Общественная палата Российской Федерации Комиссия регионального развития стратегии территориального развития россии

Вид материала

Документы

Содержание Стратегия территориального развития как вызов

Подобный материал:

• Общественная палата Российской Федерации, 1574.41kb.
• Общественная палата Российской Федерации Комиссии, 45.66kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.12kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.84kb.
• Общественная палата Российской Федерации Комиссия по социальной и демографической политике, 1429.47kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 213.76kb.
• Министерство регионального развития российской федерации, 40.15kb.
• Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
• Доклад «Паспорт субъекта Российской Федерации как инструмент регионального мониторинга», 88.76kb.
• Приказ от 14 октября 2009 г. N 905 о плане мероприятий по реализации стратегии развития, 278.4kb.

Стратегия территориального развития как вызов


Приступить к решению вопроса о стратегировании территориального развития как фундаменте реализации «программы 2020» означает, что необходимо ответить на серьезный интеллектуальный вызов, адресованный организации управления развитием как таковым.

Сюжет управления в речи Д.А. Медведева на Экономическом форуме в Красноярске прозвучал вскользь, лишь как признание в том, что экономикой занимались в режиме ручного управления, однако впервые, среди четырех ключевых «И», которыми завершилось выступление, наряду с инвестициями, инновациями, инфраструктурой, прозвучало: ИНСТИТУТЫ.

Опираясь на солидный опыт знакомства со страной в ее региональном и муниципальном измерениях, и говоря предельно общо, можно рискнуть следующей констатацией: Передача от МЭРТ расширенных полномочий в Минрегион отнюдь не означают автоматически смену алгоритма управления даже при том условии, что теперь доработка единой схемы стратегического развития страны как основание для работы на региональном уровне приняла статус директивы. Алгоритм автоматически не изменяется даже с учетом того важного обстоятельства, что вновь выдвинута концепция социально-экономического развития макрорегионов – без административного объединения субъектов федерации и без жесткой привязки к федеральным округам, у которых исходно иная, контрольная функция. Ряд экспертов настаивали на этом подходе с начала 90-х годов, однако тогдашняя, практически официальная идеология исключала сколько-нибудь серьезную его проработку, тем более что МЭРТ продолжало блокировать эту концепции вплоть до недавнего времени.

Основанием для скепсиса служат два обстоятельства. Тот факт, что в новейшей, на момент написания доклада, «Схеме зон опережающего экономического развития», эскизно очерченной в Минрегионе, поименованы 27 агломераций, включая, к примеру, Калининградскую, Барнаульскую или Хабаровскую, убедительно показывает, что эта схема составлена без серьезного привлечения экспертов. Те непременно указали бы на недопустимость столь вольной трактовки достаточно жесткого понятия «агломерация», на явную бесперспективность трактовки нескольких городов, разнесенных на огромные расстояния, в качестве элементов единого целого. Не будет ошибкой сказать, что слово «агломерация» играет сугубо символическую, едва ли не магическую роль: назвать единым, значит «сделать единым». Тот факт, что на этой же схеме в категорию «зона развития» попали одновременно города-миллионники, отдельные регионы, группы регионов и, наконец, части регионов, с одной стороны, отражает попытку оторвать стратегирование от трактовки границ субъекта федерации как главного, опорного основания, а с другой – отсутствие определенности в определении того, что есть зона развития. К тому же наличие 74-х таких зон, иные из которых охватывают до десятка областей, порождает больше вопросов, чем может дать ответов.

Тем не менее, уже потому, что на схему нанесены перспективные международные транспортные коридоры, появилась «нулевая» точка отсчета, с которой необходимо начать строить работу на совершенно новых основаниях, уяснение которых имеет прямое отношение к перспективам «программы 2020».

Первым таким основанием, как уже указывалось, является ключевое различение между задачами исправного функционирования государственной машины по исполнению обязательств государственного бюджета и задачами развития. Если вопросы первой группы целиком находятся в ведении региональных властей и местного самоуправления (желательно, чтобы при справедливом распределении не только полномочий, но и средств на их осуществление), то во второй группе и региональные власти, и муниципалитеты должны быть партнерами федеральной власти. Звучит элементарно, но для того чтобы осуществить такое различение и прозрачным образом провести его до стадии реализации, потребуется радикальная перестройка сознания управленцев всех уровней. Перестройку такого рода нельзя свести к изменению законодательства, но и осуществить без нее тоже невозможно, поскольку нынешняя система двухъярусного нормативного поля самопроизвольно порождает коррупцию и, безотносительно к коррупции, снижает эффективность любого конструктивного действия.

