Geum.ru

Права ребенка и их защита в россии: общетеоретический анализ 12. 00. 01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора
Подобный материал:
1   2   3   4
Глава 4 «Механизм защиты прав ребенка в России» посвящена характеристике данного механизма как теоретической конструкции и практического функционирования составляющих его элементов.

В главе показывается, что государство в лице своих органов и общество обязаны создать для каждого ребенка такие условия, при которых он будет иметь возможность выявлять, приобретать и реализовывать свои права. А для этого необходимо задействовать широкую гамму средств, условий и способов.

Причем речь идет о системе взаимодействующих социальных и правовых средств, применяемых для обеспечения реализации прав ребенка, что мы и понимаем в нашем исследовании под механизмом защиты его прав. Другими словами, мы говорим о системе средств социальной и правовой защиты прав ребенка. Социальная защита – это система гарантированных государством экономических, организационных, правовых мер, обеспечивающих детям условия для преодоления трудной жизненной ситуации. Понятие «социальная защита» значительно шире понятия «правовая защита», т. к. последнее входит в категорию первого, поскольку «юридические средства – часть социальной системы регулирования и воздействия на общественные отношения, в том числе в вопросах охраны и защиты личности»1.

Понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами. Система средств правовой защиты, по нашему мнению, представлена в лице государственных органов, общественных организаций, юридических и физических лиц, рассматривающих правозащитную деятельность в качестве главной своей функции или одной из функций. Хотя в научной литературе в содержательном наполнении средств социальной и правовой защиты мы опять встречаем множество подходов: способы, меры, уровни, ступени, виды и формы деятельности и др.

Обобщая все это, следует сказать, что механизм состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который «тянет» за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России, по мнению М.В. Немытиной1, «хромает» в силу, прежде всего, двух причин.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.

Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка (в действительности в государстве есть кому заниматься детством), а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10 Закона). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка.

Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляет защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления.

Координирующим органом, по нашему мнению, могла бы стать Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, а контролирующими институтами – Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации и аналогичные Уполномоченные в каждом ее субъекте. В таком случае необходимо принятие соответствующего федерального закона. Не лишними оказались бы и специальные независимые центры общественного контроля за обеспечением прав ребенка в регионах и федеральный Общественный совет при Президенте РФ по проблемам детства.

Социальная и правовая защита прав ребенка в России осуществляется различными субъектами в разных формах и на разных ступенях и уровнях защиты (международном, уровне региональных и международных сообществ, внутригосударственном федеральном, региональном и муниципальном).

В диссертации в отдельных самостоятельных параграфах довольно подробно рассматривается деятельность этих субъектов – звеньев единого механизма защиты прав ребенка.

Отдельное внимание уделяется Президенту РФ, который занимает особое положение в системе федеральных государственных органов. Поскольку Президент как глава государства является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), постольку он играет главную роль в механизме защиты прав ребенка.

Полномочия Президента РФ как гаранта прав человека связаны, главным образом, с его правом издавать указы и распоряжения как общего, так и специального ювенального характера.

Принципиальное значение имеет право Президента самостоятельно определять основные направления государственной политики, в том числе и в интересах детей, которые он обычно формулирует в своих Посланиях Федеральному Собранию РФ. Показательно в этом отношении его Послание от 20 мая 2006 г., посвященное в основном демографии и защите материнства и детства. Намеченные Президентом меры, по его словам, «направлены на долгосрочную перспективу и не носят сиюминутного характера».

Президент РФ утверждает различные программы долгосрочного характера, в том числе президентские, рассчитанные на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни. Так, Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 утверждена Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003–2006 гг., которой Указом Президента РФ от 18 августа 1994 г. № 1696 был придан статус президентской программы.

Примечательна еще одна возможность, на основании которой Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, а именно – право создавать комитеты, комиссии и другие органы по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Они могут создаваться как на определенное время, так и на постоянной основе. Сейчас это – Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. В этой связи, как мы уже отметили выше, целесообразно было бы и создание при Президенте РФ Общественного совета по проблемам детства.

