Geum.ru

Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Мардеян Н А

Если исходить из утверждения, что перспективы вывода российской финансовой системы из кризиса неразрывно связаны с формированием модели российского бюджетного федерализма, то единственно возможной разумной целевой ориентацией этой модели может быть компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития регионов. Это и должно стать целью бюджетного реформирования.

Главное в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны.

Бюджетный федерализм это — форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса. Более того, поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов практически на всех стадиях бюджетного процесса, государство формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы реализации их целевого назначения, и таким образом, обеспечивает регулирование бюджетной системы страны.

Через этот механизм осуществляется выполнение федеральными, региональными и местными органами власти своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований независимости их бюджетной политики от вышестоящих уровней, но, что чрезвычайно важно, в едином русле социальной направленности бюджетной политики всех уровней на достижение компромисса интересов.

Однако единая направленность интересов в первую очередь зависит от того, достаточно ли четко обозначены носители этих интересов. Ими, с одной, стороны, должны быть налогоплательщики, бюджетополучатели и субъекты Федерации, а с другой, Федерация в целом, а не Правительство РФ, как это имеет место в настоящее время.

Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной бюджетной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная бюджетная политика, охватывающая всю совокупность правоотношений участников бюджетного процесса (государства, налогоплательщиков, бюджетополучателей, финансовых посредников и контрольных органов), ориентированная на интересы регионов, не является простой совокупностью отдельных "политик" регионов страны, точно также, как подлинная Федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.

Основу механизма бюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений. Таким образом, бюджетное регулирование это — совокупность механизмов, координирующих финансовые взаимосвязи. Бюджетное регулирование обеспечивает существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства, и ориентировано на широкий спектр интересов всех участников бюджетного процесса в решении финансовых проблем, возникающих при закреплении определенного порядка бюджетного устройства и управлении бюджетным процессом страны.

Следует отметить, что в принятой Правительством Концепции реформирования межбюджетных отношений сделана попытка уйти от понимания межбюджетных отношений только как финансовой помощи из федерального бюджета. В частности, в понятие межбюджетных отношений включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Однако даже в такой расширенной трактовке из общих задач реформирования бюджетной системы практически полностью выпадают отношения между главными участниками бюджетного процесса — налогоплательщиками и бюджетами различных уровней, формирующие доходный потенциал бюджетной системы, и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней.

В результате бюджетная политика Правительства переориентирована со стратегической задачи создания системы мер государственного воздействия на достижение компромисса интересов федерального центра и всех участников бюджетного процесса на базе сбалансированной системы взаимных прав и ответственности, на частную задачу расширения полномочий федерального правительства по контролю за деятельностью региональных властей, бюджеты которых сознательно ставятся в гораздо большую чем это реально необходимо финансовую зависимость от федерального центра.

Не случайно в принятой Концепции реформирования межбюджетных отношений проработанным является только тот ее раздел, который посвящен механизмам оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Те же разделы, в которых рассматриваются вопросы разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, декларативны, разработаны на уровне благих пожеланий. И это — не просто недоработка Концепции, а еще одно доказательство того, что реализовать весь комплекс мер бюджетного регулирования в рамках межбюджетных отношений, ограниченных механизмами перераспределения финансовых ресурсов, невозможно.

Модель бюджетного регулирования должна включать три главных составляющих бюджетного устройства страны:

совокупность механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

комплекс мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на оценку социальной эффективности расходов и учет региональных интересов в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета, и на единую систему контроля за исполнением как доходной так и расходной частей всех бюджетов;

систему межбюджетных отношений, включающих как механизмы разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанную систему методов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации, имея в виду, что за счет финансовой помощи осуществляется прежде всего поддержка регионов, а не их развитие (реальное развитие регионов может быть только на базе собственного экономического потенциала).

Тот факт, что Правительство, не имея комплексной стратегически направленной модели бюджетного регулирования, заменяет ее Концепцией реформирования межбюджетных отношений означает, что каждый из этих блоков целостной модели бюджетного регулирования пытаются реформировать сам по себе, они оказались разорванными. В результате оказывается, что отношения по поводу формирования доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации искусственно ограничиваются только расщеплением отдельных налоговых доходов, а налоговая реформа, проводимая изолированно от общей цели бюджетного регулирования носит чисто фискальный характер.

Это неизбежно ведет к тому, что в стране усиливается концентрация средств в федеральном бюджете для финансирования государственных расходов, зачастую непосредственно не связанных с интересами экономического развития субъектов Российской Федерации, и одновременно уменьшается не только доля доходов региональных бюджетов, но и происходит сокращение централизованных расходов на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

В рамках такого подхода любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных и местных властей оказываются малоэффективными. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у центра дополнительной финансовой помощи.