Двухъярусность порождена тем, что основное тело практически любого закона (чрезвычайно многословного и крайне трудного для понимания) инкрустировано отсылками к постановлениям правительства или к т.н. подзаконным актам, т.е. ведомственным инструкциям. Это обстоятельство известно каждому, но каких бы то ни было действий, направленных на приведение законодательства к международному стандарту, не предпринято. Великое множество непрерывно размножающихся законов является производным от ключевых ошибок, допущенных в построении кодексов.¹⁶

Вторым основанием следует счесть фундаментальное различение между тем, что является (или может быть) предметом прямого, линейного управления, от всего того, что может быть предметом рамочного регулирования через закон, или политику мягкого экономического стимулирования, и от того, наконец, что по отношению к месту или региону является внешним обстоятельством. Казалось бы, такое различение очевидно и элементарно. Тем не менее, в стратегиях развития оно не сделано, вследствие чего в одной корзине оказываются планы трансрегиональных (часто транснациональных) корпораций, планы крупных частных предпринимателей, программы, полностью финансируемые из регионального бюджета, наконец, проекты софинансирования и прямого федерального финансирования. При этом, как отмечалось, разрабатываются и отчасти реализуются планы муниципальных образований, которые, согласно закону об МСУ, формируются автономно, вследствие чего переговоры между органами МСУ и региональными властями выходят из нормативного поля и осуществляются путем скорее персональных договоренностей, чем в рамках согласованных программ развития. Прямые согласования между соседними муниципальными образованиями относятся к разряду редких исключений.¹⁷

Третьим основанием следует счесть различение между ключевой задачей подъема уровня жизни, качества среды обитания и обеспечения доступа к качественному здравоохранению, образованию и услугам, с одной стороны, и задачами ускоренного развития экономики страны – с другой. Если главным источником решения первой задачи является федеральный бюджет и лишь во вторую очередь – из-за неизбежной долговременности процесса – повышение отдачи от местных ресурсов, то единственным инструментом решения второй задачи можно счесть развитие макрорегионов в опоре на ядра роста. Развитие не бывает равномерным, тем более, когда речь идет об инновационном развитии, предполагающим ставку, в первую очередь, на решительную реконструкцию всей работы, направленной на возрастание человеческого капитала. Ядрами такого развития в современном мире безусловно являются крупнейшие города и агломерации городов – там, где для их оформления существуют реальные условия.

Между тем, в «Концепции совершенствования региональной политики
в Российской Федерации», подготовленной в МЭРТ (мартовская редакция), в одной фразе установка на «новую модель пространственного развития России» соединила напрямую «формирование новых территориальных центров роста и уменьшение масштабов регионального неравенства». И это при том, что – по данным, приведенным в той же концепции –

«Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения среди регионов составляла в 2004 году 158 раз, в 2005 году 234 раза, а в 2006 году - 250 раз. В результате в 2006 году на долю восьми субъектов Российской Федерации, составляющих 10% территории и имеющих 24% численности проживающего населения страны, приходилось 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал, а объем иностранных инвестиций в эти же регионы составил 82%.

По объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значение среди российских регионов различалось в 2004 году - в 35 раз, в 2006 году — в 43 раза, по уровню безработицы – в 2004 году в 29 раз, в 2006 году — в 53 раза».

Это усредненные данные по регионам, тогда как при более детальном рассмотрении, на материале одного только Поволжья, при сопоставлении регионов по количеству крупнейших компаний, мы получаем следующую картину:

Ярко выраженная группа трех лидеров: Самарская область (25 компаний), Татарстан (21), Нижегородская область (20). Особняком стоящая Саратовская область (9). Группа середняков: Ярославская область (6 компаний), Чувашия (5), Кировская область (5), Ульяновская область (4), наконец арьергард: Мордовия (3), Пензенская область (1), Марий Эл (1).¹⁸

Если локализация крупнейших компаний в абсолютном большинстве случаев была предопределена индустриализацией советского времени, то еще ярче неравномерность экономического развития по регионам проступает при сопоставлении локализации средних по мощности компаний, в основном возникших после 1991 г., с годовой выручкой (данные за 2006 г.) от пятисот миллионов до девяти миллиардов рублей:¹⁹

На Москву (18 компаний) и Московскую область (12) пришлось 30 компаний.

Группу лидеров образуют С.-Петербург (14 компаний), Тюменская область (13), Татарстан (12) и Пермская область (11).