Федеральное Собрание РФ, деятельность которого анализируется далее в диссертации, как основной законодательный орган формирует правовую основу социальной защищенности и закрепляет уровень государственных материальных затрат на социальную сферу.

Нормативная работа по обеспечению и защите прав детей в основных сферах их жизнедеятельности в России происходит по двум направлениям: в создании и принятии актов, полностью посвященных детям и семье, и в принятии актов отраслевого характера, содержащих отдельные нормы, регулирующие отношения, связанные с положением детей в семье и обществе.

К сожалению, до сих пор не принят пакет законов по ювенальной юстиции (ФКЗ «О внесении дополнений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в части введения ювенальных судов (15 февраля 2002 г. успешно прошел первое чтение); ФКЗ « О ювенальных судах в Российской Федерации»; ФЗ «Об основах системы ювенальной юстиции»). Хотя во многих странах мира ювенальная юстиция успешно действует. Непонятно также упорное непринятие ФКЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», хотя об этом говорят и пишут на разных уровнях давно и убедительно.

Тем не менее в стране создана солидная законодательная база в интересах детей – свыше четырехсот законов и других нормативных актов, обеспечивающих детство, в которых учтены практически все стороны жизнедеятельности детей. Конечно, в этом большая заслуга Федерального Собрания России. Но трагедией сегодняшней российской действительности являются бедность, бюрократизм власти, формальный характер многих демократических институтов, из-за чего многие законы либо бездействуют, либо выхолащиваются, что вызывает обеспокоенность Президента и Федерального Собрания.

Кроме ювенального законотворчества, в диссертации освещаются и другие парламентские меры по регулированию отношений, связанных с положением детей в семье и обществе и защитой их прав: парламентские слушания и рекомендации по их результатам, парламентские запросы, специальные пресс–конференции и «круглые столы» и др.

Анализируя защиту прав ребенка в деятельности омбудсменов, соискатель отмечает, что за последние годы в России приобрели силу закона многие международные принципы в области прав и свобод граждан. Но правовая сфера во многих гуманитарных аспектах еще не соответствует нормам Совета Европы, особенно с учетом реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. Поэтому создание омбудсменовской службы в России не дань политической моде или европейской традиции, но потребность российской жизни: отставание в гуманитарной сфере влияет на скорость политических и экономических реформаторских преобразований.

Несмотря на то, что институт Уполномоченного имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Он позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах и интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Омбудсмен выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей.

Традиционно омбудсмены занимаются неопределенно широким кругом проблем, в том числе защитой прав наиболее уязвимых категорий населения, а значит, и прав детей. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не является исключением, и в своей текущей деятельности он периодически фокусирует свое внимание на проблемах детей. В структуре рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации есть Управление по правам ребенка. Согласно сложившейся практике в каждом ежегодном докладе о своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации затрагивает проблему защиты прав детей.

Однако Комитет по правам ребенка ООН уже многие годы настоятельно рекомендует России в порядке реализации ею требований ООН по развитию системы независимого государственного и общественного контроля за соблюдением прав детей учредить в Российской Федерации должность Уполномоченного по правам ребенка. Но до сегодняшнего дня Россия не выполняет эту рекомендацию.

Мы же считаем, что разговор об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации следует перевести из плоскости рекомендаций в плоскость обязанности ввести этот институт. Более того, не только на федеральном уровне, но и на региональном. Ребенок живет в конкретном субъекте РФ, специфика субъектов различна, и проблемы ребенка возникают и существуют на местах.

В ряде стран мира уже давно учрежден институт независимых Уполномоченных (комиссаров) по правам ребенка. Отметим в этой связи, что, не дождавшись подобного от центра, в России, по состоянию на 15 июня 2006 г., учреждено 17 Уполномоченных по правам ребенка: 14 – на уровне субъектов РФ (республики Северная Осетия–Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, гг. Москва и Санкт–Петербург) и 3 – на уровне муниципальных образований (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург).

Необходимо ситуацию законодательно отрегулировать принятием соответствующего федерального закона, в котором следует закрепить контрольные функции данных Уполномоченных. Вопросы, которые призваны решать Уполномоченные по правам детей, носят разнообразный характер. Чтобы действовать эффективно, омбудсмену надо иметь возможность влиять на законодательство, на выработку политики и проведение ее в жизнь во имя более строгого соблюдения интересов ребенка, опротестовывать конкретные случаи нарушения его прав, а также детально знакомить общественность и организации с правами детей. В работе освещена практическая деятельность Уполномоченных по правам ребенка в гг. Москве, Санкт–Петербурге, Калужской, Волгоградской, Новгородской, Кемеровской областях, Красноярском крае.

Обеспечение защиты прав несовершеннолетних – одна из основных задач деятельности органов исполнительной власти. В диссертации анализируется деятельность таких ее органов, как: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; органы управления образованием и образовательные учреждения; органы опеки и попечительства; органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения; органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи; органы службы занятости; органы внутренних дел; кроме того, защиту прав подростков осуществляют органы и учреждения культуры и спорта, досуга, туризма и др.

Все эти органы и учреждения прямо или косвенно в ст. 4–24 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ названы в качестве субъектов защиты прав ребенка.

Особое место в системе органов, защищающих права ребенка, автор отвел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; органам опеки и попечительства; милиции общественной безопасности (МОБ); подразделениям по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел, – деятельность которых рассмотрена довольно подробно.

Как видно, система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных – органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных – комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась.

Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого действия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот – узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства.

В отдельном параграфе главы характеризуется судебная защита прав ребенка.

Органы правосудия – одна из самых универсальных форм защиты прав граждан. Обращаясь в суд, граждане подают исковое заявление, которое соответственно рассматривается в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ – судебным органом конституционного контроля – и регулируется ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. В соответствии с Конституцией РФ человеку впервые предоставлено право обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод. Жалоба – единственная форма, в рамках которой граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ. Примечательно, что, как следует из содержания Закона, какой-либо специфики в отношении несовершеннолетних заявителей конституционное судопроизводство не предусматривает. Процедура подачи жалобы и порядок ее рассмотрения един для всех граждан, вне зависимости от их возраста. Словом, действует общий порядок. Получается, что даже малолетний ребенок имеет право обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ.

Гражданское судопроизводство регулируется Гражданским процессуальным кодексом РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ (в ред. от 11 марта 2006 г.).

Гражданское процессуальное законодательство, в отличие от уголовно-процессуального, не выделяет в отдельную главу судопроизводство, связанное с защитой прав детей, но помещает отдельные гражданские дела, затрагивающие права несовершеннолетних, в числе прочих в подразд. 4 разд. 2 ГПК РФ «Особое производство», иски в котором, как и в уголовно-процессуальном разбирательстве, рассматриваются судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными процессуальным законодательством. Другие же дела, затрагивающие права несовершеннолетних, рассматриваются просто по общим правилам искового производства.

По мнению одних исследователей, сегодня гражданская процессуальная дееспособность ребенка стала шире, поскольку согласно ч. 2 ст. 56 СК РФ ребенок, чьи права нарушены, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет – в суд. Но диссертант соглашается с другими авторами, которые считают, что это право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего случаи и механизм обращения ребенка в суд.

Административное судопроизводство – следующая процессуальная форма, в которой действует судебная система России. Несмотря на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 2.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет, и в соответствии со ст. 22.1 Кодекса дела об административных правонарушениях рассматриваются в числе прочих органов и судьями, и мировыми судьями в пределах компетенции, установленной ст. 23.1 Кодекса, говорить об административном судопроизводстве в отношении несовершеннолетних правонарушителей не приходится. Объясняется это тем, что в силу ст. 23.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, рассматривают районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Административное судопроизводство в отношении несовершеннолетних правонарушителей может возникнуть не по общему правилу, а скорее – в порядке исключения при обжаловании в суд постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Следует также заметить, что, хотя ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и предусматривает судебное производство (гл. 3 – производство по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и гл. 3¹ – рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел), но это не административное судопроизводство, т.к. оно регулируется не КоАП РФ, а названным федеральным законом.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ определяет порядок уголовного судопроизводства судебной системы в России. Уголовно-процессуальное законодательство традиционно выделяет правила производства по делам несовершеннолетних в отдельную гл. 50 УПК РФ, нормы которой, однако, не создают особого порядка производства по рассматриваемой категории уголовных дел. Производство по таким делам осуществляется по общим правилам, установленным УПК РФ, однако с особенностями, которые не применимы к уголовным делам в отношении к другим категориям лиц.

В нормах, регулирующих общий порядок судопроизводства по делам несовершеннолетних обвиняемых и подозреваемых, отражаются особенности совершения уголовно–процессуальных действий и в отношении других участников процесса – свидетелей и потерпевших, также нуждающихся в повышенной защите в силу неспособности самостоятельно осуществлять свои права, исполнять обязанности и нести установленную законом ответственность в полной мере.

В работе рассматриваются особенности производства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних, отраженные в гл. 50, с учетом изменений и уточнений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 94–ФЗ.

Механизм защиты прав ребенка в современной России, помимо государственных властных структур, включает еще неправительственные правозащитные организации и международные инструменты.

Институт неправительственных правозащитных организаций призван, во-первых, дополнить существующий государственный механизм защиты прав граждан, во-вторых, осуществлять контроль над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав человека, и, в-третьих, способствовать комплексному решению данной проблемы.

Условно неправительственные правозащитные организации можно разделить на 2 группы: организации общей компетенции и организации специальной компетенции.

В группу организаций специальной компетенции входят неправительственные правозащитные организации общероссийского и регионального масштабов, действующие в интересах детей. К ним относятся, прежде всего, Региональная общественная организация «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека (с сетью отделений в разных городах страны), Международная общественная организация «Союз социальной защиты детей» (с сетью региональных отделений), Международное общественное информационно-просветительское движение «Добро – без границ», Межрегиональная общественная организация «Колыбель», Общероссийская общественная организация «Молодежное единство», Общероссийская общественная организация инвалидов «Детям России» и др.

570 общероссийских (с их региональными отделениями), межрегиональных, региональных и международных неправительственных правозащитных организаций, работающих в интересах детей, объединены в Общероссийский союз общественных объединений «Гражданское общество – детям России». Другой такой колосс – Общероссийский общественный фонд «Российский Детский Фонд».

Общественные объединения и организации, представляющие собой один из элементов гражданского общества, играют важную роль в решении проблем детства. Они участвуют в разработке и реализации государственных федеральных, региональных и местных программ по вопросам развития, воспитания, образования детей, охраны здоровья, организации их отдыха и досуга, выступают с самостоятельными программами и реализуют их, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества.

В целом позитивно оценивая деятельность неправительственных общественных организаций по различным направлениям их деятельности, автор считает, что для российских правозащитников остается проблематичным вопрос взаимодействия их с государственными учреждениями, потому что обеими сторонами еще не в полной мере осознаны значимость и полезность совместных усилий в реализации конституционных гарантий прав личности. В этой связи очень важными представляются разработка и принятие ФЗ «Об основах системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями» (и соответствующих региональных аналогов).

В заключительном параграфе главы констатируется, что ч. 3 ст. 46 Конституции РФ предусматривает право каждого гражданина на обращение в международные органы защиты прав человека в том случае, когда все средства правовой защиты, доступные ему внутри государства, были исчерпаны.

Все международные органы по правам человека, но и участвующие в защите прав ребенка, действуют на универсальном уровне (т.е. в рамках ООН) и на региональном уровне (т.е. в пределах конкретного региона).

Универсальные органы в зависимости от их юридической природы подразделяются, в свою очередь, на внедоговорные контрольные механизмы и договорные (конвенционные) контрольные органы. С другой стороны, универсальные органы могут быть общей и специальной компетенции.

Внедоговорные механизмы – это вспомогательные специализированные органы ООН, которые занимаются и правами детей: а) Международная организация труда (МОТ); б) Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); в) Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); г) Международный Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ); д) Фонд ООН по Народонаселению; е) Программа Развития ООН; ж) Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Из внедоговорных органов ООН прямое отношение к вопросу о контроле за соблюдением прав ребенка имеют Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности ООН, Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС), Совет по правам человека.

