Курносов Ю. В., Конотопов П. Ю

Вид материала

Документы

Содержание 3 Методика выявления неформальных управляющих структур (центров сил) в регионах россии 3.1 Проблемы и противоречия в регионах россии как следствие борьбы центров сил Региональные различия: факторы и индикаторы

Подобный материал:

• Курносов Ю. В., Конотопов, 1160.74kb.
• Договор № на оказание услуг, 160.36kb.
• Курносов Владимир Анатольевич Волжск 2007 Оглавление Введение 3-5 Глава I. Юродство, 355.39kb.
• Литература по курсу «История экономики и экономических учений» Основная   История мировой, 54.21kb.
• Теория и история финансовых кризисов в России 08. 00. 01 экономическая теория (экономическая, 450.88kb.

3 МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ НЕФОРМАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ СТРУКТУР (ЦЕНТРОВ СИЛ) В РЕГИОНАХ РОССИИ


Предлагаемая вниманию читателей методика представляет собой пример использования системного подхода к решению задач оценки ситуации в регионах Российской Федерации. Методика¹²¹ была разработана членами экспертно-консультативного совета Аналитического центра Государственной Думы Российской Федерации первого созыва (Курносов Ю.В. — руководитель рабочей группы, члены рабочей группы — Веденеев Б.П., Травкин Ю.Е., Харитонов А.С.) в интересах обеспечения руководства регионального и федерального уровней информацией, необходимой для выработки адаптивных стратегических и оперативных решений, направленных на обеспечение экономической безопасности. Однако, методика проведения исследования может быть использована и на более низких уровнях иерархии управления; в этом случае основные отличия будут состоять в повышении степени детализации исходных данных и сокращении интервала времени между измерениями. Методика может быть интегрирована с ранее рассмотренным подходом к анализу системы целей, что позволит осуществлять анализ компонентов коалиционной (корпоративной) целевой установки центра сил, усовершенствовать процесс выработки стратегий противодействия наметившимся деструктивным тенденциям.


Степень неоднородности природно-географических, демографических, национально-культурных показателей, а также показателей, связанных с развитием и ориентацией производственно-хозяйственной инфраструктуры регионов России в сочетании с федеративным устройством российского государства определяют ведущую роль региональной политики. В настоящее время проблема выработки адаптивных решений в сфере региональной политики встала особо остро, поскольку несинхронные и несбалансированные процессы реформирования порождают опасные диспропорции в различных сферах общественного бытия. Ядро региональной политики — экономика, экономическое регулирование развития отношений между регионами и центром. Именно здесь чаще всего и возникают достаточно острые конфликты.

Вследствие диспропорций в ряде регионов (под регионами понимаются субъекты Федерации с учетом ее административного деления) возникают и развиваются локальные социально-политические, экономические, экологические, демографические и иные процессы, дальнейшее развитие которых способно создать угрозу безопасности РФ. Нередко такие процессы охватывают не один, а группу сопредельных регионов или ряд территориально несопряженных, но связанных единой производственной или энергетической инфраструктурой, областей. В этих случаях противоречия приобретают территориальную специфику. Характерно, что территория, регион одновременно является и объектом регулирующего воздействия центра на процессы, обеспечивающие безопасность РФ в целом, и самостоятельным субъектом общефедеральных процессов, способным в соответствии с конституционными нормами проводить собственную региональную политику.

Следует заметить, что поскольку региональная политика не может не затрагивать экономические интересы самых разнообразных субъектов экономической деятельности (СЭД) и социальных групп (СГ), постольку происходит активизация их деятельности, направленной на внесение корректив в региональную политику, а через нее — опосредованно — и в государственную. Подобные СЭД и СГ, зачастую не обладая ресурсами, достаточными для решения возникающих проблем, консолидируются, что приводит к зарождению и формированию специфических образований, интересы которых могут противоречить интересам субъектов управления высших уровней. Такие группы и образуют неформальные управляющие структуры, осуществляющие неявное управление с применением различных (вплоть до незаконных) методов.

В этих условиях анализ ситуации в регионах России становится невозможен без учета неформальных управляющих структур — реальных «центров сил», во многом определяющих направления и темпы развития или деградации регионов. В ходе активной борьбы за передел собственности подобные неформальные группы и объединения зачастую сами или с опорой на внешние силы овладевают ресурсами, достаточными для того, чтобы управлять развитием региона, руководствуясь исключительно групповыми интересами, либо интересами тех сил, которыми были предоставлены ресурсы для решения задачи навязывания управления. В последние годы в эту борьбу активно включились и криминальные силы.


Обстановка в стране уже сейчас во многом определяется состоянием взаимоотношений регионов с центральными органами государственной власти и управления (ОГВУ), а в ближайшие годы эта тенденция только усилится. Практика показывает, что практически во всех государствах с федеративным устройством проблема разграничения полномочий является источником периодически возобновляющихся конфликтов. На современном этапе реформирования системы государственного устройства административные полномочия региональных органов власти и управления (РОВУ) и ОГВУ во многом пересекаются и слабо упорядочены. Отсутствие четкого разграничения полномочий приводит к существованию законодательных «люфтов», наличие которых зачастую используется в интересах создания предпосылок для снижения эффективности процессов управления (что, как правило, используется для удовлетворения клановых интересов региональных группировок). В настоящее время большинство регионов России переживает тяжелый кризис и нуждается в тех или иных формах помощи от центральных органов власти. Это означает, что в интересах поддержания неблагополучных регионов финансовая нагрузка перераспределяется между прочими регионами.

Как следствие, вопрос о разграничении полномочий переходит из разряда сугубо административных в разряд вопросов, связанных с осуществлением административно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности. Поскольку управление процессами выделения помощи осуществляется преимущественно на федеральном, а не межрегиональном уровне, постольку любые диспропорции автоматически становятся предметом противостояния с центральными ОГВУ. В этих условиях от правильного и справедливого решения региональных проблем напрямую зависит будущее России. Даже незначительное отклонение от некоторых (на самом деле — весьма условных) норм способно спровоцировать региональный кризис или всплеск регионального сепаратизма, который практически в любом (не только приграничном) регионе может рассчитывать на поддержку из-за рубежа¹²². Для успешного решения задач по обеспечению безопасности государства, общества и личности на региональном уровне необходимы новые подходы и технологии деятельности по выявлению и нейтрализации угроз безопасности региона.


В условиях экономического кризиса большинство показателей социально-экономического развития на региональном уровне претерпевают изменения не только (а зачастую и не столько) в результате изменения рыночной конъюнктуры, социально-экономической обстановки и иных обстоятельств экономического характера, но и подвержены мощному влиянию субъективных факторов, обусловленных острой конкурентной борьбой различных структур. В число наиболее крупных игроков, оказывающих существенное влияние на социально-экономические показатели региона, следует включить: крупные финансово-промышленные группы, зачастую сращенные с административными структурами ОГВУ и РОВУ, политическими партиями и группировками или организованной преступностью; группы, представляющие интересы транснациональных корпораций; самостоятельно действующие политические партии и общественные организации; криминальные группировки.


Задачи создания условий для положительной динамики экономических и социальных показателей, обеспечения устойчивости региона по отношению к различным дестабилизирующим воздействиям могут быть решены только при условии, что решены следующие основные проблемы:

• проблема согласования и бесконфликтного урегулирования интересов различных группировок или своевременного прекращения их действия;
  
• проблема межведомственной координации в административно-хозяйственной, финансово-экономической и правоохранительной деятельности;
  
• проблема борьбы с преступностью и криминализацией экономики;
  
• проблема установления оптимального разграничения полномочий центральных и региональных органов управления в управлении социально-политической и экономической жизнью регионов;
  
• комплекс социальных проблем (в первую очередь — проблема безработицы).
  

