороны, выбравшей такой способ заключения договора, как проведение торгов. При этом указанное основание отказа в принятии заявок на участие в торгах (или отказ в допуске к участию в торгах) должно быть объявлено в извещении о проведении торгов и не должно противоречить законодательству о защите конкуренции или носить дискриминационный характер.

6. Предусмотренное ст. 9 Закона о размещении заказов правило об «обязанности заказчика отказаться от заключения контракта после определения победителя процедур размещения заказов» противоречит гражданско-правовому методу регулирования. Поскольку основания применения указанной меры различны по своей природе, а цель применения заключается в недопущении заключения контракта с «ненадежной» стороной, предложено не обязывать заказчика отказаться от заключения контракта, а использовать иной юридический прием – аннулирование статуса «победителя». Предложена новая редакция нормы, за нарушение правил которой устанавливается мера защиты – недействительность заключенного контракта.

7. Правила п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов значительно расширяют перечень лиц, которые в соответствии со ст. 125 ГК РФ могут заключать контракты от имени публично-правовых образований «без специального поручения». Поскольку правоотношения по исполнению обязательств, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов, имеют гражданско-правовую отраслевую природу, заключение государственных и муниципальных контрактов бюджетными учреждениями и иными получателями бюджетных средств от имени соответствующего публично-правового образования в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов, противоречит гражданскому законодательству. Помимо этого в целях устранения двусмысленности в толковании ст. 125 ГК РФ предлагается новая редакция указанной нормы.

8. Гражданско-правовая природа отношений, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов, со всей необходимостью влечет применение всех правил гражданского законодательства об ответственности сторон обязательственного правоотношения за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, в том числе об основаниях такой ответственности (статья 401 ГК РФ), а также о видах и формах договорной ответственности. В частности, предлагается применять в полной мере нормы гражданского законодательства к установленной в Законе о размещении заказов неустойке (в том числе об основаниях ее взыскания), которую во избежание двойственного толкования следует четко определить как законную. Правила об исчислении неустойки следует применять к поставщику (подрядчику, исполнителю) при нарушении любых обязанностей по контракту, а к заказчику - иных обязанностей помимо оплаты товара, работ, услуг.

9. Обосновывается необходимость применения в отношении заказчика такой специальной меры гражданско-правовой ответственности, как проценты за неправомерное пользование чужими денежными средствами. В связи с тем, что основной, а зачастую и единственной обязанностью заказчика по контракту является оплата товара, работ, услуг, при этом правовая природа указанных процентов и неустойки различна, предлагается использовать в законодательстве о размещении заказов отсылочную норму к ст. 395 ГК РФ.

10. Вместо такого способа обеспечения контракта³, как залог денежных средств, по аналогии с используемой в Законе о размещении заказов на стадии размещения государственного и муниципального заказа такой мерой, как «внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах», предлагается использовать на стадии исполнения контракта новый способ обеспечения исполнения обязательства, являющийся одновременно и мерой ответственности, – внесение поставщиком (исполнителем, подрядчиком) денежной суммы, обеспечивающей исполнение обязательства, возникающего на основании контракта.

Помимо этого в работе выявлены и другие противоречия положений Закона о размещении заказов нормам ГК РФ, в связи с чем предложены соответствующие рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере размещения заказов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в научных выводах и предложениях, которые могут быть использованы для совершенствования законодательства в сфере размещения заказов при построении правовых норм, касающихся установления субъектов-участников соответствующих правоотношений и системы гражданско-правовых санкций, применяемых за правонарушения в названной сфере. Выработанные рекомендации могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по заключению государственных и муниципальных контрактов.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных программ, учебников и пособий, курсов и учебных дисциплин по гражданскому и предпринимательскому праву.

Апробация результатов работы. Основные положения диссертации используются в практической деятельности диссертанта. Содержащийся в исследовании материал использовался автором при составлении рабочей программы и планов семинарских и практических занятий по курсу «Российское предпринимательское право». Положения диссертации используются при чтении курса лекций по указанному предмету в ГОУ ВПО «Барнаульский юридический институт МВД России», в частности, по следующим темам: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности: правоспособность, дееспособность, принципы взаимодействия с другими лицами» и «Порядок заключения и особенности государственного и муниципального контрактов».

Выводы и положения, касающиеся системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд, были использованы автором в процессе работы в отделе подготовки государственных и муниципальных служащих управления Администрации Алтайского края по вопросам государственной службы и кадров при составлении проектов государственных контрактов и договоров на оказание услуг по обучению государственных гражданских и муниципальных служащих Алтайского края.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в гг. Москва (2009 г.), Барнаул (2008 г.) и Томск (2004 г.).

Опубликовано 6 научных работ с изложением в них основных положений диссертации.

Структура и объем работы обусловлены избранной темой исследования, поставленными диссертантом целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, и библиографического списка.

Работа выполнена на кафедре Правового обеспечения рыночной экономики РАГС при Президенте РФ.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во ведении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, указываются цели и задачи исследования, определяются его методологические и теоретические основы, характеризуется научная новизна и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту теоретические положения, сообщается об апробации результатов исследования.

В главе первой «Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд» рассматриваются легальные определения понятий государственных и муниципальных нужд и их признаки, определения указанных понятий, предложенные в литературе, проводится отличие между публично-правовыми образованиями и государственными и муниципальными заказчиками. Автором предлагается собственные определения понятий государственные и муниципальные нужды.

В параграфе первом «Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе» отмечается отсутствие единства мнений, как в определении указанных понятий, так и в определении субъекта потребностей - публично-правовые образования или соответствующие заказчики, к которым законодатель относит и некоторые юридические лица, созданные государством либо муниципальными образованиями.

Из анализа легальных определений сделан вывод, что законодатель для отнесения закупки к совершенной в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд использует совокупность критериев: определяет субъектов такой потребности (и публично-правовые образования, и заказчики), источник финансирования и вид (предмет) закупки.

Во втором параграфе главы 1 работы «Публично-правовые образования и государственные и муниципальные заказчики по законодательству о размещении заказов: определение, проблемы их разграничения и участия в гражданских правоотношениях» рассматриваются проблемы, связанные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, в том числе теория о юридическом лице публичного права и, как следствие, признание отдельными авторами органов государства самостоятельными участниками гражданского права. В работе доказано, что субъектами гражданского права являются публично-правовые образования, но никак не органы государства. Для устранения двусмысленности в толковании ст. 125 ГК РФ, предложена ее новая редакция (по аналогии со ст. 53 ГК РФ).

Дана характеристика всем государственным и муниципальным заказчикам (далее также - заказчики) в соответствии с действующим законодательством. В частности, рассмотрен статус государственных внебюджетных фондов. Фонды являются учреждениями, органы управления фонда - органами управления юридического лица. На основании этого сомнительна сама возможность выступления органов управления фондами (как органов управления юридического лица) в качестве государственного заказчика. Более того, очевидно, что неясна юридическая природа самих фондов с точки зрения публичного и частного права.

В третьем параграфе 1 главы «Государственные и муниципальные нужды как юридическая категория, отражающая специфику отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд и движения государственных и муниципальных денежных средств», исходя из потоков движения государственных денежных средств и использования государством двух форм осуществления своих функций (через систему государственных органов или систему специально созданных юридических лиц), предложено определение понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды». Основным критерием отнесения потребностей к государственным и муниципальным нуждам предложен субъект («носитель») потребности, дополнительным критерием – выполнение определенной функции самим публичным субъектом, а не юридическими лицами, созданными государством или муниципальным образованием соответственно.

В главе второй «Участники правоотношений поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» рассмотрены участники названых правоотношений, их взаимодействие на преддоговорной и договорной стадиях.