Действующая в настоящее время система договорных (конвенционных) органов, т.е. органов, учрежденных международными конвенциями, конкретными договорами по правам человека ради обеспечения выполнения именно их положений, состоит из шести комитетов: Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам ребенка, созданный в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г.

Особый интерес представляет Комитет ООН по правам ребенка, поскольку именно этот орган напрямую занимается защитой его прав. Остальные же пять комитетов могут осуществлять защиту прав ребенка лишь косвенно – посредством рассмотрения докладов в пределах своих мандатов.

На региональном уровне (для европейского региона) наиболее эффективным международным механизмом защиты прав человека, и детей в том числе, является Европейский Суд по правам человека, решения которого обязательны к исполнению государством, в отношении которого они вынесены.

Возможность обращения в Европейский Суд по правам человека появилась у российских граждан с момента присоединения 5 мая 1998 г. к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Эта Конвенция позволяет детям подавать жалобы в Европейский Суд по правам человека самостоятельно или при помощи своих законных представителей. Кроме того, Европейский Суд по правам человека, действующий на основании Конвенции 1950 г., имеет право интерпретировать ее в свете отдельных положений Конвенции ООН о правах ребенка.

Также на региональном уровне (только регион – территория республик бывшего Советского Союза) действует еще один механизм защиты прав человека, уполномоченный защищать и права ребенка. Дело в том, что 30 ноября 2000 г. Советом глав правительств СНГ было принято Решение о защите детства в государствах-участниках СНГ. Контроль за соблюдением прав человека в СНГ осуществляет Комиссия по правам человека, Положение о которой утверждено Советом глав государств Содружества 24 сентября 1993 г.

Таким образом, защита прав ребенка на международном уровне может осуществляться в различных формах, посредством различных механизмов и различных органов и организаций. Основная проблема в этой области заключается, по нашему мнению, в рекомендательном характере большинства принимаемых решений и отдаленности деятельности многих органов от реальной жизни и реальных прав конкретных лиц.

Заканчивая главу о субъектах, составляющих механизм защиты прав ребенка, диссертант отмечает, что множественность субъектов этой защиты повышает значимость координационных начал в управлении деятельностью по социальной и правовой защите прав ребенка, так как, в конечном счете, оптимальная организация, эффективное функционирование субъекта защиты определяют степень защищенности прав и несовершеннолетних в соответствующей сфере.

Однако, к сожалению, звенья государственного аппарата и местного самоуправления как-то не удается замкнуть в одну цепочку и распределить между ними компетенцию в соответствии с ветвями и уровнями власти, исключив одновременно дублирование и параллелизм в работе.

В главе 5 «Основы современной правовой политики России в области прав детей и их защиты» раскрываются цели и принципы этой политики, предлагается концептуальная модель решения ее проблем и обосновывается необходимость создания в России ювенальной юстиции.

Определяя правовую политику в области прав детей и их защиты как научно обоснованную, нормативно закрепленную и последовательно осуществляемую деятельность государственных и муниципальных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением и защитой прав детей, автор исходит из научных подходов, сложившихся в современной юридической науке1. К сожалению, в ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ закреплена как приоритетная область деятельности органов государственной власти РФ не правовая, а государственная политика в интересах детей. Тем не менее, согласно ч. 1 ст. 4 названного Закона «целями государственной политики в интересах детей являются:

1) осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;

2) формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

3) содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству традициями народов РФ, достижениями российской и мировой культуры».

А в соответствии с ч. 2 этой статьи «государственная политика в интересах детей основана на следующих принципах:

1) законодательное обеспечение прав ребенка;

2) государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе;

3) установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей с учетом региональных различий данных показателей;

4) ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда;

5) государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка».

По мнению диссертанта, проблемы заботы о детях должны решаться государством и обществом, по крайней мере, на пяти уровнях: законодательном, программном, управленческом, исполнительском, просвещенческом, которые предполагают определенные конкретные правовые механизмы.

Анализ законотворческой деятельности государства позволяет сделать вывод о том, что достигнут прогресс в развитии законодательства по обеспечению прав и интересов детей в соответствии с положениями Конвенции ООН о правах ребенка применительно к российским реалиям. Принято более четырехсот нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей, включая федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ. В условиях проводимой в стране правовой реформы многие кодексы вслед за Конституцией РФ либо впервые, либо расширенно и уточненно ввели нормы о правах ребенка (СК РФ, ГК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, УК РФ, УПК РФ, ГПК РФ и др.).

Однако Конституция не содержит специальной главы, посвященной детям, в стране нет специального Закона о правах ребенка, поэтому обилие законодательных актов, разбросанность прав ребенка по различным отраслевым законодательствам, несложенность их в единую систему законодательства делают их «закрытыми» для восприятия и исполнения и скрывают «правовые прорехи» ныне действующего законодательства о правах ребенка. Поэтому считаем необходимым принятие в России специального Закона о правах ребенка, призванного регламентировать направления и содержание государственной деятельности по реализации правовой политики в интересах детей, правовой статус ребенка и гарантии осуществления его прав.

Большие надежды связывались и связываются с Федеральной целевой программой «Дети России» на 2003-2006 г.г., которой придан статус президентской программы, общее руководство которой и контроль за реализацией осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Функционально же проблемами защиты прав детей занимаются как в центре, так и на местах органы здравоохранения, социальной защиты населения, образования, внутренних дел, а также общественные, благотворительные, молодежные, детские организации. Диссертант считает необходимым продлить действие программы «Дети России» как не исчерпавшей себя и при этом усилить ее социально–экономическую составляющую в свете задач, поставленных Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 г.

Вопросы детства находятся в поле зрения не только Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Комитета по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ по делам молодежи и спорту, Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, но и Уполномоченного по правам человека в РФ. Однако Уполномоченного по правам ребенка в РФ, в отличие от многих стран мира и вопреки требованиям международных документов, нет, хотя в отдельных субъектах РФ эта должность введена. Повторимся, что считаем необходимым введение этого института власти не только в центре, но и в каждом субъекте РФ.

При этом, если создаются специальные подразделения по проблемам детства в органах законодательной и исполнительной власти, то целесообразно их наличие и в судебной власти. Поэтому во всех подразделениях судебной власти должна осуществляться особая система судопроизводства при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних – так называемая ювенальная юстиция, под которой мы понимаем не просто специализированные суды по делам несовершеннолетних, а целостную систему – комплекс процедур и схем влияния на подростков, их непосредственное окружение, семью и другие социальные институты, обеспечивающую максимально щадящую неформальную процедуру судебного разбирательства, учитывающую индивидуальные и возрастные особенности психики ребенка, а также реализующую гибкую систему мер воспитательного и восстановительного характера, способную не только защищать детей, но и решать задачи борьбы с преступностью, ее профилактики и ресоциализации оступившихся подростков. Создание ювенальной юстиции автор считает насущной задачей современной правовой политики России и в отдельном параграфе главы подробно рассматривает ее исторический международный и российский опыт и проблемы современного состояния.

Говоря о просвещенческом уровне реализации правовой политики государством в области прав детей, в диссертации затрагивается еще одна важная проблема. Несомненно, что в школе должны изучаться и права человека, и права ребенка. Но дело заключается в том, что на сегодняшний день учебная дисциплина «Права человека» в соответствии с действующим ГОСТом не входит в круг обязательных для изучения даже в высших учебных юридических заведениях. Она изучается в них (если изучается) за счет регионального, вузовского компонента, а не федерального. О предмете «Права ребенка» вопрос пока не ставится вообще.

Но обучать школьников правам человека и правам ребенка должны не выпускники юридических факультетов, а выпускники педагогических вузов, колледжей, училищ. Однако будущие учителя права человека и права ребенка не изучают, следовательно, и не готовятся к их изучению в школе с учащимися на уроках и во внеклассной работе. Необходимо ликвидировать этот пробел и ввести в учебные планы школ и профессиональных юридических и педагогических образовательных учреждений данные курсы для обязательного изучения.

В главе 6 «Соотношение российских и международных нормативных актов и договоров о правах ребенка и их защите» анализируются Декларация ООН прав ребенка 1959 г. и другие международные акты как правовая база для создания Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., характеризуется ее содержательное наполнение как основы правового статуса ребенка и раскрывается имплементация конвенционных норм в российское законодательство.