Такая важнейшая задача, которая должна решаться в процессе бюджетного регулирования, как формирование оптимальной функциональной и территориальной структуры налоговой системы, фактически определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней, также не решается в рамках межбюджетных отношений.

Между тем, сама налоговая реформа без упорядочения функциональной структуры налоговой системы, оптимизации общего перечня закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы налогов и сборов, отладки целевой ориентации механизмов действующих налогов на повышение эффективности их стимулирующей функции и эластичности действия налоговой системы в целом, с точки зрения ее макро и микроэкономического воздействия, практически теряет смысл.

Соответственно и задача нормализации распределения между уровнями бюджетной системы полномочий по формированию доходных источников может быть решена не путем механического пересмотра долей регулирующих федеральных налогов в сторону увеличения закрепляемой доли этих налогов за субъектами Федерации, а в рамках оптимизации всей налоговой системы страны методами бюджетного регулирования.

Тот факт, что сегодня проблемы бюджетного регулирования рассматриваются исключительно в аспекте межбюджетных отношений как краткосрочная (текущая) корректировка доходов бюджетов регионов, а отнюдь не в аспекте долгосрочных мероприятий по выравниванию финансового или налогового потенциала субъектов Федерации, противоречит самой идее реформы налогообложения, призванной сориентировать налоговую систему на активизацию стимулирующей функции налогов.

Если же мы будем строить механизмы бюджетного выравнивания сами по себе, проводить реформу налоговой системы саму по себе, а реформу в социальной сфере саму по себе, то мы опять можем наступить на те же самые грабли, когда "хотели как лучше, а получилось как всегда". Потому что реализация возможностей бюджетного потенциала без наращивания налогового потенциала, экономического потенциала ни теоретически, ни практически невозможна. Более того, она не адекватна реальным интересам участников бюджетного процесса.

Аналогичным образом можно проследить взаимосвязи системы бюджетного регулирования с механизмами бюджетного выравнивания (оказания финансовой помощи). Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от системы бюджетного регулирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов они неизбежно будут работать в отрыве от общих региональных интересов.

Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразования в экономике регионов. Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием финансового положения регионов на основании их налогового потенциала, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной.

Логика реализации идеи о выравнивании возможностей регионов к саморазвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах распределения налогового потенциала, расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся, прежде всего, на программно-целевых типах бюджетного финансирования, которые успешно используются во многих странах.

А это означает, не простое деление бюджетных средств (в том числе и налоговых доходов), а деление их в интересах регионов и конечных бюджетополучателей на договорной основе с регионами, где взаимно увязывается и ответственность бюджетополучателей, и интересы регионов, и возможности увеличения их налогового потенциала.

В этих условиях такая чрезвычайно важная проблема, как самодостаточность и самообеспеченность регионов, решается, прежде всего, на путях поиска оптимальной отдачи самого главного компонента экономических отношений — отношений собственности. Более того, приоритетной целью бюджетного регулирования логически становится выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Объектом собственности в экономическом смысле являются не просто здания, сооружения, машины товары и т.д. и даже не их денежные эквиваленты, а процесс кругооборота капитала, продукта и дохода

Упрощенное толкование объекта собственности как имущества, неизбежно ведет и к пониманию собственности как имущественных отношений, формирующихся лишь на уровне присвоения результатов производства. Такая трактовка вполне приемлема для теории административно-централизован ной экономической системы, но не может решить проблемы рыночного развития общества.

Если же исходить из экономической трактовки собственности как особого рода отношений людей по поводу формирования условий своего воспроизводства, среды обитания, то следует признать, что эти условия формируются не только на конечном этапе воспроизводственного процесса, их основа закладывается системой кругооборотов всех элементов, участвующих в этом процессе.

Совершенно очевидно, что собственность в таком ее экономическом понимании сегодня в России не работает на рост экономического потенциала страны ни в форме частной собственности, ни в ее государственной форме — федеральной или региональной. Поэтому развитие отношений собственности пока не выступает фактором укрепления и эффективного функционирования экономического механизма федеративных отношений. Но именно финансовая составляющая отношений собственности как экономической категории, которая может и должна стать объектом бюджетного регулирования остается наименее проработанной в нашей экономической теории

Если мы действительно хотим что-то изменить в отношениях собственности, необходимо вернуться к ее экономическому пониманию и сделать разумным соотношение труда и капитала в кругообороте элементов собственности, более того необходимо сделать это соотношение доминантой воспроизводственного процесса.

