Статья 6

Вид материала

Статья

Содержание Федеральный бюджет Завершение бюджетного года Исполнение бюджета Главное управление федерального казначейства. Федерального казначейства Исполнение бюджетов Исполнение бюджетов Исполнение бюджета Лицевые счета бюджетных учреждений Исполнение бюджета Блокировка расходов Кассовое исполнение бюджета Первое чтение Федерального бюджета Завершение бюджетного года

Подобный материал:

• Статья 02. 01. Назначение Правил 19 Статья 02. 02. Порядок внесения изменений и дополнений, 2999.45kb.
• Статья Законодательство об уголовном судопроизводстве 26 Статья Задачи уголовного судопроизводства, 13304.72kb.
• Статья Законодательство Российской Федерации о рекламе Статья Общие требования к рекламе, 578.78kb.
• Статья Законодательство о гражданском судопроизводстве 21 Статья Задачи гражданского, 9590.11kb.
• Статья Основные положения об акционерных обществах Статья Ответственность общества, 1283.75kb.
• Статья Термины и определения 3 Статья Цели и принципы деятельности Наблюдательного, 403.94kb.
• В. В. Забродина Вступительная статья Ц. И. Кин Художник А. Е. Ганнушкин © Составление,, 3300.88kb.
• Статья Действие уголовно-процессуального закона во времени Статья Основные понятия,, 1188.99kb.
• Статья Порядок действия настоящих Правил 4 Статья Термины и определения, используемые, 3521.91kb.
• Статья 80, 85.25kb.

Тема 11

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета


Сроки внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти на всех уровнях бюджетной системы устанавливаются правовыми актами соответствующего уровня - для федерального бюджета - Бюджетным кодексом РФ, для бюджетов субъектов РФ - законами субъектов РФ, для местных бюджетов - правовыми актами соответствующего муниципального образования. Сроки внесения проектов в значительной степени варьируются на разных уровнях бюджетной системы. Так проект закона о федеральном бюджете должен вноситься в Государственную Думу не позднее 15 августа. В Москве проект закона о бюджете вместе с бюджетным посланием мэра представляется в Московскую городскую Думу не позднее 1 июня. В Самарской области проект бюджета вносится не позднее 1 октября.

В отличие от сроков внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти список документов, представляемых вместе с проектом бюджета исполнительной властью на рассмотрение в орган законодательной (представительной) власти, в той или иной степени одинаков для всех, хотя и в этой области субъекты РФ и муниципальные образования обладают значительной самостоятельностью. Как правило, обязательно вместе с проектом бюджета в орган законодательной (представительной) власти вносятся такие документы как:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;
  
• прогноз социально-экономического развития территории;
  
• прогноз сводного финансового баланса;
  
• итоги социально-экономического развития за прошедший год.
  

Помимо перечисленной информации, вместе с проектом бюджета вносятся документы, в частности проекты законов, которые должны быть утверждены наряду с бюджетом на очередной год, проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе и территориальных, и т.д.

Полный список документов, вносимых вместе с федеральным бюджетом в Государственную Думу, представлен в статье 192 Бюджетного кодекса РФ.

После того как проект федерального бюджета внесен в Государственную Думу, он направляется в комитеты Государственной Думы, Совет Федерации и Счетную палату, которая готовит собственное заключение на проект бюджета. Кроме того, утверждаются профильные комитеты, которые будут ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов бюджета. Профильные комитеты готовят свои заключения, предложения и рекомендации и направляют их в Комитет по бюджету и налогам, который на их основе готовит свое заключение и проект постановления ГД о принятии проекта бюджета в первом чтении.

Федеральный бюджет рассматривается в Государственной Думе в четырех чтениях. Первое чтение проходит в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета. Предметом рассмотрения в первом чтении являются:

• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;
  
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом
  и бюджетами субъектов РФ;
  
• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам
  федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита
  федерального бюджета;
  
• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.
  

В процессе первого чтения депутаты Государственно Думы заслушивают доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и налогам и второго профильного комитета, которым может быть, например, Комитет по экономической политике и предпринимательству. Кроме того, заслушивается доклад Председателя Счетной палаты РФ. После того, как доклады заслушаны, депутаты Государственной Думы задают докладчикам вопросы. Далее выступают лидеры фракций и депутатских групп, после чего с заключительным словом выступают представители Правительства и профильных комитетов и проводится голосование¹ о принятии или отклонении законопроекта в первом чтении.

При рассмотрении в первом чтении депутаты не могут увеличивать объем доходов и дефицит федерального бюджета в том случае, если на это отсутствует положительное заключение Правительства.

Если проект бюджета в первом чтении отклоняется, то Дума может или передать его в согласительную комиссию, или вернуть его в Правительство на доработку, или поставить вопрос о недоверии Правительству. При передаче в согласительную комиссию, куда включаются представители Госдумы, Совета Федерации и Правительства разрабатывается согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета. Описание процедур работы согласительной комиссии, возвращения законопроекта в Правительство и вынесения вопроса о недоверии можно прочитать в статьях 203-204 Бюджетного кодекса РФ.