Однако механизмы решения этих проблем в условиях принципиально нового (для постсоветской России) государственного устройства до сих пор не синтезированы. Предположение о действенности рыночного принципа регулирования и его применимости для решения любых классов задач не оправдало себя, а иные механизмы (например, механизмы государственного планового регулирования) зачастую воспринимаются как возврат к старой — командно-административной системе.

Воздействие различных региональных и «надрегиональных» сил неоднозначно сказывается на ситуации в регионе — их направленность, как правило, не совпадает, более того, чаще всего интересы игроков (если воспользоваться терминологией теории игр) остро конфликтны. Комбинация сил для каждого региона специфична, поэтому для понимания ситуации в России крайне важно не ограничиваться среднероссийскими характеристиками, а отслеживать ситуацию в регионах с учетом региональных закономерностей их динамики.

С целью создания адекватных решаемым проблемам инструментов ситуационного анализа и усовершенствования существующих технологий изучения региональной обстановки группой специалистов, руководимой Ю.В. Курносовым, была разработана концептуальная система, базирующаяся на понятии центра сил.

Предложенный подход, обеспечивает возможность проведения многофакторного анализа социально-политической, экономической и оперативной обстановки в регионах России. За счет этого может быть получен положительный эффект, проявляющийся в повышении качества управленческих решений и снижении уровня их конфликтности. Исследование обстановки в режиме мониторинга (сопровождения) позволит не только своевременно выявлять весь спектр угроз безопасности региона, неявно протекающие и зарождающиеся деструктивные процессы и их инициаторов, но и фактически перейти к позитивных сценариям развития регионов, направленным на защиту региональных, национальных и геополитических интересов нашей страны.


Важнейшими причинами, послужившими основанием для осмысления новых реальностей в сфере региональной безопасности, явилось осознание факта неэффективности противодействия существующей системы безопасности дестабилизирующей деятельности как внутренних, так и внешних финансово-промышленных групп (ФПГ), иных СЭД, политических организаций и криминальных структур, обусловленная отсутствием опыта противодействия деструктивным тенденциям в условиях открытого демократического общества.


3.1 ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ КАК СЛЕДСТВИЕ БОРЬБЫ ЦЕНТРОВ СИЛ


Динамика развития регионов России на протяжение 1990-х годов являлась весьма неустойчивой. Ситуация в регионах варьируется не только от региона к региону, но и подвержена временным колебаниям большой амплитуды. Такое состояние, по всей вероятности, является вполне закономерным. Продолжается расслоение российских регионов на качественно различные типы. Значительную роль в этом играют региональные «центры сил», которые либо уже определяют направление вектора развития региона, либо способны вносить в него существенные коррективы. Уже сейчас можно, опираясь на полученные результаты, выдвинуть ряд гипотез о составе и характере «системы координат», пригодной для проведения анализа процессов регионального развития.

В России в целом в последние годы четко прослеживается следующая закономерность: по мере удаления от центров хозяйственной жизни происходит обострение конфликтов в звене «центр-периферия», происходит концентрация экономической жизни в крупных городах и промышленных узлах, снижается хозяйственная и инновационная активность. В ряде регионов становятся все более ощутимыми последствия структурного кризиса: происходит дальнейший распад и вытеснение наукоемкой промышленности при сохранении неэффективных и экологически опасных производств, ухудшении условий для возобновления экономического роста, вывода экономики из депрессивного состояния.


РЕГИОНАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯ: ФАКТОРЫ И ИНДИКАТОРЫ


Региональные различия в социально-экономической ситуации можно условно разделить на факторы объективные (уровень развития региона, его специализация и структура хозяйства, экономико-географическое положение и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения, поддержка или противодействие реформированию, изменение потоков миграции и др.). По мере все большего разгосударствления направленность действия субъективных факторов все в большей степени влияет на скорость и тенденции изменения объективных процессов. В этом случае индикаторы, характеризующие объективные факторы выступают в качестве индикаторов более высокого порядка по отношению к индикаторам субъективных факторов. Для того чтобы понять и прогнозировать тенденции регионального развития, необходимо определить закономерности, связи и масштабы влияния активных субъектов.