Вплотную к группе лидеров приближаются Свердловская область (9 компаний), Челябинская (9), Самарская (9) области, Краснодарский край (8) и Белгородская область (7). Компактную среднюю группу образуют Приморский край (5 компаний), Башкирия (5), Волгоградская (5) и Новосибирская (5) области. Замыкает группу Нижегородская область (4 компании).

Тоже компактную группу образуют Камчатская область (3 компании), Алтайский край (3), Иркутская (3) и Воронежская (3) области.

По 2 компании приходится на Саратовскую, Новгородскую, Кемеровскую, Курганскую, Оренбургскую, Кировскую, Ленинградскую, Томскую и Ярославскую области, Мордовию, Удмуртию и Якутию.

Наконец всего по 1 компании пришлось на замыкающую группу, в которую вошли Бурятия, Карелия, Коми, Омская, Пензенская, Ростовская, Тверская, Тульская, Ульяновская области, Ставропольский край, Хакасия, Чувашия и Чукотка.

Несложно заметить, что в приведенном списке 35 регионов вообще не представлены. Нельзя не заметить, что более половины наиболее успешных российских компаний среднего бизнеса приходится на регионы, ядрами которых являются города-миллионники. Реализация «программы 2020» изменит картину локализации предприятий за счет развития новых районов освоения месторождений, однако нет оснований полагать, что это сколько-нибудь существенно изменит карту локализации штаб-квартир компаний. Тем более так, что не только крупнейшие, но и средние компании осуществляют активную «колонизацию» регионов, которая, с одной стороны, ведет к повышению уровня жизни части населения, но с другой – оставляет не столь уж много возможностей для формирования нового крупного и среднего бизнеса на месте. Тем существеннее становится задача гармонизации возможностей малого бизнеса в субрегионах («странах») пока еще заметно отстающих субъектов Федерации с интересами крупного и среднего бизнеса, наиболее эффективно действующих в масштабе целостных макрорегионов.

Экспериментальная работа в таком направлении, осуществленная экспертами Комиссии в сотрудничестве с экспертами Академии Народного Хозяйства в Бурятии, показала, сколь существенно меняется постановка задач и технология их решения при переходе от узко региональных стратегий развития к кооперативным стратегиям. Хотя решение о создании ОЭЗ туристического назначения в опоре на уникальные природные ресурсы озера Байкал принято более года назад, и Иркутская область, и республика Бурятия ограничились тем, что вписали развитие туризма в стратегии своего развития. Это вполне объяснимо: лишь восточный, бурятский берег озера пригоден для активного формирования инфраструктуры туризма, лишь университетские ресурсы Иркутска способны возглавить работу по соответствующей перестройке системы среднего и высшего образования, без которой формирование цивилизованного туризма невозможно. С другой стороны, только остаточная система санаториев и профилакториев восточной части Забайкалья способна стать опорной сетью соединения рекреационных и бальнеологических ресурсов «страны Байкал», тем более что именно в Бурятии наиболее полно развита система восточной медицины и т.п.

Именно поэтому, в связи со сказанным, важнейшим основанием для формирования надежных предпосылок реализации «программы 2020» должно стать вовлечение ресурса региональных и местных экспертных сообществ в разработку дееспособных проектов. В рамках таких проектов директивные показатели, образующие «программу 2020», могут быть достигнуты наиболее эффективным образом, с наименьшими потерями, путем оптимального распределения во времени и в пространстве.

В самом деле, с некой условной, сугубо экономоцентричной точки зрения, простейшим способом учетверения производительности труда, заложенного в «программу 2020», можно было бы счесть ускоренную процедуру банкротства всех убыточных предприятий, вследствие чего от силы четверть из них, после санации, могла бы перейти к новым владельцам – предположительно эффективным. Понятно, однако, что такой подъем уровня безработицы означал бы социальную катастрофу недопустимого масштаба. Следовательно, до инициирования процедур санации необходимо создать не только замещающие места приложения труда, но и жилье, и социальную инфраструктуру, и инфраструктуру до- и переобучения – в местах наиболее для этого пригодных, в рамках общей стратегии развития макрорегионов. Более того, во избежание массовых социальных протестов, необходимо отстроить технологию не только финансового стимулирования значительных масс людей к перемещению, но и высоко квалифицированной работы разъяснения и рекрутинга.

К тому же, как известно, закрытие ряда убыточных производств в малых и средних городах влечет за собой обвал системы ЖКХ, унаследованной от советской эпохи, и сокращение и без того ничтожно малой базы пополнения местного бюджета. Цепочка следствий существенно длиннее, но и сказанного довольно, чтобы понять: реструктуризация систем локального, а нередко и регионального расселения в целом, зависимая от осуществления масштабного оздоровления экономики, во-первых, должна быть детально просчитана для каждой «страны» (субрегиона), а во-вторых, она растягивается во времени, расчет которого зависит от качества информационной подготовки и от наличных человеческих ресурсов.

Не меньше вопросов возникает при осмыслении сложностей крупномасштабной инновации в ситуациях, где относительная успешность предприятий базируется, наряду с удачной международной конъюнктурой, на низких зарплатах. Такова ситуация на почти всех крупных предприятиях, дорабатывающих ресурс советской индустриализации, где цена рабочей силы будет неизбежно возрастать в силу нехватки рабочих рук и конкуренции со стороны новых предприятий. Не меньше вопросов возникает и там, где предпринимаются попытки формирования ядер инновационной активности на базе университетских центров, поскольку, за редкими исключениями, машина образования отнюдь не спешит реконструироваться по существу, погрязнув в дискуссиях по частностям, вроде ЕГЭ или болонской модели.

Иными словами, для начала необходимо признать, что осуществление «программы 2020» напрямую зависит от создания ИНСТИТУТА РАЗВИТИЯ, которому не было места в сложившейся системе управления. Ответственный бизнес уже выступил с рядом инициатив по созданию элементов такого института. Начал работу Институт современного развития, унаследовавший наработки РИО-Центра, где впервые, среди прочего, задача разработки стратегий развития России была увязана с выявлением групп – получателей выгод и потерь и определением последствий от намечаемых действий прямой стратегии для каждой из групп.²⁰ Параллельно и независимо РАО РЖД выдвигает свой проект концепции пространственного развития страны. Только что при Российском Союзе промышленников и предпринимателей сформирован Центр регионального развития. Новые госкорпорации, в частности, Росатомпром, масштаб деятельности которых выходит за географические рамки страны, начали движение в том же направлении, отдавая себе отчет в том, что реализация программ развития напрямую зависит не только от уровня жизни в городах, имеющих статус ЗАТО, но и от настроения жителей.²¹

Нет сомнения в том, что институт стратегирования реально дееспособен лишь как частно-государственное партнерство, в котором муниципалитеты и общественные организации оказываются на стороне «частное», тогда как и федеральные и региональные власти – на стороне «государственное».

Было бы наивно рассчитывать, что горстка чиновников и горстка экспертов, работающих на аутсорсинге, может самостоятельно совладать с задачей создания нового института, сетевого по своей природе. Задача вывода регионов в стадию подлинно инновационного развития, как показывает европейский опыт, относится к классу решаемых – в первую очередь за счет вовлечения интеллектуальных ресурсов широчайшего круга экспертов и, через них уже – за счет мобилизации общественного мнения, преодоления уныния и порождения надежды, пребывающей в большинстве наших регионов в изрядном дефиците.

В заключение обозначим несколько направлений желательного развития частно-государственного партнерства в деле инновационного преобразования самой работы над стратегиями территориального развития.

Формирование полной, детализованной по субрегионам («странам») и муниципальным образованиям карты фактического освоения пространства России, с нанесением на нее зон опустынивания и экологической деградации, обеспечение постоянного обновления этой карты. Решить эту задачу без вовлечения эконом-географических, социологических и иных гуманитарных факультетов всех дееспособных вузов страны, без привлечения научных центров РАН, невозможно.

Формирование Агентств территориального развития макрорегионов (уже фактически формирующихся и потенциальных) с участием не только соответствующих региональных властей, но также наиболее продвинутых муниципальных сообществ, региональных организаций РСПП, Деловой России, Опоры России, региональных торгово-промышленных палат. Любые попытки рисовать стратегические схемы территориального развития без активного, равноправного участия этих экспертных структур обречены на создание иллюзорных продуктов.

Именно через такие Агентства необходима и возможна трансляция государственного заказа общественным экспертным организациям.

Формирование Агентств территориального развития субрегионов – с тем чтобы в сотрудничестве с деловыми кругами и общественными организациями достичь необходимой детализации – как исходной информации, так и стратегий макрорегионального развития.

Наконец, преодоление тренда, по которому практически повсеместно осуществляется подавление местного самоуправления, и активная мобилизация интеллектуальных ресурсов местных сообществ с целью повышения качества информации об актуальном состоянии поселений и – через активное вовлечение в их обсуждение – расширение базы поддержки пространственного развития России, состоящей из мест проживания и их природного окружения.