Зачастую согласование позиций Правительства и депутатов Госдумы по вопросам законопроекта о бюджете начинается еще до официального внесения законопроекта о бюджете в Государственную Думу и рассмотрения его в первом чтении. В 2002 году появилось понятие "нулевое чтение". Перед тем как проект федерального бюджета на 2003 год был официально доставлен в Госдуму, Председатель Правительства провел встречу в Белом доме с лидерами центристских партий, заручившись их поддержкой. Тогда же были внесены существенные изменения в проект бюджета - добавлены средства на финансовую помощь регионам, на инвестиционную программу, на сельское хозяйство, частично на образование². Таким образом, 235 голосов "за" были обеспечены такими фракциями как Единство, ОВР, Народный депутат, Регионы России. Достигнутый на предварительной стадии договор между правительством и большинством в Думе предполагал, что депутаты не будут привносить в бюджет серьезных изменений. Отношение в обществе к "нулевому чтению" двоякое. Одни считают, что такая процедура может в целом свести на нет работу парламента, так как бюджет обсуждается кулуарно, а затем технически утверждается. Другие, напротив, уверенны, что практика "нулевого чтения" способствует приведению российского лобби к цивилизованным формам.

На этапе обсуждения бюджета возможно и полезно широкое сотрудничество исполнительной власти обществом в поиске компромиссных решений. Открытость обсуждения бюджета. вовлечение в него не только законодателей, но и всех заинтересованных слоев населения, позволяет использовать информацию, которой они обладают, их инициативы, а в дальнейшем гарантировать его исполнение-.

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Во втором чтении бюджет рассматривается в течение 15 дней после принятия в первом. В этот период в Комитет по бюджету и налогам направляются поправки по распределению расходов (в пределах общей суммы, утвержденной в первом чтении) по разделам функциональной классификации. В соответствии с поправками Комитет готовит проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете.

В ходе второго чтения сначала выступает с речью председатель бюджетного комитета, где объясняет и обосновывает позицию Комитета по отношению к той или иной поправке. Количество поправок, вносимых депутатами – достаточно велико. Например, в проект федерального бюджета на 2003 год было внесено более 600 поправок. Далее депутаты рассматривают, обсуждают и голосуют по поправкам, которые бюджетный комитет рекомендует и не рекомендует к принятию. После чего с учетом проведенных обсуждений и голосований принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении.

Если Дума отклоняет законопроект о бюджете во втором чтении, то он передается на доработку в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются:

• распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией и главными распорядителями средств федерального бюджета;
  
• распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ;
  

• расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ расходы федерального бюджета на финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы
  

• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации
  
• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе;
  
• расходы федерального бюджета на финансирование программы государственных внешних заимствований
  

В третьем чтении бюджет рассматривается в течение 25 дней со дня принятия во втором. В этот период Комитет по бюджету рассматривает поступающие поправки и проводит по ним экспертизу, готовит таблицу поправок, которые Комитет рекомендует к принятию, и таблицу отклоняемых поправок. Процедура третьего чтения схожа с процедурой рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

Наконец, в четвертом чтении законопроект о бюджете рассматривается с точки зрения юридических и лингвистических неточностей, голосуется в целом, приобретая, таким образом, статус закона. На этом этапе внесение поправок в него не допускается.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете передается в Совет Федерации, который рассматривает закон и голосует на предмет его одобрения в целом, после чего закон о Федеральном бюджете передается на подпись Президенту.

В том случае, если Совет Федерации отклоняет закон, то его рассматривает согласительная комиссия, которая в течение 10 дней выносит на повторное голосование в Госдуму согласованный вариант закона, которая рассматривает его в одном чтении.

В случае, если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, то федеральный закон о бюджете считается принятым, если второй раз за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регламентируется правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Соответственно процедура рассмотрения проекта бюджета варьируется в значительной степени от субъекта к субъекту РФ и от муниципалитета к муниципалитету.

В Самарской области, например, бюджет принимается в двух чтениях. В первом чтении рассматриваются: концепция проекта закона Самарской области об областном бюджете, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами, а также основные характеристики областного бюджета, которым относятся:

• доходы областного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
  
• распределение доходов от регулирующих федеральных и областных налогов и сборов между областным бюджетом и местными бюджетами:
  

• величина дефицита областного бюджета и источники его финансирования;
  
• предельный размер государственного долга:
  
• общий объем расходов областного бюджета на очередной финансовый год;
  
• размер фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
  

Во втором чтении областной закон о бюджете утверждается в целом.