При проведении подобной работы различные исследовательские группы пользуются различными методологиями для определения «ключевого» индикатора, характеризующего целеполагание и уровень достижения цели, по которому регионы можно было бы сопоставлять между собой.


Так, по мнению исследователей Экспертного института (Россия) и Центра по изучению России и Восточной Европы Бирмингемского университета (Великобритания), выполняющих исследования по программе ТASIS «Экономические реформы в России: региональный аспект», таким «ключевым» индикатором, наиболее полно отражающим региональную ситуацию, может служить уровень жизни населения, поскольку он связан практически со всеми другими индикаторами, характеризующими процесс реформирования регионов ¹²³.

Если за точку отсчета взять уровень жизни населения, то к 2000 году сформировались три типа регионов, имеющих определенное сочетание различных аспектов уровня жизни населения.

Во-первых, это имеющие мощный финансовый сектор «столичные» регионы, экспортно-ориентированные северные и восточные регионы. Здесь сложился высокий уровень доходов, превышающий (в относительном выражении) уровень потребительских цен. Покупательная способность доходов и степень расслоения по уровню доходов населения для регионов этого типа выше среднего по России уровня.

Во-вторых, это ряд областей и добившихся экономического «суверенитета» республик с относительно невысоким (средним) уровнем доходов и низкими ценами. Покупательная способность здесь достаточно высока, а степень имущественного расслоения, как правило, не превышает среднего по России показателя.

Наконец, в-третьих, это экономически слаборазвитые регионы с низким уровнем жизни, крайне ограниченной покупательной способностью населения, что может сочетаться как с высокой, так и с низкой степенью имущественного расслоения. Уровень цен здесь не превышает среднероссийского, однако доходы на душу населения минимальны из-за пониженной экономической активности и высокой демографической нагрузки на трудоспособное население.


Другая группа исследователей выбрала в качестве интегрального показателя качество жизни¹²⁴. В сравнительную оценку качества жизни населения на территориях субъектов Российской федерации были включены следующие факторы:

• покупательная способность среднедушевых денежных доходов населения;
  
• реальное среднедушевое потребление товаров;
  
• реальное среднедушевое потребление платных услуг;
  
• обеспеченность жильем;
  
• состояние рынка труда;
  
• смертность населения (показатель, косвенно отражающий состояние экологической среды, благосостояние и ряд других факторов).
  

В отчетах была использована отчетная информация государственной статистики. В результате поэлементного анализа данной интегральной оценки были получены результаты, характеризующие степень дифференциации российских регионов по отдельным показателям, определяющим качество жизни. Результаты проведенной оценки позволили сгруппировать российские регионы по признаку сходства качества жизни населения (см. табл. 1).


Таблица 5.1 — Характеристика распределения регионов по группам.

