Парламентские органы в системе международных региональных организаций: cравнительно-правовые аспекты

Вид материала

Документы

Содержание Европейский союз Бюджетные полномочия Полномочия на формирование органов и назначение должностных Внешнеполитические полномочия

Подобный материал:

• Учебно-методический комплекс Методика подготовки и проведения международных судебных, 729.08kb.
• Правовые проблемы мирного урегулирования международных конфликтов в рамках международных, 345.25kb.
• Конституционно-правовые аспекты отмены смертной казни в республике беларусь, 98.45kb.
• Теоретико-правовые основы определения юридической личности военных организаций, 286.09kb.
• Программа дисциплины «Банкротство хозяйствующих субъектов: гражданско-правовые и уголовно-правовые, 387.07kb.
• "Подготовка специалистов финансовых служб предприятий и организаций по вопросам бухгалтерского, 39.08kb.
• Ции, многообразие форм и методов внешней политики, понятие и важнейшие функции международных, 330.5kb.
• Международная научно-практическая конференция «Миграционная политика в России и ес:, 39.4kb.
• Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере, 411.09kb.
• Международные правовые аспекты в современном спортивном движении содержание, 230.97kb.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ


В. РЫЖОВ,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры международного и европейского права Международного юридического института


ПАРЛАМЕНТСКИЕ ОРГАНЫ

В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: CРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Парламентские органы международных организаций стали возникать в Европе после второй мировой войны. К настоящему времени в большинстве международных организаций их нет, но во всех региональных интеграционных объединениях они присутствуют, хотя их функции, порядок образования и деятельности разнообразны. Рассмотрим деятельность парламентских структур региональных интеграционных объединений на примере Европейского союза, МЕРКОСУРа и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

1. Европейский союз
   

Европейский парламент берет свое начало из Договора о Европейском Объединении угля и стали 1952 г. (под названием Ассамблея). В дальнейшем он был предусмотрен Римским договором о Европейском экономическом сообществе 1957 г. В своем первоначальном виде он состоял из депутатов, делегированных парламентами государств-членов (ст. 138). Тогда это был консультативный орган, чья компетенция касалась бюджета сообщества, а также, в некоторых случаях, внесения изменений в учредительный договор¹.

После 1979 г. Европейский парламент состоит из «представителей народов государств, объединившихся в Сообщество» (ст. 137 измененного Римского договора). Его депутаты избираются в каждом государстве – члене Европейского союза прямым голосованием. При этом происходит унификация избирательного законодательства государств-членов: везде действует пропорциональная система.

Число депутатов, избираемых в каждом государстве, пропорционально численности населения, хотя представительство малых стран завышено. Число депутатов от каждого государства зафиксировано в Договоре о Европейском сообществе. Избранные депутаты не связаны наказами своих избирателей и не могут быть отозваны. Депутатские группы в Европейском парламенте формируются не по национальному признаку, а по политическим убеждениям и партийной принадлежности. Таким образом, Европейский парламент осуществляет функцию «партийной интеграции»: политическая группа депутатов в парламенте не может состоять из депутатов одной страны, а минимум – двух. В Договоре о Европейском союзе 1992 г. сказано: «Политические партии на европейском уровне имеют большое значение как фактор интеграции внутри Союза. Они способствуют формированию европейского сознания и выражению политической воли граждан Союза».

Организация деятельности Европейского парламента в целом построена на принципах, действующих в представительных учреждениях государств. Формально он работает на сессионной основе, но фактически действует постоянно, поскольку его сессия длится весь год.

Полномочия Европейского парламента весьма разнообразны. Их можно разделить на законодательные, исполнительные, по формированию органов и назначению должностных лиц, внешнеполитические.

Законодательные полномочия Европарламента осуществляются совместно с Советом Европейского союза, но форма их осуществления зависит от предмета нормативного акта и определяется Договором о Европейском союзе.

Если Договор предписывает участие Европарламента в качестве консультирующей инстанции (стандартная формула «Совет по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом…»), то полномочия Европарламента сводятся к праву отлагательного вето на законопроект. Это вето может быть преодолено Советом, так как мнение Европарламента имеет лишь рекомендательную силу.

Европарламент может участвовать в законодательном процессе, как и сотрудничающая инстанция. В этом случае, если Европарламент выскажет положительное отношение к проектируемому нормативному акту, Совет может принять окончательное решение по нему квалифицированным большинством голосов; если же отношение Европарламента отрицательное – только единогласно.

Если же должна применяться процедура совместного принятия решений, т.е. Европарламент законодательствует совместно с Советом, то парламентское вето является абсолютным. В настоящее время именно совместное законодательство применяется чаще всего, сфера его применения расширяется.

Европарламент правомочен осуществлять контрольные функции над деятельностью исполнительной власти в двух формах – прямого (непосредственного) и косвенного контроля.

Непосредственный контроль осуществляется на заседаниях парламента и его комиссий. Такой контроль имеет форму вопросов – устных и письменных, форму заслушивания отчетов и докладов, парламентских слушаний.

Бюджетные полномочия Европарламента состоят в том, что он утверждает бюджет Союза совместно с Советом.

Исполнительные полномочия Европарламента в общем немногочисленны. Парламент оказывает влияние на текущее управление косвенным путем: с помощью своих контрольных полномочий, а также утверждения Председателя и состава Европейской комиссии, а при необходимости – через выражение своего недоверия Комиссии.

Полномочия на формирование органов и назначение должностных лиц состоят в том, что Европарламент, как уже указывалось, утверждает и может отправить в отставку Комиссию и самостоятельно назначает Омбудсмана Европейского союза. В остальных случаях он участвует в формировании органов Союза с правом совещательного голоса.

Внешнеполитические полномочия Европарламента выражаются в праве согласия на заключение международных договоров Сообществ с третьими странами и международными организациями. Европарламент также производит ратификацию некоторых категорий соглашений.

2. МЕРКОСУР

Создание Совместной парламентской комиссии было предусмотрено в ст. 24 Асунсьонского договора: «С целью содействовать прогрессу в формировании общего рынка создается Совместная парламентская комиссия МЕРКОСУР». В статье 1 Протокола Оуру Прету Комиссия включена в число органов МЕРКОСУР, в ст. 22 она характеризуется как «орган, представляющий парламенты государств-членов в МЕРКОСУР». Таким образом, Комиссия выступает как связующее звено между организацией и парламентами государств-членов. Однако прямой связи между Парламентской комиссией и органами МЕРКОСУР не установлено, она поставлена, скорее, в положение сотрудничающего образования.

В основе создания Парламентской комиссии лежала необходимость обеспечения изменений в законодательствах государств-членов для достижения действительной экономической интеграции.

Совместная парламентская комиссия может эффективно действовать только в том случае, если присутствуют парламентские делегации всех государств-членов. Отсутствие одной из них не блокирует разработку каких-либо документов, но решение принято быть не может.

Парламентские делегации назначаются национальными парламентами (правила 8 и 13 Правил процедуры Комиссии). При голосовании в Комиссии каждая делегация голосует так, как решило ее большинство.

Функции Совместной парламентской комиссии перечислены в ее Правилах процедуры:

- следить за продвижением региональной интеграции и представлять соответствующую информацию национальным парламентам;

- принимать необходимые меры к обеспечению формирования будущего парламента МЕРКОСУР;

- запрашивать информацию от институциональных органов МЕРКОСУР относительно продвижения интеграции, особенно в том, что касается планов и программ политического, экономического, социального и культурного характера;

- направлять рекомендации в адрес институциональных органов МЕРКОСУР относительно хода интеграции и формирования общего рынка;

- вести необходимые исследования в целях гармонизации законодательства государств-членов и представлять свои выводы национальным парламентам;

- устанавливать связи с частными организациями на национальном и местном уровнях, с международными организациями и учреждениями с целью получения информации, которую Комиссия считает необходимой; с парламентами третьих стран и другими организациями, создаваемыми в целях региональной интеграции;

- подписывать соглашения о сотрудничестве и техническом содействии с публичными и частными организациями на национальном, региональном, наднациональном и международном уровнях;

- одобрять бюджет Комиссии и представлять информацию государствам-членам о ее деятельности.

Согласно Правилам процедуры, Комиссия состоит из 64 парламентариев, по 16 от каждого государства. Депутаты делятся в Комиссии на национальные секции.

Обязанности Председателя Совместной парламентской комиссии выполняют по очереди председатели национальных секций в течение шести месяцев.

Совместная парламентская комиссия работает на сессионной основе, собираясь дважды в год.

Основная компетенция Комиссии – активизировать национальные средства для имплементации норм, установленных органами МЕРКОСУР. Кроме того, предполагается, что Комиссия содействует процессу гармонизации законодательства в соответствии с потребностями процесса интеграции, поскольку именно парламенты вносят изменения в законодательство. Тем не менее инициатива в гармонизации законодательства нередко принадлежит Комиссии общего рынка. Именно так обстояло дело с Колонским протоколом о содействии в работе судебных учреждений, которым были заложены единообразные правила судебного разбирательства.

В соответствии со ст. 25 Протокола Оуру Прету Совет общего рынка также может просить Совместную парламентскую комиссию осуществить предварительное рассмотрение каких-то вопросов.

Статья 26 Протокола Оуру Прету дает Совместной парламентской комиссии право адресовать Совету общего рынка, через посредство Группы общего рынка, свои рекомендации. В этом случае Группа общего рынка может либо просто передать эти рекомендации Совету общего рынка, либо сопроводить их собственными соображениями, информацией и рекомендациями.

3. ЕврАзЭС

Межпарламентская Ассамблея названа органом ЕврАзЭС в ст. 3 учредительного договора. Основные положения об Ассамблее зафиксированы в ст. 7 того же договора и развиты в Положении о Межпарламентской Ассамблее, утвержденном Решением Межгоссовета № 52 от 13 мая 2002 г., а также в Регламенте МПА, утвержденном Постановлением Бюро МПА от 3 ноября 2002 г. Таким образом, эта Межпарламентская Ассамблея не является таким автономным образованием по отношению к ЕврАзЭС, как Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств, которая действует на основании собственного договора, участниками которого являются далеко не все государства – участники СНГ.

Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС – орган парламентского сотрудничества (п. 1 гл. I Положения). Цель ее деятельности – правовое обеспечение функционирования ЕврАзЭС, гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства государств – членов ЕврАзЭС и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках Сообществ (п. 1 гл. II Положения).

Межпарламентская Ассамблея (гл. III Положения) формируется из парламентариев, делегируемых парламентами сторон. Полномочия делегируемых парламентариев и срок их действия определяются национальными парламентами. Численность парламентских делегаций составляет:

- Республика Беларусь – 14 мандатов;

- Республика Казахстан – 14 мандатов;

- Киргизская Республика – 7 мандатов;

- Российская Федерация – 28 мандатов;

- Республика Таджикистан – 7 мандатов.

При этом каждый парламентарий имеет один голос.

Порядок принятия решений определяется в гл. IV Положения. Согласно этой главе, заседания МПА проводятся один раз в год. Продолжительность сессии не определена ни Положением, ни Регламентом.

Организационные функции в целях обеспечения деятельности Ассамблеи осуществляет Бюро МПА, состоящее из депутатов парламентов государств-членов (по два человека от каждого парламента). Бюро также не является постоянно действующим: оно проводит свои заседания по мере необходимости, но не реже двух раз в год (гл. V Положения). Бюро созывает заседания Ассамблеи, координирует деятельность постоянных комиссий и других органов МПА, определяет структуру и порядок работы Секретариата МПА, осуществляет контроль над реализацией принятых МПА решений.

Установлена некоторая связь МПА с другими органами ЕврАзЭС: согласно п. 9, «Секретариат Бюро МПА взаимодействует с Секретариатом Интеграционного Комитета по вопросам гармонизации (сближения, унификации) национальных законодательств, развития правовой основы интеграции, законопроектной работы, другим вопросам». К сожалению, ни в Положении об МПА, ни в ее Регламенте формы взаимодействия не указаны.

Хотя Межпарламентская Ассамблея по учредительному договору – это межгосударственный орган, в организации ее работы есть элементы наднациональности: решения МПА по вопросам существа принимаются квалифицированным большинством в ⅔ голосов от числа присутствующих на заседании членов Ассамблеи, без указания разделения этих голосов. Есть, однако, некоторый учет позиций отдельных делегаций: если при голосовании набрано ⅔голосов, но при этом члены двух любых парламентских делегаций проголосовали против принятия решения, вопрос передается для дополнительного рассмотрения в постоянную комиссию МПА. К сожалению, ничего не сказано о том, что должна делать с этим вопросом. Должна ли она играть роль согласительной комиссии или посредника? Это вполне возможно, поскольку «в состав постоянных комиссий входят члены парламентских делегаций от каждого государства-члена Сообщества» (ст. 14 Регламента).

Дополнительный учет позиций каждой делегации заключен в п. 1 гл. IV Положения об МПА: заседание МПА правомочно, если на нем присутствуют не менее половины парламентариев – членов МПА от каждого парламента.

В Положении об МПА перечислены функции Ассамблеи, которые в точности повторены в Регламенте под названием «компетенции». Они состоят в том, что Межпарламентская Ассамблея:

- разрабатывает и одобряет проекты Основ законодательства в базовых сферах правоотношений и направляет их в Интеграционный Комитет ЕврАзЭС для последующего внесения на рассмотрение Межгосударственного Совета;

- разрабатывает и принимает типовые проекты, на основе которых государства – члены Сообщества разрабатывают акты национального законодательства;

- рассматривает вопросы приведения законодательств государств – членов Сообщества в соответствии с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС;

- разрабатывает рекомендации по гармонизации законодательств и предложения о синхронизации процедур принятия законодательных актов в парламентах государств-членов;

- рассматривает запросы и рекомендации Межгосударственного Совета и Интеграционного Комитета о ходе реализации целей и задач Сообщества;

- обращается с рекомендациями к Межгосударственному Совету, запросами и рекомендациями – к Интеграционному Комитету, парламентам государств-членов ЕврАзЭС, с запросами – к Суду Сообщества;

- вносит рекомендации парламентам государств – членов Сообщества по поводу первоочередному рассмотрению законодательных актов, принятие или изменение которых требуется для исполнения решений Межгосударственного Совета и Межпарламентской Ассамблеи, а также заключенных в рамках Сообщества международных договоров;

- обобщает, систематизирует информацию правового характера и обеспечивает обмен такой информацией парламентами государств – членов Сообщества;

- обеспечивает взаимодействие с международными парламентскими и иными организациями, заключает с ними соглашения о сотрудничестве;

- назначает по представлению Межгосударственного Совета судей Суда Сообщества;

- направляет в Межгосударственный Совет ежегодный доклад о своей деятельности по правовому обеспечению развития Сообщества.

Роль парламентских органов в рамках региональных международных организаций в современном мире постоянно возрастает. Эти структуры рассматривают широкий круг вопросов международного правопорядка: проблемы безопасности на региональном уровне, включая ее экономические, экологические и военные компоненты, борьбу с терроризмом, мирное разрешение международных споров, контроль над соблюдением прав человека, мониторинг избирательного процесса в различных странах и т.д. Межпарламентский диалог позволяет совершенствовать правовую базу сотрудничества, решать вопросы гармонизации законодательства государств. Законодательная поддержка важнейших политических инициатив участниками интеграционных объединений способствует устойчивому развитию этих регионов и оказывает влияние на международные отношения в глобальном масштабе.