В Новосибирской области закон о бюджете принимается в трех чтениях. В первом чтении областной Совет утверждает основные параметры бюджета. Второе чтение посвящено утверждению расходов областного бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; расходов на финансирование целевых программ и инвестиционной программы; утверждению перечня защищенных статей, подлежащих финансированию в полном объеме и нормативов предоставления средств из бюджета на возвратной основе. Наконец, в третьем чтении областной закон принимается в целом и передается на подпись главе администрации, после чего публикуется в СМИ.

Вполне реальна ситуация, когда законодатели не успевают принять бюджет до начала очередного финансового года. В этом случае оговаривается порядок временного управления бюджетом. Такой порядок не должен быть выгоден исполнительной власти и законодателям, с тем, чтобы они стремились к поиску компромиссов и достижению согласия в области принятия бюджета. Как правило, устанавливается порядок, в рамках которого бюджетные расходы финансируются в течение периода с начала финансового года и дотого момента, пока не будет принят новый бюджет в таком же режиме как в бюджете прошлого года, в такой же структуре, которая была утверждена ранее. Это не выгодно ни правительству, ни законодателям, так как не позволяет реализовывать новые инициативы, программы. Кроме того, в условиях инфляции это приводит к сокращению реально располагаемых средств, что стимулирует власти быстрее согласовывать и утверждать бюджет.


Тема 12


Исполнение бюджета

Общие принципы исполнения бюджета

Казначейское исполнение бюджета

Исполнение бюджетов по доходам

Исполнение бюджета по расходам

Кассовое исполнение бюджета

Корректировка бюджета в процессе его исполнения

Бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета

Завершение бюджетного года


Принципы исполнения бюджета

Исполнение бюджета - это этап бюджетного процесса, который начинается с момента утверждения закона о бюджете и

продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета соответствующего уровня - федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса:

• исполнения бюджета по доходам. -&е задачей которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;
  
• исполнение по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.
  

Для того, чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств! составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Она является основой для исполнения бюджетов всех уровней.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета. Она формируется в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и имеет поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона о бюджете роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составление бюджета (на федеральном уровне это Министерство финансов). На основании росписей, подготовленных главными распорядителями бюджетных средств, Министерство финансов формирует сводную бюджетную роспись. Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем сводная бюджетная роспись передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в представительный и контрольные органы - Федеральное Собрание и Счетную палату.

Исполнение бюджета находится в сфере ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Однако, при этом существует определенная свобода действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло оперативно реагировать на изменения ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утвержденных ассигнований. Поскольку финансовые ресурсы государства ограничены, на практике используется так называемое лимитирование расходов. Это означает, что финансирование отдельных расходных статей осуществляется в пределах установленных лимитов, превышать которые не допускается.

Существует определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется многими нормативно-правовыми документами. Это позволяет исполнять бюджет в значительной степени в автоматическом режиме. Например, поступление налоговых доходов в бюджет государства определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставки налогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение по уровням бюджетной системы и др. В развитие законодательства принимаются методики, инструкции и другие документы, которые четко регламентируют работу налоговых органов. Многие виды расходов бюджета также жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и межбюджетным трансфертом. Если бюджетная система страны функционирует стабильно, в автоматическом режиме может исполняться большая часть ее доходов и расходов.

В процессе исполнении бюджета нередко возникает экономия по отдельным статьям расходов или дополнительные поступления из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов над расходами, именуемая свободными бюджетными средствами, зачисляется в бюджет и не подлежит изъятию. Она может быть израсходованы только в том случае, если профинансированы все расходы, предусмотренные планом. Решение об использовании свободных бюджетных средств принимается законодательной властью по предложению соответствующего исполнительного органа.

Казначейское исполнение бюджета

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что организация исполнения и исполнение бюджетов осуществляется органами исполнительной власти. Исполнительные органы управляют счетами бюджетов, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. От имени и по поручению бюджетных учреждений они осуществляют платежи за счет средств бюджета.

Казначейский метод имеет ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди развитых стран, в которых он нашел свое применение, в первую очередь можно назвать США и Германию. Однако, в мировой практике существует и неказначейское (банковское) исполнение бюджета, при котором управление бюджетными средствами возлагается не на исполнительную власть, а банковскую систему. 7акой метод вплоть до недавнего времени применялся и в России. Качество управления финансами при неказначейской системе зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов. При определенных условиях этот метод может работать, однако в период российских экономических реформ он оказался неэффективен. Основные усилия Центрального банка были направлены на денежно-кредитное регулирование, поддержку курса рубля, а вопросы исполнения бюджета отошли на второй план. Поэтому последующее реформирование бюджетной сферы было связано с поэтапным переходом от банковского к казначейскому исполнению бюджета.

Казначейство - это орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение

государственного бюджета. Казначейства существуют в большинстве стран мира. К их полномочиям относится ведение операций с бюджетными средствами: регистрация поступлений в бюджет, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешения на право осуществления расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление платежей от имени бюджетных учреждений. Переход на казначейскую систему осуществляется в России с первой половины 90-х годов в целях повышения эффективности управления доходами и расходами, оперативности финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением бюджетных средств и их рациональным использованием. Основными документами, заложившими правовые основы данной системы, стали Указ Президента от 8 декабря 1992 г. и Постановление Правительства от 27 августа 1993 г.

К числу задач, решаемых органами казначейства в России, относятся:

• организация, осуществление и контроль за исполнением государственного бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства;
  
• регулирование финансовых отношений между бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
  
• краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими;
  
• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов;
  составление отчетности о финансовых операциях по бюджету и о внебюджетных фондах. представление ее законодательным и исполнительным органам власти;
  
• управление и обслуживание совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками внутреннего и внешнего долга РФ;
  
• разработка методологических материалов и инструкций, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства; подготовка проекта бюджетной классификации, учет государственной казны РФ.
  

Становление казначейской системы происходит уже в течение длительного периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников. Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований по подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Организация казначейской системы в разных странах различна. В мировой практике используются две основные модели - централизованная и автономная. Централизованная модель предполагает, что федеральное казначейство обслуживает счета не только федерального, но и региональных бюджетов. Для этого может создаваться разветвленная система отделений федерального казначейства в регионах. Подобная модель применяется во Франции. Отличие автономной модели состоит в том, что наряду с федеральным в ней существуют самостоятельные региональные казначейства. К их полномочиям относится ведение операций со средствами бюджетов соответствующих территорий. В качестве примеров использования такой модели можно привести Бразилию. Наличие собственной казначейской системы в регионе позволяет более полно учесть его особенности, открывает перед ним определенную свободу действий при проведении бюджетной политики. Однако, при этом на всех уровнях целесообразно использовать единые технологии учета, расчетов и платежей. Это необходимо для обеспечения единства бюджетной системы страны.

В России органы федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, которая входит в состав Министерства финансов. Федеральное казначейство организует исполнение и исполняет федеральный бюджет, а при наличии соответствующих соглашений -также бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей. Казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, оно осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств. К функциям казначейства относится предварительный и текущий контроль за исполнением бюджета, составление отчета о его исполнении. При выявлении нарушений оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований. Казначейство обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Система органов казначейства в России создана по территориальному принципу и включает три уровня:

1. Главное управление федерального казначейства. Осуществляет свою деятельность на федеральном уровне. Его главной задачей является сводный учет доходов и расходов федерального бюджета, управление бюджетными средств на счетах казначейства, а также информирование высших органов власти о ходе исполнения федерального бюджета. Главное управление федерального казначейства руководит работой нижестоящих
   подразделений, обеспечивает исполнение ими принятого закона о бюджете и получает от
   них оперативную информацию о ходе выполнения доходной и расходной части бюджета.
   Возглавляет его начальник в ранге заместителя министра финансов;
   
2. управления федерального казначейства по субъектам федерации;
   
3. отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). Осуществляют формирование доходной части бюджета на соответствующих территориях, обеспечивают целевое финансирование расходов по отдельным бюджетополучателям, а также информируют вышестоящие органы
   о ходе исполнения федерального бюджета на данной территории.
   

Все органы Федерального казначейства являются юридическими лицами. Поскольку их основной задачей является обеспечение исполнения закона о бюджете, они не вправе принимать каких-либо самостоятельных решений об объемах, целевом назначении доходов и расходов или составе бюджетополучателей.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета. определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя. В отдельных случаях казначейство может открывать счета федерального бюджета не в Центральном банке, а в других кредитных организациях (так называемых уполномоченных банках), которые определяются на конкурсной основе. Между банком и органом казначейства заключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств по этим счетам на основании расчетно-денежных документов. По обязательствам казначейских органов банки не отвечают.

Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.

Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено.

Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Исполнение бюджетов по доходам

Важнейшим элементом исполнения бюджета является формирование его доходной части в соответствии с утвержденным планом. Участниками этого процесса являются:

• налогоплательщики и плательщики сборов (юридические и физические лица), которые перечисляют в бюджет установленные налоги и другие обязательные платежи;
  
• учреждения Центрального банка и коммерческие банки, производящие безналичные расчеты между плательщиками и получателем средств;
  
• органы Федерального казначейства, которые получают перечисленные в бюджет средства и ведут их учет;
  
• налоговые органы (Министерство РФ по налогам и сборам), ведущие учет
  налогоплательщиков, контролирующие правильность исполнения ими своих налоговых обязательств, а также регулирующие отношения по возврату и зачету уплаченных налогов.
  

Источниками доходной части государственного бюджета являются налоги, уплачиваемые в бюджеты всех уровней, а также различные виды неналоговых поступлений. Состав уплачиваемых налогов и порядок их исчисления определяется налоговым законодательством, пропорция распределения между уровнями бюджетной системы - законом о бюджете. Получателями налогов являются территориальные органы Федерального казначейства, имеющие лицевые счета в банках. Налоговый орган, в котором зарегистрирован налогоплательщик, работает с определенным территориальным органом казначейства, решая с ним все вопросы по учету, возврату и зачету налогов. На счет данного казначейского органа плательщик и должен перечислить свои обязательные платежи.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает выполнение следующих операций:

• перечисление и зачисление доходов на единый бюджетный счет;
  
• „учет доходов в соответствии с бюджетной классификацией и составление отчетности о доходах бюджета;
  
• распределение регулирующих доходов между бюджетами различных уровней в порядке, предусмотренном законом о бюджете;
  
• возврат сумм налогов, излишне уплаченных в бюджет.
  

На лицевые счета органов казначейства доходы поступают ежедневно. Их зачисление подтверждается выпиской банка с копиями платежных документов. По каждому платежному документу казначейство учитывает вид доходов, поступивших в бюджет, и их сумму. Все виды поступлений систематизированы на основе бюджетной классификации, им присвоены соответствующие коды. Учет налогов и неналоговых доходов ведется согласно присвоенным кодам. Регулирующие налоги, требующие распределения между различными уровнями бюджетной системы, учитываются отдельно. На этой основе составляется ежедневный отчет о суммах доходов, поступивших в бюджет государства. Порядок и сроки подготовки такой отчетности определяет вышестоящий орган Федерального казначейства. Помимо этого, доходы бюджета учитываются нарастающим итогом, в результате чего формируются месячные, квартальные и годовые отчеты.

Правильность исчисления налогов, полноту и своевременность их уплаты каждым налогоплательщиком контролируют налоговые органы. Они уполномочены принять решение о возврате суммы налога, излишне уплаченной в бюджет, или о зачете налоговых платежей, если переплата одного вида налога сопровождается недоимкой по другому. Для этого налоговый орган оформляет заключение, которое затем передается казначейству. На этой основе орган казначейства оформляется документы на возврат или зачет налога.

Исполнение бюджета по расходам

Особенностью исполнения бюджета по расходам является то, что эта часть формируется расчетно и полностью зависит от объема доходных поступлений. Расходы осуществляются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином бюджетном счете. При этом обязательно соблюдаются две последовательные процедуры - санкционирование и финансирование. Финансирование заключается в расходовании бюджетных средств. Задача /санкционирования расходов заключается в том, чтобы обеспечить принятие к финансированию только тех расходов, которые предусмотрены утвержденным законом о бюджете и обеспечены поступлениями в бюджет доходов и заимствований. Порядок и правила санкционирования расходов устанавливаются Федеральным казначейством. Основными этапами санкционирования являются:

• составление и утверждение бюджетной росписи;
  
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждение смет доходов и расходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;
  
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до
  распорядителей и получателей бюджетных средств;
  
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
  
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
  

Основой для осуществления расходов государства является закон о бюджете, принятый на текущий год, и бюджетная роспись. В общем виде процесс расходования средств бюджета выглядит следующим образом. На основе росписи для каждого бюджетного учреждения определяется объем бюджетных ассигнований. Получив уведомление о нем, учреждение составляет смету своих расходов. Смета утверждается вышестоящим распорядителем средств и представляется в казначейство. Для всех бюджетополучателей устанавливаются лимиты бюджетных обязательств - предельный объем расходов, который может быть профинансирован из государственного бюджета. Бюджетные учреждения самостоятельно не осуществляют платежи; все платежные документы направляются казначейству, которое проверяет целевой характер расходов и лишь затем производит платеж. Рассмотрим эти этапы более подробно.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи казначейство доводит ее показатели до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств, направляя им уведомления о бюджетных ассигнованиях на очередной период. Такие уведомления еще не предоставляют права принятия обязательств по осуществлению бюджетных расходов, они являются инструментом их планирования. Изменения в распределение ассигнований из федерального бюджета вправе вносить министр финансов и главные распорядители средств федерального бюджета. Если такое решение было принято, в течение 15 дней уведомления об изменении должны быть доведены до распорядителей средств и бюджетополучателей.

После того, как бюджетное учреждение получило уведомление об ассигнованиях, оно должно в течение 10 дней составить смету своих доходов и расходов. Подготовленная смета представляется вышестоящему распорядителю бюджетных средств, который в течение 5 дней ее утверждает. Если учреждение является главным распорядителем бюджетных средств, смета утверждается его руководителем. В течение одного рабочего дня после утверждения смета направляется казначейству.

На основе доведенных бюджетных ассигнований, бюджетной росписи и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета для каждого распорядителя средств и бюджетополучателя утверждаются лимиты бюджетных обязательств. Они определяются на срок не более 3 месяцев. Под бюджетным обязательством понимается признанная казначейством обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Для главных распорядителей бюджетных средств лимиты утверждаются Федеральным казначейством. Для нижестоящих бюджетных учреждений они устанавливаются главными распорядителями. Утвержденные лимиты должны быть до всех бюджетополучателей не позднее чем за 5 дней до начала их действия. Такие уведомления направляются через казначейство, которое отвечает за их своевременность. Лимиты по всем получателям средств федерального бюджета сводятся в единый реестр, который представляется казначейством в Счетную палату.

Министерством финансов и Главным управлением федерального казначейства составляются реестры к перечислению бюджетных средств по управлениям казначейства в субъектах федерации. В них включается информация о лимитах финансировании по всем распорядителям, которые расположены в том или ином регионе. Все виды расходов бюджета систематизируются на основе бюджетной классификации, им присваиваются соответствующие коды. Реестры ежемесячно направляются в территориальные казначейские органы. Полученный органом реестр сам по себе не означает факта финансирования расходов, необходимо еще зачислить средства на соответствующие лицевые счета.

После того, как бюджетное учреждение получило уведомление о выделенном ему лимите бюджетных обязательств, оно вправе принимать такие обязательства: делать закупки, начислять денежные выплаты согласно утвержденной смете своих доходов и расходов. На этом этапе бюджетополучатели не осуществляют расходы, они принимают обязательства по их осуществлению. Для этого составляются необходимые платежные документы, которые затем передаются казначейству. Формы платежных документов утверждены Министерством финансов по согласованию с Центральным банком. Особенность их оформления заключается в том, что плательщиком в них выступает не само бюджетное учреждение, а орган федерального казначейства, в котором открыт его лицевой счет. Поэтому в платежном документе все реквизиты плательщика заполняются от имени казначейства. Назначение платежа, его сумму и реквизиты получателя определяет распорядитель бюджетных средств, он же несет ответственность за целевой характер расходов.

Орган федерального казначейства проверяет все платежные документы на предмет правильности их оформления, целевого характера платежей, соответствия расходов утвержденной смете и лимитам бюджетных обязательств. Он может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства в следующих случаях:

• при несоответствии принятых обязательств требованиям бюджетного законодательства (при отсутствии документов, подтверждающих правомерность оплаты - договор, счет-фактура, акт выполнения работ и т.п.)
  
• при несоответствии принятых обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств (например, если сумма платежа превышает остатки средств по той статье экономической классификации, которая была указана в платежном поручении);
  

• «при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов учреждения (например, если данные расходы не были предусмотрены сметой);

• при блокировке расходов.

Таким образом осуществляется текущий контроль за использованием бюджетных средств. В этом заключается особенность казначейской системы исполнения бюджета: все операции по платежным документам осуществляются в пределах остатка средств по статье экономической классификации, и при этом контролируется целевое назначение платежей. Банки, напротив, осуществляют операции пределах остатка средств на лицевом счете и назначение платежа не контролируют.

Если при проверке нарушений выявлено не было, не позднее 3 дней с момента представления документов орган казначейства совершает разрешительную надпись, подтверждая тем самым исполнение денежных обязательств. Это является основанием для расходования бюджетных средств. Объем денежных обязательств, подтвержденных казначейством, не может превышать лимиты принятых обязательств.

Финансирование расходов включает два последовательных действия: разрешение на осуществление платежа и собственно платеж. Органы казначейства несут ответственность за полноту и своевременность перечисления бюджетных средств их получателям. Платеж осуществляется казначейством вдень совершения разрешительной надписи, при этом средства списываются с единого бюджетного счета. Все платежные документы, принятые от распорядителей, направляются казначейством в банк, который исполняет их через лицевой счет казначейства. Банк осуществляет операции по лицевому счету в пределах остатка средств на нем, за сумму и назначение платежа он ответственности не несет.

Переход к финансированию бюджетных учреждений через лицевые счета, открытые им в органах казначейства, был значительным этапом реформирования российской бюджетной системы. Он в обязательном порядке предполагал закрытие всех бюджетных счетов распорядителей в банковских учреждениях. С того момента, как для распорядителя открыт лицевой счет, в роли банка перед ним выступают казначейские органы.

Лицевые счета бюджетных учреждений открываются в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. На них отражается объем средств, которым данное учреждение располагает при осуществлении расходов. В зависимости оттого, по каким целевым статьям организация получает финансирование, она должна открыть несколько лицевых счетов в органах казначейства. Порядок учета операций, открытия и ведения лицевых счетов устанавливается Главным управлением федерального казначейства.

Через лицевые счета осуществляются:

• финансирование расходов учреждений на основании бюджетных назначений, утвержденных смет, других обоснований и расчетов;
  
• межбюджетные расчеты с администрациями субъектов РФ и муниципальных образований по трансфертам, дотациям;
  

• компенсации, субвенции, субсидии, целевые программы;
  
• предоставление средств федерального бюджета на условиях возвратности и платности;
  

• расчеты с предприятиями и организациями в части компенсаций и социальных выплат по федеральным программам.
  

Исполнение бюджета тесно связано с другим этапом бюджетного процесса - финансовым контролем, о котором подробнее рассказывается в теме 13. Различные формы контроля за эффективным и целевым использованием ресурсов бюджета применяются уже на этапе его исполнения. Если при этом выявляются нарушения, Министерство финансов вправе осуществить блокировку расходов.

Блокировка расходов - это сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями или отказ в подтверждении принятых обязательств, применяемый при невыполнении тех условий, на которые бюджетополучателю были выделены ассигнования в соответствии с законом о бюджете.

Финансовые органы могут блокировать расходы бюджета на любом этапе его исполнения. Для этого требуется решение руководителя данного органа. Блокировке могут быть подвергнуты расходы исключительно в тех размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными Бюджетным кодексом или законом о бюджете, а также те расходы, по которым выявлены факты нецелевого использования. В других случаях блокировать расходы запрещено. Решение о блокировке отменяется руководителем финансового органа по ходатайству главного распорядителя или получателя бюджетных средств только после устранения выявленных нарушений.

Кассовое исполнение бюджета

Особенностью казначейской системы является то, что при ней исполнение бюджета осуществляется не Центральным банком, а органами исполнительной власти. С переходом на данную систему функции банка ограничиваются, однако он сохраняет за собой ряд важных полномочий, к числу которых относится кассовое исполнение бюджета. Под кассовым исполнением государственного бюджета понимается совокупность операций, связанных с получением денежных средств в бюджет и их выдачей, а также учетом наличия средств, которые производятся в ходе исполнения бюджета. Все связанные с этим платежи и расчеты осуществляются Центральным банком, его учреждениями и уполномоченными кредитными организациями.

К функциям учреждений Центрального банка относятся: принятие и зачисление средств, которые поступают в доходы бюджета; распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, отчисления от доходов в местные бюджеты; а также выдача бюджетных средств в пределах сумм, имеющихся на соответствующих счетах. Банковские учреждения ведут учет доходов и расходов бюджета. На этой основе ими составляются отчеты о кассовом исполнении бюджета, которые направляются вышестоящей организации и государственным финансовым органам. Учреждения Центрального банка производят расчетное и кассовое обслуживание бюджетных организаций, они осуществляют контроль при выдаче бюджетных и внебюджетных средств.

Для учета доходов, поступающих в бюджет государства, а также распределяемых между бюджетами разных уровней, в учреждениях Центрального банка открываются лицевые счета. Такие счета создаются отдельно для каждого вида платежа по каждому финансовому органу и каждому учреждению, администрирующему данный вид доходов.

Платежи в бюджет зачисляются следующим образом. Если тот или иной вид доходов полностью поступает в федеральный бюджет или в бюджет того субъекта федерации, на территории был собран, то он зачисляется учреждениями ЦБ в соответствующий бюджет по месту поступления. Если же доход подлежит зачислению в бюджет другого региона или предусматривает отчисления в местные бюджеты, то он перечисляется другим учреждениям Центрального банка. Для распределения поступивших доходов между бюджетами разных уровней учреждения ЦБ составляют ведомость распределения доходов. Такие ведомости составляются по каждому финансовому органу на основании данных соответствующих лицевых счетов.

Средства бюджетным организациям выдаются в соответствии с классификацией расходов, а также схемой ежемесячного отчета ЦБ о кассовом исполнении бюджета и оформления полномочий на распоряжение бюджетными счетами. Перечисление средств с одного бюджетного счета организации на другой производиться не может, за исключением некоторых специально оговоренных случаев (например, в связи с неправильно произведенными расходами).

Распорядителям бюджетных средств открываются отдельные счета в учреждениях ЦБ: на расходы самого учреждения и для перевода средств подведомственным организациям, а также на централизованные мероприятия, проводимые распорядителем по этим организациям. На текущие счета подведомственных организаций средства перечисляются по поручениям распорядителей.

Корректировка бюджета в процессе его исполнения

В процессе исполнения бюджета его расходная часть может корректироваться в зависимости от того, в каком объеме поступают доходы и достаточно ли их для покрытия всех предусмотренных расходов. Для того, чтобы исключить принятие каких-либо чрезвычайных решений, порядок действий органов власти в таких ситуациях регулируется законодательством. Для случаев, когда фактические доходы бюджета оказываются меньше утвержденной величины, законом предусмотрено два варианта действий. Если изменение доходов по сравнению с бюджетным планом незначительно, решения о сокращении бюджетных расходов принимается органами исполнительной власти. Если же фактические доходы бюджета существенно ниже запланированных, необходимо внесение изменений в закон о бюджете, которое предполагает участие законодателей.

Бюджетным кодексом РФ установлен следующий порядок сокращения расходов федерального бюджета:

1. если в процессе исполнения федерального бюджета недофинансирование расходов не превышает 10% от плана, режим их сокращения вводится высшим органом исполнительной власти - Правительством РФ. При этом расходы бюджета по всем их видам и получателям должны быть уменьшены в одной и той же пропорции. Решение правительства также должно быть обнародовано, сроки уведомления о нем всех распорядителей и бюджетополучателей аналогичны предыдущему случаю. Отмена режима сокращения бюджетных расходов производится тем органом власти, который принял решение о его введении;
   

2. если снижение доходных поступлений таково, что оно требует сокращения расходов более чем на 10% от годовых назначений, изменения бюджетного плана должны быть утверждены законодателями. Для этого правительство разрабатывает и представляет в Государственную Думу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Вместе с законопроектом Думе направляются следующие материалы:

• отчет об исполнении федерального бюджета за истекший период текущего финансового года;
  
• отчеты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета, за истекший период текущего года;
  
• отчет об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;
  
• отчеты Министерства финансов и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных кредитов и ссуд;
  
• анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и
  дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
  

Государственная Дума рассматривает проект закона во внеочередном порядке в трех чтениях общей продолжительностью 15 дней.

Первое чтение должно состояться не позднее чем через 2 дня после внесения законопроекта. Процедура его такова. Дума заслушивается доклад Правительства и доклад Счетной палаты о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет, принимает законопроект за основу и утверждает новые основные характеристики бюджета. Если проект закона был принят в первом чтении, не позднее чем через 5 дней после этого должно состояться его второе чтение. Во втором чтении утверждаются объемы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ. Третье чтение должно состояться не позднее чем через 3 дня после принятия законопроекта во втором чтении. В нем проект закона выносится на голосование в целом.

Если в указанный срок проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не был принят, правительство имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета. Такой порядок действует вплоть до принятия указанного закона.

Помимо недостаточного поступления доходов в бюджет, в процессе его исполнения может возникнуть и обратная ситуация, когда фактическая сумма доходов превышает утвержденную законом о бюджете. Порядок использования дополнительных доходов также регулируется Бюджетным кодексом. В соответствии с ним доходы, полученные сверх запланированной величины, должны быть направлены Министерством финансов на уменьшение дефицита федерального бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства РФ. Внесения изменений в закон о бюджете при этом не требуется, Минфином составляется и утверждается дополнительная бюджетная роспись.

Дополнительные доходы могут быть направлены и на другие цели, однако процедура их распределения в этом случае будет иной. Финансирование расходов сверх ассигнований, утвержденных законом о федеральном бюджете, осуществляется только после внесения в закон изменений и дополнений. Подобные корректировки делаются по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором фактические доходы превысили плановую величину. Законодательная процедура необходима также и в том случае, если ожидаемые доходы выше утвержденных годовых назначений более чем на 10%.

Законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в связи с получением дополнительных доходов готовится Правительством РФ. Он вносится в Государственную Думу не позднее чем через 10 дней после того, как на заседании Думы был рассмотрен отчет об исполнении федерального бюджета за квартал или полугодие, в котором было получено превышение доходов.

Проект закона рассматривается Думой во внеочередном порядке в течение 15 дней. Процедура его рассмотрения также включает три чтения. Если законопроект не был принят в срок, Правительство имеет право равномерно индексировать расходы бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита федерального бюджета и погашения долговых обязательств.

Бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета

К функциям казначейства относится организация и ведение учета по исполнению Федерального бюджета. Бюджетный учет основан на едином плане счетов, который устанавливается Правительством. Учету подлежат все доходы, расходы, дефицит (профицит) бюджета, поступления из источников финансирования дефицита, а также операции с бюджетными средствами. Они отражаются казначейством в соответствующих регистрах учета.

Казначейство определяет порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также смет расходов бюджетных учреждений. Главное управление федерального казначейства утверждает отчетность по формам, содержаний и срокам представления.

Все операции, связанные с поступлением доходов в федеральный бюджет, а также с санкционированием и финансированием его расходов, отражаются в Главной книге казначейства. Главная книга ведется на основе утверждаемого казначейством плана счетов. Записи в ней делаются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения бюджета. Данные Главной книги казначейства служат основой для формирования отчетов об исполнении бюджета. Такая отчетность бывает оперативной (ежемесячной), ежеквартальной, полугодовой и годовой. Федеральное казначейство составляет отчет об исполнении федерального бюджета и представляет его в Правительство. При наличии соответствующих соглашений может также составлять отчеты об исполнении региональных и местных бюджетов. Для выполнения своих функций казначейство вправе требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и других сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием бюджетных ере;

Единая методология отчетности устанавливается Правительством, а непосредственное ее составление возлагается на казначейство. Ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание, один экземпляр направляется также в Счетную палату. Ежеквартальный, отчет должен быть утвержден Правительством, годовой отчет подлежит утверждению законодателями. Сведения об исполнении местных бюджетов представляются муниципальными образованиями в Государственный комитет по статистике.