ГРУППЫ	РЕГИОНЫ
I группа высокое качество жизни (выше среднего более чем на 15 %)125	5 регионов края: Красноярский области: Самарская, Белгородская, Кемеровская; город Москва.
II группа повышенное качество жизни (выше среднего на 5-15 %)	6 регионов республики: Татарстан; края: Приморский, Ставропольский области:Тюменская, Ульяновская; город Санкт-Петербург.
III группа среднее качество жизни (с отклонениями от среднероссийского от -5 до 5 %)	17 регионов республики: Башкартостан, Саха (Якутия), Хакасия; края: Краснодарский; области: Смоленская, Воронежская, Новосибирская, Вологодская. Омская, Курская, Рязанская, Магаданская, Тульская, Калужская, Челябинская, Липецкая, Орловская.
IV группа приближенное к среднему качество жизни (ниже среднего на 5-15 %)	15 регионов республики: Бурятия; края: Алтайский; области: Волгоградская, Камчатская, Ростовская, Иркутская, Нижегородская, Оренбургская, Тверская, Свердловская, Московская, Мурманская, Томская, Пермская, Тамбовская.
V группа пониженного качества жизни (ниже среднего на 15-25 %)	13 регионов республики: Адыгея, Кабардино-Балкария, Коми, Марий Эл; края: Хабаровский; области: Новгородская, Саратовская, Брянская, Амурская, Калининградская, Читинская, Астраханская, Сахалинская.
VI группа низкого качества жизни (ниже среднего на 25-30 %)	10 регионов республики: Карачаево-Черкесия, Карелия, Тува, Чувашия, Удмурдия, Мордовия; области: Костромская, Ярославская, Архангельская, Ленинградская.
VII группа повышенной социальной напряженности (ниже среднего на 35-45 %)	5 регионов республики: Северо-Осетинская; области: Пензенская, Курганская, Кировская, Владимирская.
VIII группа критическая социальная ситуация (ниже среднего более чем на 45 %)	4 региона республики: Калмыкия, Дагестан; области: Псковская, Ивановская.

Наиболее благополучно на общем фоне выглядят Центрально-Черноземный район, Поволжье и Западная Сибирь, где половина и более административных регионов характеризуется по интегральной оценке более высоким качеством жизни, чем в среднем по стране. В Восточной Сибири и на Дальнем Востоке в эту категорию вошло порядка трети административных единиц. Значительно хуже обстоят дела в Уральском и Волго-Вятском районах: в них нет ни одного представителя с качеством жизни выше среднероссийского уровня, а также в Северном и Северо-Западном районах, имеющих по одному представителю с более высоким качеством жизни. Причем в Северо-Западном районе — Санкт-Петербург, который практически так же, как и Москва, занимает исключительное положение в ряду российских регионов. Москва, в силу исключительности своего положения как столичного мегаполиса, наиболее сильно отличается по качеству жизни от среднероссийского показателя — на 90 %, по оценке 1995 г., на 65 % по оценке 2000 г.

В регионах с качеством жизни выше среднероссийского проживает около 37 % населения Российской Федерации. В том числе на европейской части России 29 %, а в Сибири и на Дальнем Востоке почти 57 % от численности населения в этих зонах.

Наиболее сложная ситуация складывается у населения, проживающего в регионах, составивших три последние группы с наиболее низким качеством жизни. Сюда вошли практически половина регионов Волго-Вятского и Северного районов, треть регионов Северного Кавказа четверть регионов Поволжья.

В регионах с наиболее низким качеством жизни сосредоточено 15 % населения страны. На европейской части страны и на Урале доля населения, имеющего наиболее низкое качество жизни, составляет соответственно 19,8 и 13,5 % от численности проживающих на этой территории.

Таким образом, складывается парадоксальная ситуация, когда более чем в половине регионов, имеющих высокий уровень развития транспортной и производственной инфраструктуры, не может быть обеспечено соответственно и более высокое качество жизни населения, а в регионах, занимающих исключительное положение в силу не зависящих от трудовых усилий населения причин, создаются условия, обеспечивающие более высокое качество жизни.

Насколько государство справляется со своими функциями по сглаживанию межрегиональных противоречий, обусловленных различиями в уровне жизни населения, видно из следующих данных.

В 1993 г. разрыв в оценке качества жизни между регионами, занимающими верхние места в рейтинге регионов по этому показателю, и среднероссийским показателям не превышал 20 % (по Москве 30 %). Между показателями регионов, занимающих нижние места, и среднероссийским максимальный разрыв составлял 40 %. В число регионов с качеством жизни выше среднего по России и близкого к нему входило 12 регионов (в том числе выше среднего уровня 7 регионов). Десять регионов формировали последние группы в рейтинге: с повышенной социальной напряженностью и критической социальной ситуацией.

В 1995 г.