И именно на этом уровне могут и должны работать рычаги государственного финансового регулирования. Поскольку финансы как особая форма распределительных отношений опосредствуют в результате кругооборота денежных средств обратные связи, формирующие основу хозяйственного механизма координируя и балансируя взаимосвязи всех хозяйствующих субъектов. Очевидно, главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность всех финансовых ресурсов как по вертикали, так и по горизонтали хозяйственных связей, а не только распределение их по уровням бюджетной системы.

Таким образом, главное в понимании собственности как экономической категории сводится к определению критериев реальной отдачи от кругооборота.

Капитала, труда, продукта и дохода. Интерес собственника всегда сосредоточен на максимизации экономического результата от этих кругооборотов, а фискальный интерес государственной власти (на федеральном или региональном уровне) соответственно оценивается как уровень финансового потенциала региона и государства в целом.

Поэтому при оценке экономического потенциала регионов во главу угла будет поставлена проблема собственности с точки зрения оптимального управления ею, нацеленного на реальную экономическую отдачу производства. При этом на первый план выходят не проблемы бюджетного выравнивания, а проблемы бюджетного регулирования, обеспечивающего формирование оптимальной структуры собственности как основы экономического, а следовательно и налогового потенциала всех субъектов федеративных отношений. Именно эта проблема и требует первоочередного осмысления и разумного решения при организации бюджетного регулирования.

Не претендуя на целостное рассмотрение проблемы, отметим лишь некоторые ее аспекты.

Так, очевидно, что в структуре региональной собственности совершенно четко выделяются две ее составляющие: "доходопоглощающая" собственность и "доходоформирующая". "Доходопоглощающая" это — прежде всего, собственность социальной сферы, финансирование которой производится за счет бюджетных ресурсов. "Доходоформирующей" собственностью, способной обеспечить рост экономического потенциала региона являются прежде всего предприятия производственной сферы. Распределение (перераспределение) именно этой собственности всегда будет генерировать противоречия по линии передела совокупного налогового потенциала.

Но содержание этих отношений не должно сводиться к механическому разделу объектов собственности. Перераспределение конкретных объектов собственности, конечно, может и должно иметь место. Однако главное не в этом, а в том, что в соответствии с закрепляемыми за Федерацией и субъектами Федерации бюджетными полномочиями перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования таким образом, чтобы обеспечить максимальную отдачу от кругооборота объектов собственности. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления должны осуществлять в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности.

Поэтому едва ли не ключевым механизмом государственного регулирования рыночной экономики является формирование оптимальной экономической и территориальной структуры собственности как соотношения между государственной собственностью, частной собственностью и смешанными (переходными) формами собственности и как соотношение федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности.

Формирование собственности субъектов Федерации ныне происходит в условиях сложного взаимодействия и даже противоборства финансово-бюджетных факторов, определяющих взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации.

Конечно, всякая попытка механического "выравнивания" распределения собственности по уровням бюджетной системы была бы здесь просто нелепой, однако и нынешнее ненормальное состояние не может продолжаться бесконечно долго. Естественно, у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и средства региональных бюджетов.

Только изменив исходные параметры взаимоотношений собственности, можно всерьез говорить о совершенствовании бюджетного регулирования на принципах бюджетного федерализма, то есть надо дать регионам нормальную базу для маневра собственным налоговым потенциалом, а это значит дать им возможность перестать считать себя нищими, бесконечно нуждающимися в финансовой помощи из Центра, и только после этого можно устанавливать достаточно жесткий контроль за оказываемой в централизованном порядке финансовой помощью.

Анализ изложенных выше положений позволяет по иному взглянуть на идеологию формирования концепции бюджетного регулирования, в которой краеугольным камнем должны стать проблемы обеспеченности собственными средствами соответствующих бюджетов для реализации возложенных на них полномочий, ибо они определяют уровень размеры и интенсивность бюджетных потоков, а также реальную социальную отдачу бюджетного финансирования.

Резюмируя сказанное, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что традиционный ракурс рассмотрения проблем бюджетного федерализма только через призму бюджетного выравнивания и межбюджетных отношений по существу заводит в тупик и экономическую науку и экономическую практику.

Перспектива формирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма — как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; понимания собственности как основы самообеспечения регионального развития; налоговой политики — как инструмента государственного управления собственностью.

Все вышесказанное не умаляет значимость проблемы реформирования межбюджетных отношений. Напротив, сегодня можно и нужно говорить о реформе межбюджетных отношений, но только как об одном из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования.