Правовое обеспечение современного землеустройства

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Задачи отдела землеустройства и мониторинга земель: Организация деятельности Управления, 26.85kb.
• Понятия территориального землеустройства топтыгин В. В. Красноярский государственный, 61.32kb.
• Лекция 4 Обеспечивающие подсистемы асу. Математическое, программное, лингвистическое,, 59.3kb.
• Методические указания разработаны в соответствии с учебным планом подготовки студентов, 699.87kb.
• Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства, 397.96kb.
• Рабочей программы дисциплины Правовое обеспечение туризма по направлению подготовки, 19.07kb.
• Учебно-методический комплекс по модулю б2 «Правовое обеспечение государственного, 385.05kb.
• Планирование и организация использования земель. Территориальное землеустройство. Образование, 27.08kb.
• Примерная программа учебной дисциплины "Правовое обеспечение профессиональной деятельности", 182.6kb.
• Нормативно-правовое обеспечение работы школьного психолога, 1015.33kb.

С.Н. Волков

(ГУЗ)

Правовое обеспечение современного землеустройства.


В экономической теории и на практике хорошо известно, что эффективность земельных реформ в любом государстве напрямую зависит от места и роли землеустройства, являющегося основным механизмом проведения крупных земельных преобразований.

Через систему землеустройства осуществляются главные функции государства по управлению земельными ресурсами: планирование и организация рационального использования земель и их охрана, информационное обеспечение (земельный кадастр и мониторинг), земельный контроль и т.д.

Вместе с тем, впервые, ключевые для формирования новой земельной собственности годы (1991-2001 гг.) данная система была нарушена. Не сформировалась она и в настоящее время.

Основные земельные преобразования в Российской Федерации и пере распределение земель в ходе земельной реформы в 1991 - 2001 гг. шли практически при полном отсутствии концепции и законов о землеустройстве.

Ученые-землеустроители и землемеры-практики фактически не привлекались к законотворческой деятельности, а их предложения и замечания игнорировались при подготовке законов, регулирующих земельные отношения и землеустройство в России.

С 1991 по 2001 г. в нашей стране в сфере, имеющей отношение к перераспределению земель, на федеральном уровне было принято 32 закона, 53 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений Правительства, 242 нормативных правовых акт Госкомзема, имеющих подчас противоречивый характер.

Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, используемых в это время при производстве проектных и изыскательских работ по землеустройству, приведен в одной из наших работ (См.: С.Н. Волков Земле устройство. Теоретические основы землеустройства. Том 1. - М.: Колос, 2001. - с.475-490).

Однако такая законотворческая деятельность не дала ощутимых результатов, прежде всего потому, что в связи с отсутствием на то время не обходимого Земельного кодекса, федерального закона «О землеустройстве» и других законов, регулирующих землепользование и землеустройство, в земельном законодательстве оставалось больше белых пятен, чем ясности.

Вследствие разночтений и противоречивости ряда земельных законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, имеющими право принимать решения, вызывающие юридические последствия, на местах, возникли крупные нарушения в области приватизации земельных участков, предоставления и изъятия земель, при отводах земель для индивидуального жилищного строительства, для нужд промышленности, транспорта, развивающегося бизнеса. До сих пор сохраняется большое количество случаев самовольного захвата земель, их нецелевого использования и порчи. Имеет место уклонение от оформления прав на землю и от уплаты земельных налогов. Например, только в Московской области более 1400 га земель коттеджных поселков находится в водоохранных зонах водохранилищ, снабжающих водой население Москвы и оформленных незаконными путями.

Вследствие правового вакуума в регулировании земельных отношений на федеральном уровне возникло стихийное нормотворчество в субъектах Российской Федерации, что также приводило к массовым нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования. Так, только за 1991-2001 гг. в 78 субъектах Российской Федерации было принято более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регулирования земельных отношений, в т.ч. в г. Москве — 759, • Московской области - 372, в Воронежской области — 447 и т.п. Хорошо известны законы Саратовской и других областей «О земле», которые в то время шли вразрез с действующим законодательством. В связи с этим, среди органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления распространялась практика одностороннего присвоения прав распоряжения землями.

Из-за неурегулированного и непрофессионального проведения земле устроительных работ процесс формирования земельной собственности (земельных участков) шёл с нарушением требований землеустроительного проектирования. Так, например, по результатам полевого обхода, изучения и обмера границ землевладений и землепользовании, проведенных специалистами Государственного университета по землеустройству, в ряде сельскохозяйственных и других организаций Центрального федерального округа из 3645 км границ объектов землеустройства только 1330 км (36,5%) было совмещено с естественными рубежами, границами земельных угодий и элементами организации территории (дорогами, скотопрогонами, каналами). Это привело к образованию чересполосицы, дальноземелья, расчленению крупных пахотных массивов на мелкие участки, в особенности при создании крестьянских хозяйств.

Большая часть границ, 1667 км (45,7%), была размещена под углом к горизонталям, что при определенных погодных условиях и неправильной хозяйственной деятельности может привести к возникновению водной эрозии. Только 2490 поворотных точек (41,6%) по границам обследованных хозяйств было закреплено на местности межевыми знаками. Остальные либо утеряны, либо не обозначены, что требует дальнейшего проведения работ по землеустройству и межеванию земель.

Многие хозяйства (50,0%) до сих пор имеют недостатки землепользования: вклинивания, вкрапливания, дальноземелье, неоптимальный раз мер, чересполосицу, а 4255 га (3,0%) практически выключено из оборота и находится под залежью или заросло кустарником и мелколесьем.

Данная ситуация объясняется тем, что землеустроительные работы на данной территории были проведены без осуществления предпроектных проработок (схем землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований, проектов территориального земле устройства), без надлежащего экономического обоснования, а в ряде случаев - специалистами, не имеющими соответствующей квалификации.

Во избежание таких последствий в развитых зарубежных странах законодательство о землеустройстве носит определяющий характер, а за коны, регламентирующие землеустроительную деятельность, готовятся заблаговременно до начала земельных преобразований.

Так, существующие федеральные законы о землеустройстве в Германии действуют с 1953 г. Их основа была отработана ещё в начале XX в. Они подвергались некоторой корректировке в 1976, 1988 и 1997 гг., при которой совершенствовалась лишь технологическая сторона процесса землеустройства. Федеральные земли имеют свои аналогичные законы, увязанные с федеральным законодательством о землеустройстве.

Земельное законодательство всех стран Европейского Союза, США, Канады, Китая, Австралии устанавливает обязательность проведения землеустройства при любом перераспределении земельных участков или изменении характера и условий землепользования, определяет технические и технологические параметры землеустроительных действий и виды земле устроительной документации, регулирует отношения между участниками землеустройства, делая их социально справедливыми.

В нашей стране правовой вакуум в области землеустройства начал исчезать в 2001 г. с принятием нового Земельного Кодекса Российской Феде рации Государственной думой 28.09.2001 г. (ст. 68, 69) и Федерального закона «О землеустройстве» (№78-ФЗ от 06.06.2001 г.).

Во исполнение Федерального закона «О землеустройстве» в 2002 г. были приняты также следующие постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие порядок землеустроительных действий:

• «Об утверждении Положения о государственной экспертизе земле устроительной документации» (№214 от 4 апреля 2002 г.);
  
• «Об утверждении Положения о контроле за проведением земле устройства» (№272 от 26 апреля 2002 г.);
  
• «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» (№396 от 7 июня 2002 г.);
  
• «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» (№514 от 11 июля 2002 г.).
  

В этом же году Правительством Российской Федерации были выпущены и другие постановления, регулирующие отдельные вопросы землеустроительной деятельности:

• Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности (№140 от 4 марта 2002 г.);
  
• Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (№830 от 2 октября 2002 г.);
  
• Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель (№846 от 28 ноября 2002 г.).
  

В развитие Положения о проведении территориального землеустройства Росземкадастром были разработаны и утверждены следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства, включая межевание земель, в том числе при разграничении государственной собственности на землю:

• Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю. — Утверждены 02.07.2002 г.
  
• , - Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства,— Утверждены 17.02.2003 г.
  
• Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства. — Утверждены 18.04.2003 г.
  
• Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности. — Утверждены 26.01.2004 г.
  
• Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве. — Утверждены 16.03.2004г.
  

Однако в настоящее время законы и положения о землеустройстве вновь находятся в стадии ревизии, что не позволяет осуществлять через систему землеустройства основные функции государства по управлению земельными ресурсами.

Так, например, согласно поручению Правительства Российской Федерации от 15.09.2003 №АГ-П9-11П6 разрабатывается проект Федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «О землеустройстве», большое количество законопроектов по регулированию земле устройства рассматривает Правительственная комиссия в области реформирования и регулирования земельных отношений, идёт совершенствование и изменение структуры и функций землеустроительных органов на местах.

С точки зрения теории и практики отечественного и зарубежного землеустройства является абсолютно необоснованной появившаяся в последние годы идея руководителей ряда министерств и ведомств полного отказа от государственного землеустройства и передачи функций земле устроительных услуг и контроля за землеустройством саморегулируемым организациям и частным фирмам. При этом государство не считает целесообразным финансировать землеустроительные работы и переносит центр тяжести финансового обеспечения землеустройства на заинтересованные физические и юридические лица.

Однако ни одно из высокоразвитых государств, исходя из геополитических, социально-экономических и экологических соображений, не отказывается от управления земельными ресурсами через систему землеустройства.

Так, например, в США государственные земли и землеустройство находятся в ведении Бюро землеустройства (Bureau of Land Management, BLM), являющегося подразделением американского Департамента (министерства) внутренних дел. Это бюро учитывает и организует рациональное использование и охрану 262 млн. акров государственных земель, владеет правами на разработку недр на площади 300 млн. акров, поддерживает легальный статус для 331 млн. акров заповедников, созданных на государственных землях, национальных парков, заказников, заповедных лесов, обеспечивает управление минеральными ресурсами и кадастровую съёмку для 56 млн. акров индейских земель (2002 г.).

Бюро землеустройства (ВЬМ) было учреждено в 1946 г. и объединило главный земельный офис, созданный в 1812 г. при Министерстве финансов; а также Пастбищную службу, функционирующую с 1934 г. Учрежденная ВЬМ Программа кадастровой съёмки включает в себя документальную регистрацию и определение официальных границ земель общей площадью свыше 700 млн. акров.

В структуру Бюро землеустройства входит 12 отделений штатов, 58 отделений графств и 140 местных отделений. Всего в системе работает около 10 тыс. человек.

Основными функциями бюро являются следующие:

- ведение земельных информационных систем;

- проведение кадастровых съемок, землеустройства и межевания земель;

- ведение земельных архивов 31 штата;

- подготовка планов территориального развития регионов;

- проведение съемок земель;

- выпуск лицензий и других разрешений на использование земель и полезных ископаемых;

- инспектирование правильности использования выданных лицензий и

разрешений;

- проектирование и строительство дорог, других коммуникаций и зданий;

- мониторинг природных ресурсов;

- продажа федеральных земель и покупка земель в федеральную собственность.

Указанные функции выполняются специалистами и экспертами бюро на местах и координируются с другими органами государственной власти соответствующих уровней (федерация, штат, графство).

Работа Бюро землеустройства является одним из источников денежных поступлений в федеральный бюджет (около 800 млн. долл. ежегодно). Главные статьи дохода — осуществление землеустроительной деятельности и продажа древесины и общественных земель, сдача в аренду пастбищ, а также дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработка землеустроительных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиорации и рекультивации нарушенных земель, в целях предотвращения или ликвидации крупномасштабных экологических последствий или улучшения земель на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую, заинтересовано в их проведении.

Организация проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в целях их перераспределения, разделения или консолидации» если участники землеустройства не могут решить эти вопросы с участием частных землеустроительных фирм и обратились за помощью в органы государственной власти или местного самоуправления за помощью в осуществлении таких работ.

Совершенно очевидно, что указанные вопросы являются важными только для государства и должны выполняться, прежде всего, за его счёт.

Министерством экономического развития и торговли Российской Феде рации в 2004 г. предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий, зонирования территорий и о строительной деятельности. В Государственной думе рассматривается проект нового Градостроительного кодекса, вносятся предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О землеустройстве» (№78-ФЗ от 06.06.2001 г.).

Указанными законопроектами предусматривается рассматривать вопросы комплексного планирования развития территорий в комплексных и отраслевых схемах различного уровня (федерального, регионального, муниципального), а по градостроительной документации на уровне страны — в Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации (или ее частей) с последующей реализацией в территориальных комплексных схемах развития территорий субъектов Российской Федерации (районов, сельских округов), а на территории населенных пунктов — в Генеральных планах городских и сельских поселений.

Однако, с точки зрения науки и практики по своему содержанию и предназначению данная документация считается землеустроительной и вписывается в уже действующее земельное законодательство.

По нашему мнению, комплексное планирование развития территорий должно осуществляться на основе предпроектной землеустроительной документации, к которой, согласно Федеральному закону «О землеустройстве» (№78-фЗ от 6 июня 2001 г.) относятся Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схемы землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель.

При этом планирование и организация рационального использования земель и охраны в городских и сельских поселениях проводится в соответствии с градостроительной документацией.

Главным документом, определяющим основные направления развития землепользования в стране, должна являться Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, используемая органами государственной власти страны для принятия решений по управлению земельными ресурсами государства.

Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации должна служить средством для:

- увязки и согласования территориальных и земельно-имущественных интересов Российской Федерации и ее субъектов;

- оценки земельно-ресурсного потенциала страны и включения его в экономику государства;,

- для совершенствования федеральных и региональных систем землевладения и землепользования и регулирования земельных отношений;

- для научно обоснованного и сбалансированного использования свойств земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; природного ресурса, являющегося главным средством производства в сельском илесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории России; и, одновременно, как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.

В этом отличие Генеральной схемы землеустройства от Генеральной схемы расселения, рассматривающей землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и т. п.

В этой связи Правительство Российской Федерации в самое ближайшее время целесообразно организовать через Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разработку Генеральной схемы землеустройства территории страны, для чего в самое ближайшее время принять постановление Правительства об утверждении Положения о разработке данной схемы.

Большие изменения в области земельного законодательства будут происходить в связи с ориентацией Правительства Российской Федерации на создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. В настоящее время в стадии завершения находится концепция проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части создания единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также совершенствования условий и порядка осуществления деятельности по описанию объектов недвижимости».

В условиях рыночной экономики, развития оборота земель и реализации • прав земельной собственности формирование объектов недвижимости (земельных участков) является важнейшей задачей землеустройства, а не земельного кадастра, как пытаются считать представители некоторых организаций.

В теорию землеустройства, многочисленных российских и зарубежных учебниках и публикациях давно доказано, что регистрационные земельно-кадастровые и земельно-оценочные действия призваны зарегистрировать, учесть и оценить недвижимое имущество, что дает землевладельцам и землепользователям возможность реализовать права земельной собственности (купли-продажи, дарения, аренды и др.), а государству — решить фискальные задачи и обеспечить защиту этих прав.

Неправомерно также считать, что землеустройство должно способствовать только формированию объектов недвижимого имущества, которое на практике связано с образованием новых и упорядочением существующих землевладений и землепользовании, установлением их площадей, структуры, места положения и границ на основе проектов территориального землеустройства.

В процессе землеустройства государству и отдельным собственникам земли выгодно также организовать рациональное использование и охрану этого имущества (земли), что требует разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства и землеустроительных рабочих проектов.

При совершенствовании земельного законодательства необходимо четко знать и вписываться в технологии и технические требования выполнения землеустроительных работ. Только в этом случае можно предотвратить возможные земельные споры и избежать крупного экономического ущерба в развитии землевладения и землепользования. Например, землеустроительная практика показывает, что приватизация крупных сельскохозяйственных, промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий по частям требует предварительного территориального землеустройства. Например, в Восточной Германии при первоначальном разделении транспортных комбинатов без проекта межхозяйственного землеустройства на самостоятельные экспедиторские предприятия, различные таксомоторные фирмы, муниципальные, трамвайные организации и предприятия, обслуживающие рейсовые и экскурсионные автобусы, бензозаправки, склады и мастерские возникли крупные проблемы с обеспечением площадями новых землепользователей. В дальнейшем это потребовало первоочередного размежевания земельных участков на основе проектов территориального землеустройства.

В целом в Восточной Германии примерно за 10 лет на основе проектов землеустройства было приватизировано 5,5 млн. га земель, состоящих из 4,5 млн. земельных участков и находящихся в государственной собственности (Ландвогт А. Презентация немецкой модели распределения государственной собственности и разграничения форм собственности. — BVVG, 2003. — с.2). Государством на эти землеустроительные цели было израсходовано около 1 млрд. евро.

В целях соблюдения технических требований Федеральному агенству кадастра объектов недвижимости совместно с Минэкономразвития и Федеральным агенством геодезии и картографии необходимо подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра в части образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, межевания земель, формирования объектов не движимости и постановки их на кадастровый учёт.

Важно также в законодательном порядке установить точность определения физических параметров объектов недвижимости в целях их идентификации при регистрации прав собственности, кадастровом учете и для формирования земельных участков при землеустройстве. Это позволит в единой системе координат, с одинаковой точностью и по единым техническим условиям и требованиям осуществлять геодезические измерения при формировании недвижимости и привязке земельных участков к (, пунктам государственных опорных межевых сетей и не допустить ошибок в проведении землеустроительных работ и многочисленных споров земле владельцев и землепользователей по поводу возможного несовпадения смежных границ и площадей.

Требуют также законодательного разрешения и регулирования вопросы, связанные со стоимостью землеустроительных работ и межевания земельных участков. Предложения ряда общественных деятелей в части ограничения стоимости работ по межеванию земельных участков путем внесения дополнений в Федеральный закон №78-ФЗ от 06.06.2001 г. «О землеустройстве», часто не выполнимы вследствие отсутствия сведений о многочисленных объектах недвижимости в материалах государственного земельного кадастра, необходимости обновления планово-картографического материала, технологических требований землеустройства.

При этом снижение нормативной стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству может рассматриваться как льгота заказчикам - участникам землеустройства. Поэтому государство обязано компенсировать исполнителям землеустроительных работ разницу между нормативной (фактической) и оплаченной заказчиками стоимостью землеустройства (межевания земель), что повлечёт за собой дополнительные расходы из бюджетов соответствующего уровня, в т.ч. и федерального.

Кроме того, учитывая инженерный характер землеустроительной специальности, техническую и технологическую сложность выполнения землеустроительных работ, четко определяемые при выполнении земле устройства технические нормы и правила, государству необходимо восстановить лицензирование землеустроительной деятельности, отмененное Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» №128-ФЗ от 08.08.2001 г. в целях развития рынка землеустроительных услуг.

Если не выполнять технические нормы и правила и не иметь квалификации, подтвержденной соответствующими дипломами и лицензиями, при вы полнении землеустроительных и геодезических работ могут возникнуть серьёзные последствия в области использования и охраны земельных ресурсов, устранёние которых может длиться долгие годы.