В международном праве существует определенная совокупность правовых норм о правах ребенка и их защите. В научной литературе даже поставлен вопрос о выделении международного права прав ребенка, являющегося межотраслевым институтом двух отраслей современного международного права: международного права прав человека и международного гуманитарного права. Эти нормы, как и акты, их закрепляющие, формировались международным сообществом достаточно длительное время.

Анализ актов в диссертации начат с Женевской декларации прав ребенка 1924 г., которая явилась первым специализированным нормативным документом, посвященным правам ребенка, и предоставила особую защиту детям независимо от расы и национальности. Декларация, состоящая из 5 принципов, сформулировала цели международно-правовой защиты детей. В Декларации впервые подчеркивалось, что забота о детях и их защита не являются больше исключительной обязанностью семьи, общества или даже отдельной страны – все человечество должно заботиться о благополучии детей.

Излагая материал о правах ребенка и их защите в хронологическом порядке, мы обращались к Конвенциям МОТ № 77–90 1946 г., ратифицированным бывшим Советским Союзом и постепенно закреплявшим то или иное трудовое право подростков.

В рамках международной защиты прав человека проанализирован документ ООН универсального характера – Всеобщая декларация прав человека 1948 г., а также четыре Женевских конвенции 1949 г. о защите детей в международном гуманитарном праве.

Затем, через региональный документ Советы Европы – Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. – мы подошли к детальному анализу всех 10 программных принципов первого специального универсального документа ООН, посвященного исключительно правам ребенка и их защите, – Декларации прав ребенка 1959 г., заключив, что она вкупе с другими международными актами явилась правовой базой для создания Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г.

Отталкиваясь от конвенций и деклараций ООН 1960–1965 гг., автор пристальное внимание уделил Международному пакту ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международному пакту ООН о гражданских и политических правах 1966 г. и множеству других европейских конвенций 1968–1983 гг., касающихся также прав детей и их защиты.

Конгрессом ООН по борьбе с преступностью и обращению с правонарушителями был разработан ряд известных международных актов, регулирующих защиту прав несовершеннолетних правонарушителей в период отправления правосудия и отбывания наказания в местах лишения свободы. В их числе: Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (известные как «Пекинские правила»), утвержденные 29 ноября 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН; Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде), принятые Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1990 г.; Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, принятые также Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1990 г.

Обобщая изложенный в работе международно-правовой материал универсального и регионального, общего и специального характера, следует констатировать, что конец 80-х гг. XX в. был ознаменован накоплением многочисленного и многоликого массива нормативных актов и договоров, касающихся прав ребенка и их защиты. Несомненно, лидирующее место среди них заняла Декларация прав ребенка 1959 г. Однако время и ухудшение положения детей потребовали от мирового сообщества принятия нового документа, в котором не просто декларировались бы права детей, как то имело место в Декларации, а на основе юридических норм фиксировались бы меры защиты этих прав. Так было подготовлено создание и принятие другого универсального документа – Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г.

В двух параграфах диссертации анализируются история принятия и содержание Конвенции о правах ребенка как основы его правового статуса, характеризуются ее принципы (ребенок – самостоятельный субъект права; приоритетность интересов детей перед потребностями семьи, общества, государства, религии) и основные требования, которые должны обеспечить права детей: выживание, развитие, защита и обеспечение активного участия в жизни общества.

В развитие идей Конвенции участники Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей (1990 г., Нью-Йорк) приняли Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей и План действий по осуществлению этой декларации в 90-е годы XX столетия.

В Венской декларации и Программе действий, принятых на Всемирной конференции по правам человека в 1993 г., также содержался обращенный к государствам призыв включить вопрос осуществления Конвенции о правах ребенка в их национальные планы действий в области прав человека.

Диссертант полагает, что Конвенция о правах ребенка коренным образом изменила отношение к детям в мире. Благодаря ей на международном уровне утверждается убеждение, что у детей есть все те права, что и у взрослых: гражданские и политические, экономические, социальные и культурные.

