Общественная палата Российской Федерации Комиссия регионального развития стратегии территориального развития россии
| Вид материала | Документы |
- Общественная палата Российской Федерации, 1574.41kb.
- Общественная палата Российской Федерации Комиссии, 45.66kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.12kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.84kb.
- Общественная палата Российской Федерации Комиссия по социальной и демографической политике, 1429.47kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 213.76kb.
- Министерство регионального развития российской федерации, 40.15kb.
- Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
- Доклад «Паспорт субъекта Российской Федерации как инструмент регионального мониторинга», 88.76kb.
- Приказ от 14 октября 2009 г. N 905 о плане мероприятий по реализации стратегии развития, 278.4kb.
Общественная палата Российской Федерации
Комиссия регионального развития
СТРАТЕГИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
(к технологиям общественно-государственного партнерства)
До недавнего времени серьезное, профессиональное обсуждение стратегий территориального развития было делом немногочисленных экспертов и осуществлялось почти исключительно в форме узких по составу семинаров. Выдвижение «программы 2020» изменило ситуацию.
Доминирование в российской политической элите 90-х годов либеральной идеологии, получившей предельное выражение в формуле «Рынок все расставит по местам», привело к решительному отказу от принципа крупномасштабного территориального планирования. Этот важнейший принцип, впервые был сформулирован в протоколах КЕПС – Комиссии по естественным производительным силам, под руководством В.И.Вернадского. Этот принцип был развернут в работах интеллектуального штаба Плана ГОЭЛРО в масштабе всей Европейской части страны – к осени 1921 г. была завершена Карта экономических районов Европейской России, числом 12.1
Здесь не место в подробностях излагать историю территориального планирования в Советском Союзе, достаточно печально завершившейся эпопеей обсуждения и отклонением проекта Единой схемы расселения на территории СССР. Важно отметить одно: хотя отраслевое и потому уже ведомственное планирование несомненно целиком превалировало над территориальным, сопряженные управленческие машины Госплана и Госснаба в основном удерживали страну как единое целое в поле внимания. Вопреки уверениям о руководящей роли машины единственной партии, она в действительности была трансмиссией машины государственного управления, обеспечивая непрерывность прямой и обратной связи Центра с любой точкой тогдашней страны.
По множеству причин в 90-е годы, за исключением нескольких столиц, не велась работа над генеральными планами развития городов, тогда как печально известный «парад суверенитетов» подрывал самую возможность удерживать образ страны как единого социально-экономического целого. Школа советского территориального планирования распалась на остаточные группы в НИИ и вузах, и к 2000 г. почти исчезла.
В 2000 г., с формированием федеральных округов, казалось, возник шанс на возрождение системы территориального планирования, однако, когда первичная задача округов – выравнивание правового поля в стране – была в целом выполнена, этот шанс не был использован. Отчасти в силу того, что федеральное правительство не усматривало опережающую роль такой задачи, устраняясь от задачи выработки стратегии развития России, отчасти в силу того, что власти регионов успели к тому времени освоиться в роли ключевых субъектов развития.
«Программа 2020» определила связную систему целей, соответственно, на первый план с очевидностью вышла технология достижения этих целей, и в этой технологии грамотная стратегия территориального развития выступает на первый план. На первый – не потому, что вторичны любые другие способы достижения поставленных целей, а по той причине, что все эти способы – от экологической дисциплины до повышения качества человеческого капитала и наращивания качества жизни – замыкаются на множество мест, сцепленных единой системой расселения. Цель настоящего доклада состоит в том, чтобы обратить надлежащее внимание на то, что качественное совершенствование территориального планирования недостижимо посредством одних лишь управленческих решений, нуждаясь в тесном, общественно-государственном партнерстве.
Инвентаризация пространства: постижение страны
В начале 30-х годов, когда в одночасье было уничтожено мощное краеведческое движение, выросшее из огромной работы предреволюционных земств, происходило своего рода открытие страны наново. «Открытие мира» Сергея Смирнова, «Дальние страны» Аркадия Гайдара, «Кара-Бугаз» и «Колхида» Константина Паустовского и множество других произведений с огромной убедительной силой отразили в советской культуре пафос переоткрывания страны «с нуля». Достаточно сказать, что кинохроника той эпохи создала полную энциклопедию образа жизни народов СССР. С ходом времени этот пафос улетучивался, статистика упорно фальсифицировалась и по преимуществу засекречивалась. Тщательно отрепетированный образ страны утрачивал какую бы то ни было связь с действительностью.2
Время Перестройки дало подлинный рывок освоению бесчисленных малых родин, освоению и переосмыслению истории мест. Тем не менее, освоением исторического наследия дело чаще всего и завершается. Важно отметить: за исключением горстки исследователей и некоторой толики завзятых путешественников, российское общество знает действительное состояние своей страны отчаянно плохо. Опыт показывает, что нет достаточных оснований преувеличивать объем и качество такого знания на уровне губернской власти (это знание сугубо избирательно и неполно), тем более на уровне федеральных органов управления.3
Муниципальная статистика была ликвидирована в начале 90-х годов и по настоящее время не возобновлена, вследствие чего федеральный центр оперирует поступающими «наверх» средними величинами по обширным и крайне неоднородным регионам. Эти средние величины пригодны единственно для сопоставления предшествовавшего и последующего состояний того же субъекта федерации, т.е. для отчетности. Муниципалитеты по Налоговому кодексу лишены информации о деятельности хозяйствующих субъектов на их территории. Практически не отработана система соотнесения информации, порознь собираемой функциональными звеньями управления, и тем более нет верифицируемой корреляции этой информации и сведений, аккумулируемых различными общественными организациями.
По-видимому, хуже всего обстоит дело с информацией относительно состояния человеческого капитала. Крупномасштабных карт, которые дали бы возможность осуществлять мониторинг по совокупности показателей, характеризующих человеческий капитал, включая все виды миграции, не существует. Между тем известные позитивные сдвиги последних двух лет в том, что относится к рождаемости и смертности, не должны отвлекать внимание от того факта, что пока еще речь идет о сугубо относительном улучшении, тогда как демографическое сжатие страны продолжается.
Более того, речь не только об абсолютных величинах численности населения на местах и в территориях, но и о качественном составе человеческого капитала,4 измеряемого не только числом учащихся или количеством дипломов на тысячу человек, но также уровнем здоровья, мерой социальной адаптации, уровнем компетенции и множеством других свойств.
Низкая степень публичности, слабость большинства региональных СМИ, вследствие зависимости от региональной власти, приводит к тому, что столь существенная характеристика жизни регионов как особенности того или иного режима и стиля управления относятся к числу тем, что широко обсуждаются в неформальном ключе, но практически отсутствуют в публичном пространстве. В условиях, когда во множестве субъектов Федерации губернаторы и президенты остаются при должности в течение десяти и более лет, говорить об адекватной информированности относительно деталей организации местной жизни, особенно в т.н. депрессивных регионах, не приходится.5 В частности, далеки от достоверности истинные доходы людей, которые – судя по косвенным признакам (частное строительство, автомобилизация, масштаб приобретения предметов долговременного пользования) – имеют мало общего с официальными данными о безработице и доходах. Усредненные показатели по стране и по регионам не позволяют также увидеть подлинные масштабы контраста между относительным богатством и безусловной бедностью внутри региона и, тем более, внутри субрегионов.
От Советского Союза нам осталась в наследство система расселения, выросшая из условий социалистической индустриализации, насильственной коллективизации с ее сетью машинно-тракторных станций и хрущевского укрупнения сел, к чему следует добавить существенные миграционные перемещения 90-х годов. В последние годы к этому добавились ежегодное исчезновение тысяч деревень, радикальное и при том нисколько не упорядоченное замещение бывших колхозных земель пригородными поселками, преобразование запустевших деревень в дачные поселки, во многом анархическая реконструкция городской ткани в крупных городах.
Целостный мониторинг этих процессов в масштабе страны (да и в масштабе регионов) не ведется, и карты изменений обитаемого пространства не существует,6 хотя совокупный эффект от этих подвижек, чаще всего малых в каждом конкретном случае, поистине грандиозен.7
Этот совокупный эффект способен существенным образом исказить, а в отдельных случаях и заблокировать программы и планы инвестиционной деятельности, составляемые на разных уровнях государственного и частного предпринимательства.
За 90-е годы, с их достопамятными милицейскими заставами, которые пресекали попытки вывоза товаров «за кордон», т.е. в соседний регион, сложилось явление, которое лучше всего определить как оестествление административных границ. Хотя с формированием федеральных округов прямые попытки экономического обособления субъектов федерации удалось пресечь, видение страны как механической склейки регионов оставалось до последнего времени определяющим – как для самих регионов, так и для федеральных органов управления. После телевизионной передачи, где удалось обратить внимание аппарата Государственной Думы на то, что карта, висевшая в ее вестибюле, имела уж вовсе непристойный характер (на белом поле России были два города – Москва и С.-Петербург), карту доработали, обозначив на ней кружочки столиц всех субъектов федерации. В сознании управленцев именно такая схема является достаточной формой отображения устройства России, однако если она вполне приемлема как символизация административно-государственного устройства, то в качестве инструмента планирования она решительно непригодна.
Оестествление сугубо административных границ между субъектами федерации продвинулось достаточно далеко, ярким примером чего является Водный кодекс РФ. Несмотря на решительное возражение специалистов, вопреки твердой позиции лишь возникавшей тогда Общественной палаты, естественная идея бассейновых управлений была категорически отвергнута. Тем самым живое тело реки, единство бассейновой экосистемы оказалось рассечено административными границами. Если границам субъекта федерации придается едва ли не сакральный смысл, то вполне естественным оказывается приписывание чрезмерного значения и границам между административными районами, согласно закону ФЗ-131 именуемыми муниципальными. Отсюда сохраняется унаследованное от большевизма с его установкой на подавление природы игнорирование внеадминистративных территорий – в географическом смысле своего рода стран, обладающих как природным единством, так и историко-культурной целостностью. При обширности подавляющего числа субъектов федерации неопознанность целых стран, вроде, к примеру, Горнозаводского Урала, что почти целиком расположен в рамках Челябинской области, приводит к недостаточной эффективности экономического планирования и тяжелым экологическим последствиям.8
Если пренебрежение к естественно-исторической структуре территории наблюдается в пределах одной области, то тем более природоохранная, хозяйственная деятельность и деятельность планирования страдают в случаях, когда географическая страна рассечена границами между субъектами федерации. Примерам несть числа, но, может быть, ярчайшими из них является зона Байкала, скорее разделяющего, чем связывающего Иркутскую область и республику Бурятию, или Подмосковье, в значительной степени загубленное неспособностью Москвы и области выработать согласованную политику планирования и застройки земель.
Необходимо констатировать: мера знания о стране недостаточна, тогда как быстро преодолеть дефицит знания через один лишь управленческий механизм, начиная с федеральных министерств и кончая региональными правительствами, невозможно. Невозможно тем более, что до настоящего времени властями не осознана необходимость такого рода знания, оформленная через государственный заказ, обращенный к вузовской системе и остаточным научным силам. Решение этой задачи, от которой успешная реализация программы «2020» зависит в гораздо большей степени, чем представляется большинству управленцев, достижимо только через вовлечение широчайших экспертных и волонтерских ресурсов в процесс распознания действительного положения дел.
Функционирование и развитие: территориальный срез
Вопросы становления зрелой системы территориального планирования непосредственно сопряжены с философией развития. Анализ опыта последнего десятилетия убеждает: лучше или хуже справляясь с задачей функционирования по шаблонам, наличная система государственного управления, впадает в своего рода ступор, сталкиваясь с задачей качественного развития. Об этом с горечью говорил В.В.Путин на недавнем расширенном заседании Госсовета.
В целом отладив своевременную выплату пенсий и зарплат работникам бюджетных учреждений,9 эта система оказалась почти беспомощной, столкнувшись с возможностью целевым образом потратить не слишком большие средства, выделенные по приоритетным национальным проектам в дополнение к обычному бюджетному финансированию. Еще драматичнее ситуация с Фондом поддержки реформы ЖКХ, когда к концу марта текущего года стало ясно, что получить столь необходимые (но выделяемые при соблюдении четких условий) средства оказалась в состоянии одна лишь Челябинская область, да и то за счет, прежде всего, неординарной готовности к этому губернской столицы. Между тем в условиях инфляции, упорно не желающей подчиняться монетаристской политике Минфина, каждые сутки промедления означают, что в небесах без следа растворяется стоквартирный жилой дом. За месяц, соответственно, 30 таких домов. За три месяца, которые потребовались для отладки процедуры размещения временно свободных средств Фонда на депозите Центрального Банка, обитатели ветхих и аварийных домов не досчитались 3 тысяч квартир.
В наиболее внятном виде неготовность системы государственного управления к задачам качественного развития проявилась в многотрудной и отнюдь не дешевой деятельности по разработке и оценке стратегий регионального развития, и на одном лишь этом материале можно проследить, каким образом интегрируются принципиальные ошибки на трех горизонтах: техническом, организационном и мыслительном или, если угодно, идеологическом. При этом отслоить один горизонт от другого достаточно затруднительно, так как их взаимоналожение осуществляется в каждом акте принятия решения, без исключений.
В 90-е годы вполне объяснимая неприязнь к советским институтам, среди прочего, привела к тому, что сама идея стратегического видения, сама необходимость видеть страну как географическое целое, с негодованием отвергалась. С 2000 года прошло уже семь лет, однако до осени прошлого года, когда Д.Н.Козак возглавил Министерство регионального развития, которому были переданы от МЭРТа существенные полномочия, попытки вести серьезную работу над стратегией пространственного развития России блокировались правительством. Стратегия пространственного развития есть, среди прочего, не только наложение социально-экономической стратегии на карту, но также и выявление условий развития страны и ограничений на пути такого развития – безотносительно к интересам региональных элит.
Действительность стратегического планирования в целом удручает. Из всех текстов, поименованных стратегиями, только в двух-трех содержатся намеки на связи с соседями, и только одна (Ханты-Мансийского округа) изначально содержала концепцию развития Полярного Урала, которая уже в прошлом году, при активной поддержке Уральского федерального округа, была принята на федеральном уровне. В подавляющем большинстве стратегий субъект федерации оказался представлен как расцвеченное пятно на белом фоне, и уж полным триумфом абсурда стало самопредъявление Московской области – как неправильной формы широкого кольца, внутри которого зиял пустой овал субъекта федерации «Москва». Естественно возникает классический вопрос римского права: QUI PRODEST?
На поверхность проступает заинтересованность небольших экспертных групп, которые получают заказ на разработку стратегий от региональных властей, лучше или хуже справляясь с задачей, сформулированной этими властями по вышеуказанной «островной» логике. Обязательная процедура тендера на разработку стратегий в подавляющем большинстве случаев является фикцией, и «победитель» известен заранее. Более того, круг задействованных специалистов столь узок, что «почерк» каждой из групп опознается без труда, вследствие чего и рецензирование не решает проблему. Естественно, эта заинтересованность вторична, поскольку здесь предложение вызвано спросом, а в большинстве случаев региональный заказчик лишь сугубо инструментально заинтересован в факте изготовления «стратегии» – этот факт является условием получения дополнительных к бюджету средств из федерального источника. Условием, но отнюдь не гарантией, так что традиционная система «выколачивания» денег в центральных ведомствах остается непоколебимой. Отрицать некоторую пользу упорядочения представлений субъекта федерации о своем актуальном состоянии было бы неразумно, однако и преувеличивать масштаб этой пользы нецелесообразно. Уже потому только, что даже крупнейшие городские ядра, производящие до двух третей ВРП, фигурируют в «стратегиях» лишь как адреса предлагаемых инвестиционных проектов. Ни Нижний Новгород, ни Казань, ни, скажем, Екатеринбург в качестве субъектов стратегической работы региональными чиновниками, как правило, не признаются. Понятно, что в этих условиях говорить об учете позиций городских округов и, тем более, сельских поселений и их ассоциаций было бы странно.
Для закрепления схемы, согласно которой муниципальные образования устранены от процесса стратегирования, через парламент был проведен закон об основах организации местного самоуправления, исключивший даже крупнейшие города из числа разработчиков стратегических документов. Поскольку в то же время Градостроительный кодекс обязал органы местного самоуправления разрабатывать стратегические планы собственного (обособленного от окружающих муниципальных районов) развития, возникла ситуация неопределенности, практически полностью передавшая инициативу в руки региональных властей.
Хотя в некоторых случаях запротоколирован факт проведения широких по составу обсуждений документов, претендующих на стратегичность, опрос участников этих действий показывает, что обсуждению придан сугубо символический характер. Многомерность и многокомпонентность любого крупномасштабного текста, равно как предельная конкретность замечаний к тому или иному его фрагменту, делают его непонятным на слух, и неинтересным для всех участников, что упрощает финальную редактуру постановляющей части, без труда преобразуя обсуждение в запланированное одобрение.10 В результате лишь предъявление «стратегии» на площадке профильного федерального министерства создает шанс подключения независимой, квалифицированной экспертизы и последующей корректировки документа (так, во всяком случае, происходило на Межведомственной комиссии Минрегиона).
По факту, наиболее заинтересованными именно в таком построении работы над стратегиями регионального развития оказываются ответственные чиновники центральных ведомств, в первую очередь МЭРТ (до конца 2007 г. во всяком случае). Именно ими задаются правила игры, которым охотно или скрепя сердце должны следовать повсюду. Символизация и метафорика естественным образом занимают главенствующую позицию – так именно в МЭРТ была сочинена и утверждена так называемая сценарная схема, согласно которой стратегический документ должен быть представлен в трех модальностях: инерционный (сырьевой) сценарий развития, инновационный и, наконец, компромиссный. Анализ материала стратегий с убедительностью показывает, что все эти сценарии различаются только величиной конкретных цифр, заполняющих столбцы, выстроенные по логике наличествующих региональных министерств или департаментов. Это обстоятельство, однако, ни в коем случае не трактуется как недостаток, поскольку форма таблицы сценариев выдержана неукоснительно.
В свою очередь, поскольку с начала 90-х годов пусть несовершенная, но все же система муниципальной статистики на общероссийском уровне была, под лозунгами либерализации, ликвидирована, федеральные ведомства привыкли оперировать единственно усредненными величинами по регионам. То, что среднестатистические величины пригодны исключительно для того чтобы как-то соотносить ситуацию прежнюю с ситуацией актуальной, никого не смутило, что, в свою очередь, предоставило региональной власти свободу выбора – отражать огромные перепады состояния мест и местностей в стратегических документах, либо удержаться в средних цифрах. Более того, уже региональная власть, как правило, передает ту же свободу выбора своим министерствам или департаментам. Вследствие этого, скажем, перепады урожайности по субрегионам и местностям (не говоря уже о типе собственника) может быть, а может и не быть принята во внимание, пространственная локализация т.н. неформатных сельских школ может быть выявлена или не выявлена, данные БТИ об объемах аварийного жилья могут быть сверены с действительностью, или нет, и т.п.
Парадокс в том, что, пока сохранялась схема административных районов, то хотя бы на их уровне, по инерции, формировалась довольно эффективная статистика,11 тогда как при переходе к системе муниципальных районов и городских округов этот источник информации был почти повсеместно утерян. Стоит ли говорить о том, что в исходных основаниях работы над текстами, имеющими статус стратегий, вообще отсутствуют представления об основных работодателях.12 При обилии стандартных цифр относительно численности населения по возрастным когортам, о продолжительности жизни, детской смертности и т.п., отсутствуют оценки наличного состояния и прогнозы изменений состава человеческого капитала и его вероятных перемещений. Примерам несть числа, что позволяет ограничиться фрагментом стенограммы круглого стола, организованного в Челябинске независимыми экспертами с представителями крупного бизнеса.