В параграфе первом 2 главы «Участники правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (преддоговорных правоотношений)» обосновывается гражданско-правовой характер преддоговорных отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. Дается характеристика отношений, возникающих между заказчиками, уполномоченным органом и специализированной организацией («внутренние» отношения) по поводу проведения процедур размещения заказов в соответствии с действующим законодательством, выявляются проблемы в правовом регулировании на этой стадии. Также рассматриваются отношения, возникающие из объявления торгов (как основного способа размещения заказов) («внешние» отношения), обосновывается их обязательственный характер, описываются их участники.

«Внутренние» отношения характеризуются неоднозначностью, поскольку специализированная организация действует от имени уполномоченного органа или заказчика, уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, а последний заключает контракты от имени публично-правового образования. Специальных правил о том, что заказчик и на стадии размещения заказа действует от имени публично-правового образования, нет. Нельзя четко квалифицировать правовые связи между названными участниками (гражданско-правовые или административно-правовые). В связи с указанными проблемами неясно, с кем из перечисленных субъектов вступают в преддоговорные отношения («внешние» отношения) потенциальные исполнители (подрядчики, поставщики) по государственным и муниципальным контрактам.

Все эти проблемы связаны с легальным определением понятий государственных и муниципальных нужд. В соответствии с определением понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» и редакцией ст. 125 ГК РФ, предложенными автором, обосновано, что обязательным субъектом указанных правоотношений может выступать исключительно соответствующее публично-правовое образование, а не созданные им юридические лица. В связи с чем предложено применение следующей схемы размещения государственного и муниципального заказов.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации приобретают права и принимают на себя обязанности по организации проведения процедур размещения государственных заказов через свои государственные органы (в том числе органы государственной власти) в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Муниципальные образования приобретают права и принимают на себя обязанности по организации проведения процедур размещения муниципальных заказов через органы местного самоуправления, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц.

В связи с тем, что процедуры размещения заказа являются сложными, требуют специальных знаний в этой сфере, предлагается сохранить правила об уполномоченном органе на размещение государственного и муниципального заказов.

Таким образом, публично-правовые образования вступают в правоотношения на стадии размещения заказов посредством двух видов органов: уполномоченного органа на размещение заказов и других государственных органов (а также органов местного самоуправления соответственно), в компетенцию которых входит заключение договоров в различных сферах от имени публичного субъекта. Помимо этого возможно вступление в указанные правоотношения через институт представительства по специальному поручению Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Объем полномочий представителя в этом случае будет зависеть от усмотрения публично-правового субъекта.

Действия уполномоченного органа, направленные на объявление торгов и запроса котировок, в соответствии с предложенной автором концепцией, влекут возникновение прав и обязанностей непосредственно у публично-правовых образований. Отношения между уполномоченным органом и другими государственными органами должны регламентироваться административно-правовыми нормами (в соответствии с нормативным правовым актом о создании такого уполномоченного органа).

В случае проведения совместных торгов необходимо заключение договора, поскольку в соответствии с действующим законодательством существует три вида публично-правовых субъектов. Таким договором может быть договор оказания услуг. При этом в нем не должно быть указаний на передачу функций или полномочий одного субъекта другому, т.к. указанные отношения не входят в предмет гражданско-правового регулирования.

В параграфе втором 2 главы «Участники правоотношений, возникающих на основании государственного и муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (договорных правоотношений)» обосновывается гражданско-правовая отраслевая природа отношений, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов и иных договоров.

Помимо этого выявлены серьезные противоречия между положениями ст. 4 Закона о размещении заказов, определяющей кто может быть государственным и муниципальным заказчиком (т.е. заключать контракт от имени соответствующего публично-правового образования (ст. 9 Закона)), и ст. 125 ГК РФ. Закон о размещении заказов расширяет список органов и лиц, которые могут выступать от имени публично-правового образования без специального поручения.

В связи с тем, что к государственным и муниципальным нуждам автором отнесены только потребности самих публично-правовых образований, ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов предложено изложить в новой редакции:

«Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования соответственно.».

При этом термин «государственный и муниципальный контракт» сохраняет свое юридическое значение, как «тип» договора, включающий в себя договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и т.п., имеющий особенности в правовом регулировании, в связи с тем, что обязательной стороной в нем будет публично-правовое образование.

В главе 3 работы «Особенности гражданско-правовых санкций в правоотношениях поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» рассматриваются санкции, применяемые к участникам рассматриваемых правоотношений на преддоговорной и договорной стадиях соответственно.

В параграфе первом 3 главы «Защита субъективного гражданского права и система санкций в гражданском праве» приведен обзор мнений по следующим вопросам: защита права и самозащита, соотношение самозащиты с мерами оперативного воздействия (оперативными санкциями), соотношение таких категорий, как «государственное принуждение», «меры защиты» и «меры ответственности». Проведен анализ классификаций санкций, предложенных в литературе.

В параграфе втором 3 главы «Система и особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» описана система санкций в зависимости от вида совершенного правонарушения, исследована правовая природа новых мер, предусмотренных Законом о размещении заказов, таких как «включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков», «утрата обеспечительной денежной суммы», «обязанность заказчика отказаться от заключения контракта после определения победителя».

За нарушение процедуры проведения торгов и запроса котировок может быть применен такой способ защиты прав участников размещения заказа, как требование о признании торгов недействительными, удовлетворение которого влечет и недействительность заключенных по их результатам контрактов. По правовой природе и признание торгов недействительными, и недействительность контрактов, являются мерами защиты, поскольку они применяются независимо от наличия или отсутствия вины, имеют невыгодный для сторон характер (лишение торгов юридической силы). На основании проведенного исследования по указанному вопросу автор пришел к следующим выводам.

Размещение заказа может быть признано недействительным не в связи с любым нарушением положений Закона о размещении заказов, а в связи с нарушением, которое в соответствии с законодательством прямо названо основанием признания размещения заказа недействительным или нарушениями, которые могли повлиять на результаты размещения заказа и посягают на общие положения и цели Закона.

Признание торгов недействительными влечет автоматически недействительность заключенных по их результатам контрактов. Помимо этого, контракты могут быть признаны недействительными и по общим основаниям признания недействительными сделок (ст. 166 -168 и последующие ГК РФ). Это самостоятельные основания недействительности сделок, и указанные правила применяются независимо от соблюдения процедуры размещения заказа, т.е. и в случае их соблюдения сделка, заключенная по результатам торгов может быть недействительной при наличии указанных в гражданском законодательстве оснований (пороки воли, формы, содержания сделки).

В случае уклонения победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта Законом о размещении заказов предусмотрена возможность применения следующих способов защиты прав заказчика (имеющих различную правовую природу):

1. включение в «реестр недобросовестных поставщиков»;

2. утрата обеспечительной денежной суммы;

3. принуждение победителя размещения заказа к заключению контракта;

4. возмещение убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, в случае предъявления требования о понуждении к заключению контракта;

5. отказ заказчика от заключения контракта с победителем размещения заказа и право заключить контракт с участником размещения заказа, предложившим лучшие условия заключения контракта после предложения победителя. Для последнего заключение контракта является обязательным. В случае невыполнения этой обязанности возможно применение таких же санкций, как и в отношении победителя размещения заказа.

Вызывают большой научный интерес вопросы о правовой природе первых двух способов защиты прав заказчика.

Представляется, что правовая природа такой меры, как внесение в «реестр недобросовестных поставщиков», двойственна.

Если речь идет о включении информации в реестр недобросовестных поставщиков, то данные отношения характеризуются тем, что они строго регламентированы. Совершение указанных действий является обязательным для заказчиков.

Без сомнения, вышеназванные отношения имеют административно-правовую отраслевую принадлежность. Но включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков влечет и гражданско-правовые последствия:

1. умаление деловой репутации поставщика (исполнителя, подрядчика). В соответствии со ст. 150 ГК РФ деловая репутация относится к числу нематериальных благ – объектов гражданского права. Сайт, на котором размещается информация о недобросовестных поставщиках, является открытым, он доступен любому заинтересованному лицу. В «черный» список недобросовестный поставщик попадает на длительный период времени;
   
2. ограничение права этого лица на участие в торгах на 2 года, если одним из оснований допуска к участию в торгах заказчиком установлено условие - отсутствие в предусмотренном законом реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа (п. 2 ч. 2 ст. 11 и п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона о размещении заказов).
   

Когда же заказчик или уполномоченный орган одним из условий допуска участника размещения заказа к участию в торгах устанавливают отсутствие в предусмотренном законом реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа, и в этом случае отказывается участнику размещения заказа в допуске к участию в торгах, то данная мера является гражданско-правовой. Она характеризуется тем, что:

1. ее применение зависит от усмотрения только заказчика и уполномоченного органа на размещение заказов;

2. цель ее применения – защита интересов заказчика, поскольку есть угроза (причина применения), заключающаяся в том, что «недобросовестный поставщик» опять совершит правонарушение (уклонится от заключения контракта или допустит существенное нарушение его условий). Мера направлена на предупреждение правонарушения (превентивная функция). Это позволяет квалифицировать названную меру как меру самозащиты (оперативную санкцию).

При поведении аукциона и конкурса возможно установление требования – «обеспечение заявки». Автор отстаивает позицию, что названная мера является новым способом обеспечения исполнения обязательства (непоименованным в ГК РФ – п. 1. ст. 329 ГК РФ), а также самостоятельной мерой ответственности (мера связана с дополнительными имущественными обременениями, которые лицо несет в случае уклонения от заключения контракта или непредоставления обеспечения исполнения контракта).

Внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки имеет сходство со следующими способами обеспечения исполнения обязательств: задатком, неустойкой, залогом денежных средств.

Но есть существенные отличия. Так, задаток обеспечивает исполнение только денежных обязательств⁴. Помимо этого задаток призван обеспечить исполнение обязанностей обоих участников обязательства⁵.

Отличия между неустойкой и обеспечительной суммой заключаются в следующем:

1. обеспечительная сумма вносится до возникновения обязанности заключить контакт и до нарушения этой обязанности;
   
2. обеспечительная сумма определяется на стадии объявления торгов и не подлежит изменению, а неустойка может быть уменьшена судом.
   

Основное отличие между залогом имущества и обеспечительной суммой заключается в следующем. В силу залога кредитор имеет право в случае неисполнения должником обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества⁶. В случае уклонения победителя торгов или лица, заявке которого присвоен второй номер, от заключения контракта (предоставления обеспечения исполнения контракта) денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки, не возвращаются. При этом неважно, были ли причинены убытки заказчику, не имеет значения и размер этих убытков, фактически их может и не быть. То есть размер обеспечительной суммы не связан с возможными последствиями неисполнения обязательства.

Все это позволяет отнести названную меру к новому способу обеспечения исполнения обязательства (непоименованному в ГК РФ – п. 1. ст. 329 ГК РФ).

В работе рассмотрены и другие применяемые на стадии размещения заказов гражданско-правовые санкции.

Из проведенного анализа системы санкций, применяемых на преддоговорной стадии (почти все они применимы к «контрагентам» инициатора размещения заказов), сделан вывод, что законодатель в большей степени стоит на защите прав заказчиков, несмотря на то, что эффективная система санкций выгодна для обеих сторон.

В параграфе третьем 3 главы «Особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии исполнения государственного и муниципального контракта в соответствии со специальными нормами законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» рассмотрены специальные правила применения уже известных нашему правопорядку санкций. Почти все они обращены опять-таки к поставщику (исполнителю, подрядчику), а специальным правилом, распространяемым на обоих участников правоотношений, является только неустойка. В соответствии с правилами Закона о размещении заказов названная санкция применяется к заказчикам, хотя, в диссертационном исследовании доказано, что стороной контракта является все-таки само публично-правовое образование, а не заказчики - государственные органы, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения и т.д.

При этом, закрепляя специальные правила, законодатель не учел действующие положения ГК РФ об основаниях и условиях применения той или иной санкции, в связи с чем был выявлен ряд противоречий положений Закона о размещении заказов положениям ГК РФ.

В частности, закрепляя специальные правила о взыскании и исчислении неустойки в ст. 9 Закона о размещении заказов, законодатель установил безвиновную ответственность и заказчика, и поставщика (исполнителя, подрядчика) независимо от статуса соответствующих участников гражданских правоотношений. Помимо этого предусмотрена возможность увеличения размера неустойки только в случае просрочки исполнения обязательства поставщиком (исполнителем, подрядчиком), тем самым нарушен принцип равенства участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Автором предложена новая редакция положений соответствующей статьи Закона о размещении заказов, посвященной правилам применения такой санкции как неустойка, устраняющая вышеназванные противоречия.

Обоснована необходимость применения в отношении заказчика такой специальной меры гражданско-правовой ответственности, как проценты за неправомерное пользование чужими денежными средствами, при нарушении им именно денежного обязательства (ст. 395 ГК РФ).

В Законе о размещении заказов назван такой способ обеспечения контракта⁷ как залог денежных средств. В соответствии с действующим законодательством залоговые отношения вызывают много вопросов, в частности, спорна сама возможность залога денежных средств. Закон о размещении заказов на преддоговорной стадии предусматривает возможность применения нового способа обеспечения исполнения обязательства - «внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах». Последствием неисполнения обязательства является то, что названная сумма не возвращается в полном объеме. В связи с этим представляется, что данная мера будет более действенной по сравнению с залогом денежных средств и на стадии исполнения контрактов. Следует учесть, что при залоге управомоченное лицо вправе претендовать только на сумму, соответствующую причиненным ему убыткам, а при названном новом способе – на всю внесенную денежную сумму. То есть, при залоге есть два недостатка: необходимо доказывать убытки, а сама сумма может быть уменьшена согласно размеру убытков.

На основании изложенного и на стадии исполнения контракта предлагается использовать новый способ обеспечения исполнения обязательства, являющийся одновременно и мерой ответственности, - внесение денежной суммы, обеспечивающей исполнение обязательства, возникающего на основании контракта.

Раскрываются в работе и некоторые иные специальные правила применения гражданско-правовых санкций на стадии исполнения контрактов.


Публикации в ведущем рецензируемом журнале по перечню, определенному Высшей аттестационной комиссией:


1. Демкина А.В. Включение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков как способ защиты // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2008. - № 12. - С. 120-123 (0,3 п.л.).

2. Демкина А.В. Публично-правовые субъекты как стороны государственного или муниципального контракта // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2009. - № 6. - С. 77-83 (0,45 п.л.).

Публикации в иных научных изданиях:

1. Демкина А.В. Правовая природа ответственности за нарушение денежного обязательства // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. - Ч. 19 / Под ред. Б.Л. Хаскельберга, В.М. Лебедева. – Томск: издательство Томского государственного университета, 2004. - С. 73-75 (0,15 п.л.).

2. Демкина А.В. Защита прав кредитора в случае нарушения денежного обязательства // Коллегия. - 2005. - № 11. - С. 49-51 (0,25 п.л.).

3. Демкина А.В. Положения о неустойке в законодательстве о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: материалы шестой международной научно-практической конференции. – Барнаул: Барнаульский юридический институт, 2008. - С. 259-260 (0,15 п.л.).

4. Демкина А.В. «Обеспечение заявки» в системе правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд / 60-летие Всеобщей декларации прав человека и 15-летие Конституции Российской Федерации: итоги и перспективы: Материалы IX Международной научной конференции. Москва, 16 апреля 2009 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Н.И. Косяковой. - М.: РГГУ, 2009. - С. 333-342 (0,3 п.л.).


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук


Дёмкина Алеся Вячеславовна


Тема диссертационного исследования

«Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: участники гражданских правоотношений и особенности санкций»


Научный руководитель

Михеева Лидия Юрьевна – доктор юридических наук, профессор


Изготовление оригинал-макета

Дёмкина А.В.


Подписано в печать ____________ Тираж _____________ экз.


Усл. п.л.


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №_______


119606 Москва, пр-т Вернадского, 84