Конвенция признает, что еще не все правительства располагают ресурсами, необходимыми для немедленного обеспечения экономических, социальных и культурных прав. Однако она обязывает их уделять этим правам первостепенное внимание и обеспечивать их соблюдение в максимально возможной степени с учетом имеющихся ресурсов. Выполняя свои обязательства, государства вынуждены вносить изменения в национальные законы, планы, политику и практику. В настоящее время 96 % детей в мире проживают в государствах, связанных юридическим обязательством защищать права детей.

25 мая 2000 г. были приняты и в 2002 г. вступили в действие два факультативных протокола к Конвенции: 1) Протокол, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии и 2) Протокол, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах.

Автор замечает, что заслуга Конвенции о правах ребенка как универсального документа состоит и в том, что ее принципы стали отправной точкой для разработки региональных документов, специально посвященных детям, либо документов общего характера, но касающихся прав ребенка. Например, Африканская хартия прав и благополучия ребенка, принятая в рамках Организации африканского единства в 1990 г. и вступившая в силу 29 ноября 1999 г., предусматривает возможность подачи даже индивидуальных жалоб в отношении нарушения любых прав детей, хотя в рамках Конвенции ООН о правах ребенка право индивидуальной петиции не предусмотрено.

Европейская конвенция о реализации прав детей, принятая в рамках Совета Европы 25 января 1996 г., также защищает права и интересы ребенка.

Ратифицированная Россией Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, принятая в Минске 26 мая 1995 г., специально выделяет право каждого несовершеннолетнего на особые меры защиты, требуемые его положением, со стороны семьи, общества и государства.

Следует назвать еще один документ СНГ – Решение о защите детства в государствах-участниках СНГ, принятое Советом глав правительств СНГ 30 ноября 2000 г.

Специализированные организации ООН тоже активно откликнулись на положения, закрепленные Конвенцией о правах ребенка. А ЮНИСЕФ на пороге нового тысячелетия выдвинул инициативу – Всеобщее Движение в интересах детей. Это рабочее название новой инициативы. Ее задача – сосредоточить усилия на разработке новой Всеобщей программы действий в интересах детей. Она должна сформулировать не только цели, но и пути их достижения, позволяющие ускорить процесс реализации прав детей и получить результаты в пределах одного поколения.

В принятой в 2000 г. Декларации Тысячелетия ООН первые из шести Целей развития в Новом Тысячелетии непосредственно предусматривают защиту прав детей.

Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. – достаточно большой документ. Чтобы сориентироваться в его объеме и содержании, все права ребенка (а их 46) нами склассифицированы, как это принято в юридической научной литературе, на отдельные группы: права гражданские (личные), политические, экономические, социальные, культурные. Причем, язык статей Конвенции адаптирован, содержание прав раскрыто и прокомментировано.

Также в отдельном параграфе главы впервые детально и постатейно (с 1 по 40 статью) показана имплементация положений Конвенции в российском законодательстве. При этом автором делаются следующие выводы. Во-первых, имплементация конвенционных норм в России осуществляется не через непосредственное действие, а посредством трансформации норм Конвенции в нормы российского законодательства, т.е. осуществлением внутригосударственных российских норм во исполнение международно-правовых.

Во-вторых, на сегодняшний день российское законодательство в основном соответствует базовым стандартам Конвенции о правах ребенка. Конечно, при этом имеется еще достаточно «ниш для заполнения», для приведения российского законодательства в полное соответствие с требованиями Конвенции.

В-третьих, механизм обеспечения прав ребенка не всегда регламентирован российским законодательством в том объеме и с той тщательностью, которые предполагаются исходя из понятия его «особой» защиты. И наконец, в-четвертых, для России очень актуальным является вопрос действительного, реального претворения в жизнь взятых на себя перед мировым сообществом обязательств по защите прав ребенка. Остается надеяться, что позиция Российского государства всегда будет выражаться в адекватном отношении к эффективной защите прав человека в целом, и прав детей в частности, как к важнейшей социально–культурной сфере жизнедеятельности общества.

В заключении автор формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, а также определяет перспективы дальнейшего изучения проблем, связанных с правами ребенка и их защитой.


Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора: