Всемирный Банк и Европейский Банк Реконструкции и РазвитиЯ: Политика взаимодействия с общественностью в России (1991-2006 гг.)
| Вид материала | Автореферат |
СодержаниеСписок публикаций по теме диссертации |
- 1 Понятие финансовой системы, её сущность, 21.45kb.
- Теоретические основы инвестиционной деятельности ебрр, 1199.76kb.
- Ассоциация российских банков, 55.19kb.
- Европейский банк реконструкции и развития, 11.29kb.
- Оао «Уральский Банк Реконструкции и Развития», 39.04kb.
- Приложение №1 Учетная политика ОАО «убриР» за 2008-2011, 8683.1kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Услуги, 74.33kb.
- О бухгалтерской (финансовой) отчетности, 54.89kb.
- Европейский банк реконструкции и развития, 176.17kb.
В третьей главе – «Сравнение основных характеристик политики взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, ВБ и ЕБРР в России» автор кратко характеризует политику и отдельные формы взаимодействия с общественностью российских органов исполнительной власти, условно подразделяя исследуемый временной период на 2 этапа – 1990е гг. и 2000-2006 гг.На втором этапе властные институты национального и субнационального уровней в современной России все чаще создают специализированные структурные единицы, главной задачей которых является обеспечение граждан своевременной и полной информацией о целях, планах и программах своей деятельности.Говоря о принятии решений в сфере государственного управления российскими органами государственной власти, в том числе решений по части политики взаимодействия с общественностью, основываясь на вышеприведенных примерах, необходимо отметить, что для России более всего характерен поведенческий подход Г. Саймона. Более конкретно, альтернативные варианты решения проблем лицами, принимающими решения, в каждой конкретной ситуации представляют собой неповторяющийся способ взаимодействия конкретных субъектов, каждый раз определяющих последовательность своих действий в заново складывающихся условиях. В России принятие решений происходит созвучно определению Л. Планкетта и Г. Хейла – как ситуационный процесс, в котором его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий и характеристик отдельной проблемы24. Организации гражданского общества в России часто не воспринимаются властными институтами как значимые акторы политического процесса. Кроме того, российские законы и нормативные документы российских властных институтов, также как и Всемирного банка, в области общественного участия не всегда подкреплены практикой. Поэтому сегодня среди форм общественного участия граждан преобладают протестные (например, протестное голосование, акции протеста), которые контрастно чередуются с политической апатией граждан (например, низкая явка на выборах)25. Важным элементом признания значимости организаций гражданского общества в России стал Гражданский форум, проходивший ежегодно с 2001 по 2003 гг. и преобразованный в 2004 г. в Общественную Палату РФ (ОП). Проанализировав источники финансирования, имеющиеся ресурсы, принципы формирования и организацию работы данной палаты, можно прийти к выводу, что она – основной элемент реализуемой российскими федеральными органами государственной власти функции взаимодействия с общественностью. Политические предпосылки для организации ОП были созданы не только тремя общественными форумами, но и Комиссией по правам человека при Президенте РФ. Важно подчеркнуть, что «политическая деятельность» общественных организаций в абсолютном большинстве случаев мотивируется не стремлением влиять на политико-избирательные процессы в стране (англ. politics), а стремлением оказывать влияние на органы власти с целью повышения их прозрачности и отстаивания интересов организаций гражданского общества – некоммерческих организаций и групп граждан (англ. policy). Как и Общественная палата РФ, общественные совещательные органы при региональных органах исполнительной власти часто формируются «сверху» и редко полностью состоят из представителей ОГО. В начале первого десятилетия XXI в. федеральные органы власти приступили к формированию механизмов прямого и косвенного финансирования ОГО, применяемых Всемирным банком на протяжении более десяти лет. По данным ежегодного Доклада ОП о состоянии гражданского общества в РФ за 2006 г., финансовую поддержку от государства в той или иной форме получали более трети российских некоммерческих организаций. Одним из немногих механизмов обратной связи для властных структур являются регулярно проводимые опросы общественного мнения, в частности для составления ежегодного Доклада ОПРФ. В 1990-х гг., в меньшей степени, и, после 2000 г., в большей степени, российские органы исполнительной власти использовали имитационные модели общественного участия, взаимодействовали с квазиобщественными организациями. Эти модели общественного участия являются одной из причин несоответствий или «разрывов», наблюдаемых в российском гражданском обществе, в частности «разрыва» между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданским участием. Во втором параграфе Сравнение основных характеристик функций взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР в России проводится сопоставление двух международных политических институтов. Сравниваются в том числе их принципы разработки и пересмотра политического курса на взаимодействие с общественностью, взаимосвязь данного курса с другими политическими документами ВБ и ЕБРР, декларируемый политический курс и практическая деятельность по его реализации; допустимое влияние российских организаций гражданского общества на развитие и осуществление политики взаимодействия с общественностью.В результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР делается вывод, что за рассмотренный в настоящей работе отрезок времени Всемирный банк, работавший в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом, не формулировал и не осуществлял эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин неэффективности финансируемых им реформ последних лет. ЕБРР, напротив, с самого начала своей деятельности в России, реализовывал закрепленные на институциональном уровне формы общественного участия - консультации с общественностью и независимые экспертные оценки, что обеспечило эффективное выполнение большинства проектов Банка по всей России. На основании проведенного анализа истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ и ЕБРР представляется возможным выделить восемь критериев успешного исполнения данной функции. Эти критерии включают документирование политического курса (системы политических мер), в разработке и внедрении которых принимают участие подразделения всех уровней. Важным критерием является соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений (пересмотра, дополнений и поправок) в документы, регулирующие политику взаимодействия с общественностью. Затем эти документы должны стать обязательными для исполнения для сотрудников всех уровней политического института. Кроме того, сотрудники МФИ должны принимать участие в специальных образовательных программах и проходить тренинги по вопросам, связанным с реализацией политического курса. Помимо этого, МФИ должны увязать или интегрировать политику взаимодействия с общественностью с ключевыми политическими документами (например, корпоративными и тематическими стратегиями, такими как Стратегия работы в стране ЕБРР, Стратегия помощи стране ВБ; среднесрочными программами социально-экономического развития Минэкономразвития России и т.д.). Важным фактором является организация мероприятий по взаимодействию с общественностью таким образом, чтобы в них участвовали различные заинтересованные стороны (с учетом возрастного, гендерного, социального и географического разнообразия). В случае столкновения противоречивых интересов множества заинтересованных организаций и групп особую важность представляют мнения групп местного населения и организаций местного сообщества, т.н. «групп, подвергающихся воздействию», поскольку их мнения могут оказывать длительное и отложенное по времени воздействие на исход проекта. Наконец, МФИ должны предусматривать финансовые и другие ресурсы для планирования, подготовки и проведения мероприятий по взаимодействию с общественностью. В России, несмотря на пять лет непрерывного экономического роста с 2001 по 2006 гг., сохраняются проблемы, которые можно отнести к сфере человеческого развития, в том числе крайне низкая ожидаемая продолжительность жизни, домашнее насилие, рост ксенофобских настроений в обществе и значительное социальное расслоение. Для решения всех этих проблем необходимы согласованные усилия всех секторов общества: бизнеса, власти и гражданского общества. Сектор гражданского общества в мире и в России развивается высокими темпами, его значимость признают ведущие межгосударственные организации, в том числе МФИ и органы власти всех уровней. Признавая значимость третьего сектора, МФИ разрабатывают, оформляют документально и реализуют на практике различные формы взаимодействия с общественностью. Изучение политики взаимодействия с общественностью невозможно без прояснения концептуально-идеологической основы, которую составляют концепция партисипаторной демократии, теория общественного договора и идеи социальной справедливости. Для МФИ решающим фактором при разработке и реализации политики взаимодействия с общественностью является также ее социально-экономическое обоснование. Организации гражданского общества всех форм и их коалиции стали значимыми игроками на глобальном рынке финансирования проектов развития, и, к какой бы категории они не принадлежали, для успешной реализации своей миссии они должны принимать участие в политической деятельности, понимаемой как тип социальных отношений или политический курс. Кроме того, ОГО могут привнести пять основных и часто пересекающихся типов вклада в демократизацию управления глобальной экономикой и глобальными финансами, в том числе в развитие гражданского образования, организацию общественных обсуждений, общественного участия, повышения подотчетности властей и прозрачности управления. Для российского гражданского общества характерны своеобразные «разрывы» или несоответствия, в их числе явное несоответствие между декларируемой готовностью и реально практикуемым гражданами участием в общественной жизни. К тому же, большое разнообразие существующих и практикуемых по всей России форм взаимодействия ОГО с властными институтами не коррелирует с оказываемым им влиянием на лиц, принимающих решение. Среди других особенностей российского гражданского общества -- плохо налаженное взаимодействие с населением, и хорошо развитые международные контакты. Можно выделить девять форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти разных уровней. Ими являются как действенные механизмы, повышающие эффективность инвестиций и реформ, так и имитационные/квазимеханизмы общественного участия. В Заключении диссертации на основании обобщения всего исследованного материала сделан ряд принципиально важных выводов. Указывается, в частности, что выбранная методологическая ориентация исследования позволила установить, что малоизученный в российской политической науке феномен «политика взаимодействия с общественностью» (civic engagement policy) в действительности играет важную роль в деятельности международных финансовых и политических институтов, являясь важной составляющей системы взаимодействия МФИ с политически значимыми акторами на национальном и глобальном уровнях. Различные формы взаимодействия с общественностью МФИ, которые автор классифицировал в работе, могут существенно повысить эффективность работы институтов при реализации указанных форм на соответствующих этапах принятия решений – прогнозировании, планировании, программировании и оценке, в том числе на некоторых промежуточных этапах, специфических для каждого конкретного политического института. Диссертант отмечает, что в результате исследования истории возникновения и развития политического курса на взаимодействие с общественностью ВБ и ЕБРР было выявлено, что за исследуемый отрезок времени Международный банк реконструкции и развития не формулировал и не реализовывал эффективных программ взаимодействия с общественностью в России, что стало одной из причин сложностей и неудач финансируемых им реформ последних лет, а также, в ряде случаев, нецелевого использования привлеченных российским правительством средств займов. Европейский банк реконструкции и развития и Международная финансовая корпорация, напротив, с самого начала своей деятельности в России, последовательно реализовывали закрепленные на институциональном уровне формы взаимодействия с общественностью, что обеспечило удачное выполнение большинства проектов ЕБРР и МФК по всей России. Обоснован тезис о том, что продуманная и действенная политика взаимодействия с общественностью необходима для международных организаций и российских властных структур для того, чтобы они могли повысить эффективность как социальных, так и экономических компонентов реформ благодаря учету интересов различных социальных групп и групп интересов, получению «обратной связи» от общества, способствующей корректировке политического курса и отдельных решений. Часть функций политических институтов по взаимодействию с общественностью может быть децентрализована. Тот факт, что ЕБРР, в отличие от ВБ, не децентрализовал свои функции взаимодействия с общественностью, не оказал существенного деструктивного влияния на проекты Банка. Однако, в случае децентрализации, Банк мог бы еще эффективнее использовать свое преимущество институционального присутствия в российских регионах. Проведенное исследование позволило выделить девять основных форм взаимодействия с общественностью, которые используют МФИ и координирующие их работу органы государственной власти, преимущественно федерального уровня. Все формы можно условно разделить на реальные механизмы, повышающие эффективность реализации инвестиций ВБ и ЕБРР и реформ в целом, и имитационные механизмы общественного участия. Вплоть до 2003 г. российские органы власти преимущественно использовали квазимеханизмы общественного участия, что имело целый ряд негативных для развития гражданской активности последствий. Диссертант демонстрирует, что с 2000 г. наблюдается некоторая позитивная динамика: российские федеральные органы власти и ВБ в России постепенно начинают реализовывать некоторые базовые механизмы политического курса на взаимодействие с общественностью, в то время как ЕБРР в России расширяет применение уже практикуемых форм общественного участия. Как ВБ, так и ЕБРР пересматривают свои политические документы, касающиеся взаимодействия с общественностью, в сторону расширения форм и моделей взаимодействия с общественностью и большего раскрытия информации о своей деятельности. В России возникают консультативные общественные структуры при федеральных26, региональных и муниципальных органах исполнительной власти: Общественная палата; Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека; общественные, экспертные и консультативные советы при министерствах и ведомствах и другие. На основании исследования истории и форм взаимодействия с общественностью ВБ, ЕБРР и органов исполнительной власти РФ выявлены критерии успешных политических мер по взаимодействию с общественностью: формальное закрепление политического курса на максимально высоком уровне политического института; обязательность исполнения принятых политических документов (директив, стратегий, и других) всеми сотрудниками; осуществление специальных образовательных программ для сотрудников; участие подразделений всех уровней организации/ведомства в разработке и реализации политического курса; соблюдение принципа открытости при разработке и внесении изменений в документы, регулирующие взаимодействие с общественностью; интеграция политических мер в ключевые политические документы организации/ведомства; взаимодействие с различными заинтересованными сторонами с учетом возрастного, гендерного, социального и географического разнообразия; специальное финансовое и другое ресурсное обеспечение. Список публикаций по теме диссертации
МГИМО (У) МИД России Заказ № Тираж 100 экз. Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 117218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26 1 Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления / А. М. Салмин. – 2-е изд., расшир. и испр. - М.: Ad Marginem, 1998. 2 Ильин М.В. Сравнительная политология. Научная компаративистика в системе политического знания. // Полис. № 4. 2001. С.162. 3 Там же, С. 165. 4 Актуальные проблемы политической теории: Сборник научных работ кафедры политической теории. Выпуск 1. / И.В. Артемьева, Е.Е. Крутько, А.Г. Куценко и др.; Отв. ред. Т.А. Алексеева. – М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. Мировая политика: вызовы и альтернативы: Сборник статей. Выпуск 1. / М.В. Баркова, А.В. Худайкулова, Р.И. Снегур и др.; Под ред. М.М. Лебедевой. – М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. 5 Альтерглобализм: теория и практика «антиглобалистского движения» / А. Бузгалин, А. Колганов, Б. Кагарлицкий и др.; Под ред. А.В. Бузгалина. – М.: Едиториал УРСС, 2003. 6 Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие / Ю. Хабермас; Пер. с нем. под ред. Д. В. Скляднева, послесл. Б. В. Маркова. — СПб.: Наука, 2000. 7 Pateman C. Participation and Democratic Theory. Cambridge University Press. 1976. Macpherson, C.B. Elegant Tombstones: A Note on Friedman's Freedom. Democratic Theory: Essays in Retrieval. Claredon: Oxford, 1973. 8 Доклад о развитии человеческого потенциала в РФ за 2005 г. / В.А. Мау, Л.Н. Овчарова, М.Л. Агранович и др.; Под ред. С.Н. Бобылева и А.Л. Александровой. – М.: Тверская фабрика печати, 2005. 9 Stiglitz J. Globalization and Its Discontents. New York, NY, 2002. 10 Хомский Н.. Прибыль на людях. Неолиберализм и мировой порядок / Н. Хомский; Перевод с англ. Б.М. Скуратова. - М.: Праксис, 2002. 11 Якобсон Л.И. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / И.В. Мерсиянова, Л.Г. Ионин, Л.И. Якобсон и др.; под ред. Л.И. Якобсона. – М.: Вершина, 2008. Мерсиянова И.В. Негосударственные некоммерческие организации / Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. – М.: Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2007. 12 Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. – 2003. - №4 – С. 6-25. 13 Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, организации системы ООН и другие активно используют термины «civic engagement» и «civic engagement policy» в политических документах, исследованиях и публикациях, названиях должностей сотрудников и названиях формальных и неформальных структурных подразделений. 14 Issues and Options for Improving Engagement between the World Bank and Civil Society Organizations/ The World Bank. Washington D.C. March 2005. P. IX 15 Robins K., Webster F. Times of the Technoculture: from the Information Society to the Virtual Life. Routledge. 1999. 16 Hirschhorn L. Beyond Merchanization: Work and Technology in a Postindustrial Age. Cambridge. 1984. Lash S., Urry J. Economies of Signs and Space. Sage. 1994. 17 Институциональная реформа в России. Переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. Всемирный банк. – М. 2006. 18 Стратегия для Российской Федерации. Одобрена 25 июля 2006 г. Документ ЕБРР. // org 19 The Economist Intelligence Unit. Russia Country Report June 2006. London. PP. 5-6. 20 Стратегия для Российской Федерации. Одобрена 25 июля 2006 г. Документ ЕБРР. // org 21 На пути к обществу, основанному на знаниях. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. 2004. Москва, ПРООН. ссылка скрыта 22 В данной работе понятия «негосударственные организации», «общественные организации» и некоммерческие организации» используются как синонимичные, см. глоссарий используемых терминов в приложении 7 текста диссертации. 23 Официальный сайт Всемирного альянса за гражданское участие www.civicus.org 24 Соловьев А.И. Политическая теория. Политические технологии. М. 2006. С. 482. 25 Итоговый отчет об исследовании демократических инициатив в России, 2003-2004 гг., Международного агентства развития США показывает зависимость между ухудшением внешней среды, в которой работают общественные организации, и снижением политической активности россиян в российских городах: Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Новосибирск, Самара, Челябинск, Ростов-на-Дону, Пермь, Саратов, Хабаровск, Иркутск и Томск. 26 Полный список общественных консультативных советов при федеральных органах исполнительной власти см. в Приложении 5. |