( П. И. Черкасов, директор по персоналу ОАО «Челябинский металлургический комбинат»: ОАО «ЧМК» относится к крупному бизнесу и является одним из самых больших предприятий ГК «Мечел». Мешают бизнесу только собственные проблемы и больше никто. В первую очередь, это демографическая ситуация в стране, обусловившая отсутствие квалифицированного персонала. Комбинат развивается быстро, вместе с этим растет потребность в профессиональных кадрах. Наша система образования их не готовит, она развалилась. Учреждения среднего и высшего профобразования готовят кого угодно, но не металлургов. Нет людей, которые осваивают современные технологии. Конечно, эта проблема создана не городом, она – результат работы самой системы профессионального образования… Для нас с учетом той программы, которая принята, конечно, важен квалифицированный персонал. А это люди с высшим и средним профессиональным образованием. Самый нижний уровень нас не очень волнует, кадрами мы его можем обеспечить сами – у нас есть свой учебный центр. Мы в состоянии обучить людей, поднять зарплату. Сегодня нам нужны инженерно-технические сотрудники, имеющие более высокий образовательный уровень, способные работать на современной технике.
Л. А. Вахрамеев. Группа компаний «Интерсвязь»: Квалифицированные кадры и за деньги не купишь. То же самое с выпускниками техникумов и даже вузов, выходящими с базовой подготовкой, оторванной от реальной ситуации. Их обучение идет на старых картинках советских времен, и только когда они приходят на живое производство, то получают настоящие знания. В том числе и в нашем учебном центре, где проходят подготовку в течение одного-двух месяцев.
Квалифицированных кадров не хватает, поэтому конкурирующие в городе фирмы перетаскивают друг у друга этих людей. А в итоге эти люди уезжают, и чаще всего в Москву).
Простое суммирование потребности в кадрах по инвестиционным проектам, включенным в региональные стратегии, показывает, что их собственного и соседнего человеческого капитала на них не хватит. К тому же необходимо принять во внимание эффект «пылесосов» в виде ранее стартовавших или заметно прогрессирующих соседних и дальних регионов, а с другой стороны необходимо представлять сокращение потребностей в числе (при росте претензий к качеству) занятых на новых производствах в зависимости от запуска планируемых технологий. Учитывая ранее отмеченный «островной» принцип самосчитывания регионов, есть тем большие основания полагать, что в своих стратегиях они рассчитывают на одних и тех же людей, каковым свойственно смещаться в сторону наиболее выгодных условий, что ставит под сомнение реалистичность значительного числа инвестиционных проектов...
Официальный доклад Красноярского экономического форума в 2008 г. привлек внимание к этой проблеме, указав на то, что в ходе реализации только крупных инвестиционных проектов к 2020 г. должно быть создано свыше 3 млн. рабочих мест. При относительно достоверном удвоении этой величины за счет соответствующего прироста рынка услуг, речь о примерно 7 млн. рабочих мест – и это при неизбежной (независимо от надежд на рост рождаемости) утрате от 10 до 12 млн. жителей трудоспособного возраста за тот же срок. При этом надлежит принять во внимание, что 40% новых рабочих мест должно быть создано в первой десятке регионов (в первой двадцатке – 63%), тогда как на замыкающие двадцать регионов придется лишь до 3% создаваемых рабочих мест.
Такого рода констатация достаточно трезва, но сказавши А, следует сказать и дальше: установка на обобщенное выравнивание ситуации в регионах страны, на которой правительство настаивало десть лет, не выдержала проверки практикой. Констатация есть, но чрезвычайно существенно, что ни необходимость радикальной реконструкции системы образования, ни указание на связь формирования новых рабочих мест с неминуемой приватизацией неэффективных производств и, в конечном счете, с реконструкцией системы расселения страны, в докладе не содержатся.
Некоторая узость образования у нового поколения управленцев в центральных ведомствах, в сочетании с изрядной долей снобизма в отношении «провинциалов» явно склоняет первых к выбору простейших схем и простых символизаций. БОР (бюджет, ориентированный на результат – при слабой определенности, что есть результат, и насколько он запаздывает относительно отчетности по исполнению бюджета), ДРОНД (доклад о реализации основных направлений деятельности), 43 или даже 73 показателя эффективности регионального управления – все это в большей степени символы властной позиции Центра, чем реальные инструменты развития.
С тем что в выступлениях и в печатных текстах принято повторять «мантру» об интеллектуальном потенциале, каким все еще располагает Россия, в реальной практике управления не слишком заметны попытки мобилизации этого капитала для целей ответственного стратегирования. Во всяком случае, единичны (к примеру, в Астраханской области) случаи обращения к университетским сообществам даже крупнейших региональных вузов, не говоря уже о системной кооперации с ними.13 Чаще всего дело ограничивается привлечением узкого круга столичных экспертов, заказчиком для которых выступал чаще всего ЦСР – Центр стратегических разработок МЭРТ. Нисколько не подвергая сомнению квалификацию этих экспертов, нельзя не заметить соблюдение принципа глубокого сходства идеологии и методологических предпочтений между заказчиком и экспертами, что, по определению, приводит либо к сворачиванию дискуссии по существу, либо к игнорированию «внешних», заведомо отличающихся позиций, независимо от содержательной мотивированности последних. Во всяком случае, на основании нашего опыта, единственно в работе Экспертного совета по приоритетным национальным проектам при Д.А.Медведеве в 2007 г. удавалось добиться радикального пересмотра исходных оснований жилищной политики, преодолевая при этом мощный лоббизм со стороны крупнейших строительных компаний.
Если предельно ужесточить оценку, то вряд ли будет преувеличением заключить, что деятельность по разработке стратегий развития регионов оказалась едва ли не полностью «приватизирована» счетным числом ответственных сотрудников МЭРТ и счетным же числом тесно сотрудничавших с ними групп экспертов. То, что регионы, в свою очередь, транслировали задачу в наличную конструкцию департаментов и, одновременно, передавали оформление стратегий на аутсорсинг, не только не могло изменить исходную ситуацию, но еще и закрепляло ее. Алгоритм предопределял результат. Детальное знание страны, представление о дифференциации «стран» внутри административных границ субъекта федерации оказывается излишним. Впрочем, специально отстроенная обратная связь с регионами также не востребована, поскольку ведущей оказывается передача сигнала от Центра, тогда как регионы автоматически дадут о себе знать, лоббируя те или иные инвестиционные проекты. Тому есть косвенное, но вполне характерное подтверждение: при огромных в совокупности затратах на командировочные поездки, средств на создание зала видеоконференций с регионами ни в ЦСР, ни в Минрегионе не нашлось. Более того, нет и регулярного мониторинга ситуации в муниципальных образованиях, которых, вследствие введения закона об основах организации МСУ, насчитывается более двадцати пяти тысяч. Заметим, кстати, что в экспертных центрах США, обслуживающих Государственный Департамент, подобный мониторинг России осуществляется в режиме нон-стоп на основании сравнительного анализа печатной информации и Интернета.
Не будет ошибкой обозначить, что в господствовавшем до настоящего времени образе страны, который ведущие чиновники ключевых федеральных министерств считали адекватным, роль единственного субъекта развития отведена им самим.
Та же ситуация в точности воспроизводится на региональном уровне. Во всяком случае, в текстах стратегий не содержится и намека на то, что основной объем инвестиционной активности осуществляется отнюдь не органами управления региона, а субъектами хозяйственной деятельности – в рамках, во многом определяемых региональной властью, но все же самостоятельно, все чаще следуя логике не регионального и не российского, а международного рынка. Не говоря уже о таких крупных инвестициях, как создание заводов «Фольксвагена», «Вольво» и «Пежо-Ситроен» в индустриальных парках Калужской области, достаточно привести пример российского «Сильвинита», вложившего в производство в Соликамске 2,7 млрд. руб. в 2005, 4,3 млрд. в 2006 и 6 млрд. в 2007 годах соответственно. Тем не менее, давний навык оперирования обобщенными данными по отраслям препятствует тому, чтобы постоянно отслеживать на карте региона эволюцию распределения денежных потоков, а вместе с ними – движение людских масс, смену перепадов качества среды и характеристик человеческого капитала.
В то же время сохранившийся с советских времен, изначально зауженный навык отсчитывать экономическое развитие от промышленности группы «А» и только от нее, приводит к тому, что в стратегиях территориального развития до сих пор недопустимо принижено значение трансформации аграрного сектора. В связи с тем, что до последнего времени сельское хозяйство оказывалось на дальней периферии внимания федеральной власти, темп деградации традиционного, деревенского уклада существенно превышал темпы формирования новой агроиндустрии, базой которой являются вертикально интегрированные холдинги и банковский капитал. Соответственно, развернувшийся в большинстве регионов страны процесс опустынивания обширных территорий, лишь в малой мере компенсированный вторичным освоением староселенных земель под нужды горожан и в целях рекреационного использования, замечается до сих пор лишь публицистикой. При этом, принимая на себя функции единственного субъекта развития, власти многих регионов (Воронежская область, к примеру) неожиданным образом воспроизводят аграрную политику эпохи Хрущева и более ранних времен, понуждая, в частности, крупных производителей товарного зерна и масличных культур вкладывать средства в молочное хозяйство.14 Тем самым разумное стремление к продовольственной независимости страны необоснованно переносится на региональный горизонт, в некотором роде продолжая стремление регионов к хозяйственной автаркии, характерное для 90-х годов.
Не найти региональной стратегии, в которой не уделялось бы место идеологии развития туризма. Иной раз, как, к примеру, в документах республики Якутия-Саха, можно прочесть утверждения, будто к 2020 г. удастся достичь 10% доли туризма в региональном продукте. При этом напрочь игнорируется сложность формирования массового туризма в его цивилизованных формах, крупные вложения сил и средств в создание его инфраструктуры, включая реконструкцию сферы профессиональной подготовки в сфере услуг. В течение последнего года в оформлении региональных стратегий появилась новация – стало модно говорить об агломерациях как опорных узлах социально-экономического развития. При этом полностью игнорируется как адекватное понимание природы агломерации, под которой в мире принято понимать договорные отношения между близко расположенными муниципальными образованиями, тесно связанными активностью значительных масс людей, так и реалистические условия для оформления агломерации. Наконец, не найти региональной стратегии, в которой не подчеркивалось бы значение природоохранной политики, однако ни цена этой политики, ни технология ее реализации не обозначены и не просчитаны, вследствие чего речь идет скорее о неких знаках учтивости, обращенных к общественному мнению, и не более того.15
Стратегии регионального развития несколько различаются по уровню проработки, однако одно их объединяет безусловно – категорическое отсутствие указаний на механизмы и технологии реализации. По-видимому, предполагается, что существующие структуры управления и его обеспечения информацией в состоянии вполне удовлетворительно справиться с задачей качественного рывка в развитии страны. Это не более чем иллюзия.
При обобщении аналитической обработки всех стратегий развития, которые были представлены на рассмотрение в Министерство регионального развития на протяжении 2006 – 2007 годов, невозможно уйти от жесткого вывода: работа над стратегиями территориального развития в региональном срезе имела до сих пор скорее символический характер. В регионах делали вид, что действительно собираются руководствоваться стратегией развития в повседневной деятельности, тогда как в федеральных министерствах делали вид, что воспринимают региональные стратегии всерьез, ограничиваясь их вялой критикой – в искренней убежденности, что стратегирование есть задача исключительно федеральных органов власти.