Geum.ru

Криминологические и уголовно-правовые меры противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


Содержание работы
Первая глава
Первый параграф
Второй параграф
Вторая глава
Первый параграф
Второй параграф
Подобный материал:
1   2   3

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновываются выбор темы и ее актуальность, определяются цель и задачи исследования, его теоретическая и эмпирическая база, излагается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации исследования.

Первая глава – «Социально-правовая природа уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» - включает два параграфа, посвященных анализу правовой охраны бюджета как основы финансовой безопасности государства посредством норм финансового, уголовного и административного права.

Первый параграф – «Бюджет как основа финансовой безопасности Российской Федерации» - раскрывает положения российского бюджетного и финансового законодательства в части регламентации механизмов защиты экономических и финансовых интересов государства при распределении бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и обеспечения финансовой безопасности страны.

Экономическая безопасность государства предполагает поддержание экономики страны на том уровне развития, который обеспечивал бы возможность дальнейшего экономического роста. Анализируя положения доктрины экономической безопасности, введенной Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)», и Постановления Правительства РФ № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации», диссертант акцентирует внимание на финансовой безопасности и ее содержательных признаках. Финансовая безопасность России определена автором как составная часть экономической безопасности страны, основанная на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово-кредитной сферы России, выраженной через систему критериев и показателей ее состояния, характеризующих сбалансированность финансов, достаточную ликвидность активов и наличие необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов. Финансовая безопасность государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансово - экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. Обеспечение финансовой безопасности страны в настоящее время возможно только при соблюдении национальных интересов России при проведении экономических реформ и учете существующих угроз.

Финансовая безопасность государства состоит в способности его органов обеспечивать устойчивость экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.

Указывая на внутренние угрозы финансовой безопасности, диссертант отмечает, что нецелевое и неэффективное использование средств бюджетов всех уровней приобретает угрожающие масштабы. Кроме того, бюджетные средства в процессе своего движения к их получателям надолго «оседают» в коммерческих банках. В качестве важнейшей внутренней угрозы финансовой безопасности государства диссертант рассматривает посягательства на правильное функционирование его бюджетной системы, выделяя в этом контексте совершение преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. Бланкетный характер диспозиций данных норм сделал необходимым детальный анализ таких институциональных понятий как бюджетная система, государственный бюджет, уровни бюджетов, балансовый метод бюджета, процедуры исполнения бюджетов и т.д. Нецелевое расходование бюджетных средств рассмотрено в соответствии со ст.289 Бюджетного кодекса РФ.

В России уже сложилась система правовых мер, ориентированная на охрану и поддержание концепции «федерализма, сохраняющего рынок», отвечающая таким основным требованиям как четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; достаточная степень автономии региональной власти (в пределах полномочий) в проведении финансово-экономической политики; эффективные полномочия федерального центра по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; жесткие бюджетные ограничения. Данная система правовых мер развивается в русле государственной стратегии финансовой безопасности России. По мнению диссертанта стратегия должна также включить в себя разработку механизмов и мер идентификации угроз финансовой безопасности России и их носителей, определение областей их проявления (сфер локализации угроз); установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на финансовую систему; разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности бюджета, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз; организацию адекватной системы органов государственного финансового контроля; определение объектов, предметов, параметров контроля за обеспечением финансовой безопасности России.

Второй параграф – «Общественная опасность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основание криминализации» - включает анализ качественных и количественных критериев вредоносности изучаемой группы преступлений, предопределяющих жесткость государственной правовой реакции.

Нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285-1 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст.285-2 УК РФ) диссертант оценивает с законодательной точки зрения, т.е. как специальные виды превышения должностных полномочий, поскольку круг целей, на которые направляются соответствующие средства, прямо обозначен в бюджетных документах, должностное лицо получателя объективно обязано расходовать средства именно на эти цели, и не может свободно ими распоряжаться (ст. 225, 227 Бюджетного кодекса РФ). Закон запрещает распорядителю бюджетных средств, как принятие, так и исполнение за счет бюджетных средств обязательств сверх заранее установленных лимитов и смет. Поэтому расходование денежных средств в пределах сметы является обязанностью, а не правом распорядителя бюджетных средств. Нарушение этой обязанности нельзя расценить иначе, как превышение должностных полномочий (совершение действий, прямо запрещенных законом).

В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета основывается на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств: «Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Именно это положение обуславливает социально-правовой характер уголовного запрета на нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, поскольку названные действия образуют угрозу для нормального развития финансово-бюджетных отношений, обладают общественной опасностью.

Общественная опасность изучаемых преступлений, совершаемых в бюджетной системе Российской Федерации, связана с государственной важностью задач, стоящих перед распорядителями и получателями бюджетных средств. Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки, где до последнего времени существовали закрытость и бесконтрольность, порождающие безудержную коррупцию. Ущерб, наносимый преступлениями в бюджетной сфере, чрезвычайно велик и постоянно возрастает. К сожалению, в большинстве случаев он остается не возмещенным.

Действующее законодательство России предлагает достаточно широкий спектр приемов государственно-правовой реакции на совершаемые в бюджетно-финансовой сфере деликты. Диссертант солидаризируется с представленной в науке позицией о том, что следует четко выделять и отграничивать друг от друга - в зависимости от возрастания степени общественной опасности - бюджетную ответственность, административную ответственность и уголовную ответственность. Причем необходимость криминализации ряда бюджетных правонарушений - в силу их общественной опасности – очевидна. По данным Счетной палаты России в 2005г. причиненный нецелевым расходованием бюджетных средств ущерб составил 6 782,84 млн. рублей, из них ущерб для федерального бюджета – 2 976,32 млн. рублей. Среди выявленных нарушений бюджетного законодательства в области нецелевого расходования бюджетных средств чаще всего подобного рода нарушения совершаются в процессе оказания финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы. Здесь выявлено нарушений на сумму - 466,85 млн.рублей, в сфере национальной обороны - 418,24 млн.рублей, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства - 251,34 млн.рублей, в сфере образования - 52,35 млн. рублей.

На основании статистических сведений Министерства финансов, Счетной палаты РФ, и результатах собственного статистического анализа диссертант приходит к выводу, что величина административной штрафной санкции составляет в среднем лишь 1,9% от всей суммы причиненного ущерба. Подобная тенденция сохраняется во всех федеральных округах. Показатель величины административного штрафа колеблется в пределах от 1% до 2,4% от суммы ущерба. По мнению автора, это свидетельствует, во-первых, о неадекватности правоприменительной практики той степени общественной опасности, которой обладают рассматриваемые бюджетно-финансовые правонарушения, во-вторых, - об ограниченности возможностей административно-правового воздействия без поддержки его уголовно-правовым инструментарием. Эффективность мер административного принуждения в отношении рассматриваемого финансового нарушения должна иметь, по мнению диссертанта, экономически значимый характер. Если говорить о мерах административного характера, то сумма штрафа должна быть равна количеству денежных средств израсходованных не по целевому назначению или соответствовать разумному размеру, какой либо их части. Для этого законодателю необходимо дифференцировать размер штрафных санкций, увеличив верхний предел данного наказания.

По данным ГИАЦ МВД России в 2004г. зарегистрировано по ст.285-1 УК РФ – 37 преступлений, ст.285-2 УК РФ-7 преступлений; в 2005г. по ст.285-1 УК РФ – 82, ст.285-2 УК РФ -25 преступлений. Что касается количества выявленных лиц, в 2004 г. эти показатели составили по ст.285-1 УК РФ – 7; по ст.285-2 УК РФ – не выявлено лиц, совершивших нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. В 2005г. соответственно выявлено лиц 31 и 6. По материалам уголовных дел о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в качестве обвиняемых проходят должностные лица практически всех категорий и уровней, что еще раз подчеркивает высокую для преступлений в сфере экономики степень общественной опасности преступлений, предусмотренных ст. 285-1 и ст.285-2 УК РФ. Диссертант подчеркивает, что главы администраций и заместители глав администраций - наиболее частые фигуранты уголовных дел. Выделена еще одна криминологическая особенность изучаемой группы преступлений - уровень выявляемых фактов нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов находится в прямой зависимости от активности компетентных финансовых и правоохранительных органов в сфере противодействия преступлениям данного вида.

Примененная диссертантом методология изучения территориальных, региональных особенностей преступности позволила выделить Южный федеральный округ как регион с наиболее высокими показателями фактов нецелевого расходования бюджетных средств. Среди факторов такого положения вещей диссертант называет злоупотребления по распределению бюджетных средств, выделяемых на восстановление инфраструктуры после проведения масштабной контртерористической операции, завершения осетино-ингушского конфликта. Контент-анализ подтверждает эту проблему. Республика Калмыкия занимает одно из лидирующих мест среди субъектов Федерации, в которых отмечен высокий уровень нецелевого расходования бюджетных средств (в том числе при строительстве шахматного городка Сити-Чесс, обустройстве стадиона «Уралан» и т.д.). В работе проведен развернутый статистический анализ злоупотреблений средствами федерального бюджета во всех регионах России.

Проанализировав масштабы нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, диссертант приходит к выводу о том, что, обладая выраженным карательным эффектом, уголовно-правовой инструментарий обеспечивает не только надлежащую правовую оценку соответствующих злоупотреблений, установление полного круга лиц, являющихся фактическими субъектами преступлений, но и максимально полное возмещение причиненного материального ущерба.

Вторая глава – «Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» - включает два параграфа, в рамках которых подвергнуты анализу объективные и субъективные признаки преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ.

Первый параграф – «Объективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов». Опираясь на базовые положения учения о составе преступления, теории квалификации преступлений, диссертант рассматривает характеристики объекта изучаемых преступлений. Будучи включенными в раздел Х Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против государственной власти», составы преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, в рамках характеристики объекта посягательства обладают, несомненно, родовыми признаками определенной группы затрагиваемых общественных отношений, определяемыми как совокупность общественных отношений, установленных и гарантируемых Конституцией России и охраняемых уголовным законом, обеспечивающих нормальное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Специфика изучаемой группы преступлений позволяет предположить, что в смысле «противостояния» субъектов в общественных отношениях причинитель вреда (лицо, обладающее соответствующими должностными полномочиями) нарушает интересы государства в области надлежащего состояния функционирования государственных управленческих структур, а также законные интересы иных субъектов, вступающих в правоотношения, связанные с расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Такая оценка предопределяет наличие не только основного, но и дополнительного непосредственного объекта преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. Непосредственный объект данных преступлений - совокупность общественных отношений, установленных и гарантируемых Конституцией России и охраняемых уголовным законом, обеспечивающих нормальное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере распределения и расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Здесь диссертант подчеркивает, что позиция законодателя не представляется логичной и подлежит критическому переосмыслению.

Легальная оценка предмета преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ (денежные средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов в размере не менее полутора миллиона рублей), заставляет более внимательно рассмотреть вопрос о разграничении данных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях. Диссертант обращает внимание на проблему несимметричности уголовно-правовой и административно-правовой регламентации ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. Если по поводу собственно бюджетных средств в законодательстве сложилась дифференциация ответственности (уголовная и административная в зависимости от суммы средств), то по поводу средств государственных внебюджетных средств такая градация отсутствует.

УК РФ под нецелевым расходованием бюджетных средств понимает их расходование должностным лицом получателя на цели, не соответствующие условиям получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере. При конструировании диспозиции ст.ст.285-1, 285-2 уголовный законодатель опирается на дефиниции статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, содержание которых подробно анализируется в данном параграфе. При этом отмечается терминологическое несовпадение кореллирующих норм УК и БК РФ: ст. 289 Бюджетного кодекса не содержит термина «нецелевое расходование», а оперирует термином «нецелевое использование».

Опираясь на проведенное изучение материалов уголовных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, автор выделяет наиболее «пораженные» сферы: государственная поддержка и развитие отдельных отраслей экономики (прежде всего, сельское хозяйство, угледобыча, туризм); финансирование инвестиционных проектов («Российский инсулин»); финансирование министерств, ведомств, государственных предприятий (например, Министерство образования РФ); финансирование Федеральных целевых программ; финансирование развития территорий (субъектов федерации).

Выделены наиболее активно используемые приемы нецелевого использования средств ПФР в системе пенсионного страхования: использование органами социальной защиты средств, предназначенных для выплаты пенсий, на выплату других видов социальных пособий или оплата ими собственных нужд, выплата пенсий в размере, превышающем размер, установленный нормативными актами и т.д.

Анализ материалов уголовных дел по делам о преступлениях, предусмотренных ст.285-2 УК РФ, а также материалов Счетной палаты РФ позволил выделить следующие виды нецелевого использования средств в системе обязательного медицинского страхования (ОМС):

1) для территориальных фондов ОМС: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные законом о бюджете фонда; выдача кредитов (ссуд) организациям, не входящим в систему ОМС; приобретение любых видов негосударственных ценных бумаг; осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица; использование субвенций ФФОМС не на цели, указанные при предоставлении субвенции и т.д.;

2) для страховых медицинских организаций: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные условиями договора о финансировании ОМС, заключенного с территориальным фондом; формирование финансовых фондов и резервов из средств ОМС с нарушением условий, установленных территориальным фондом; инвестирование временно свободных средств резерва оплаты медицинских услуг в негосударственные ценные бумаги; использование средств ОМС на оплату собственных обязательств (долгов), не связанных с обеспечением оплаты медицинского обслуживания граждан, а также передача этих средств в залог для обеспечения указанных обязательств, выплата из средств ОМС дивидендов своим учредителям и т.д.;

3) для медицинских учреждений: использование средств ОМС на оплату видов расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинских и иных услуг в системе обязательного медицинского страхования; расходование средств ОМС сверх установленных нормативов затрат (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.); расходование средств ОМС на финансирование видов медицинской помощи, не включенных в территориальную программу ОМС и др.

Экономические последствия нецелевого расходования бюджетных средств связаны с расширением поля теневой экономики, уменьшением налоговых поступлений и ослаблением бюджета, снижением эффективности рынка, дискредитацией идей рыночной конкуренции. Социальные последствия выражаются в отвлечении бюджетных средств от целей общественного развития, обострении бюджетного кризиса, снижении способности власти решать социальные проблемы. Негативные с социальной точки зрения последствия нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выходят за рамки объекта преступления и носят интегративный, аккумулирующий характер, выражаются в искажении принятия управленческих решений в сфере государственной или муниципальной службы, то есть представлены как потенциальная угроза нормальной реализации законных публичных и общественных интересов. И хотя законодатель вынес их за рамки состава, данное обстоятельство не снижает значимости тех негативных изменений, которые наступают в общественных отношениях, поставленных под охрану уголовного закона. Рассматривая содержание экономических, социальных, нравственных деформаций, автор подчеркивает интегративный, аккумулирующий характер общественно опасных последствий преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ.

Второй параграф – «Субъективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов». Субъектом преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, выступают исключительно должностные лица. В силу специального социально-правового статуса данной категории субъектов есть все морально-этические и правовые основания предъявлять к ним повышенные требования, касающиеся и характера осознания общественной опасности содеянного, и характера предвидения потенциальных или реальных общественно опасных последствий, которые наступают в результате содеянного. По умолчанию предполагается профессиональная компетентность должностных лиц, деятельность которых связана с получением и расходованием целевых бюджетных поступлений. Речь идет о компетентности как правовой, так и экономической. Должностное лицо, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в полной мере осведомлено о содержании правовых и материальных оснований получения и порядке расходования целевых бюджетных средств. Это обстоятельство автоматически обеспечивает интеллектуальный аспект его психической деятельности при совершении преступления как при прямом, так и при косвенном умысле. Более того, при полном совпадении параметров осознания ощественной опасности деяния и характера совершаемых действий в случае прямого или косвенного умысла, характер предвидения имеет колебания, но несущественные для уголовно-правовой оценки. Очевидно, что субъект нецелевого использования может предвидеть результативность содеянного в колеблющихся границах (с точки зрения фактической, содержательной результативности). Но и в одном, и в другом случае предвидение характера общественно опасных последствий настолько очевидно для субъекта, что в целом интеллектуальный аспект его психической деятельности полностью укладывается в рамки умышленной формы вины. Разграничение прямого и косвенного умысла при применении данных норм следует проводить по совокупности фактических обстоятельств дела, поскольку именно объективные обстоятельства (иногда, на первый взгляд, малозначительные) свидетельствуют о направленности умысла – желании виновного причинить конкретный вред или всего лишь допущении им такого вреда. И здесь правоприменителю необходимо фиксировать содержание волевого аспекта психической деятельности субъекта. Однако, эта посылка в целом не повлияет на квалификацию преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. При сохранении умышленной формы вины как конструктивного признака состава преступления, дифференциация умысла на прямой или косвенный может только повлиять на выбор судом вида и размера наказания. Понимание волевого аспекта психической деятельности субъекта преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, связано с правовой интерпретацией целей содеянного.

Автор выражает несогласие со сторонниками экстремальной позиции объективного вменения при должностных преступлениях. В умышленных формах вины презумпция сознания субъектом общественной опасности совершаемого деяния является нравственно-этической основой уголовной ответственности. Таким образом, общественная оценка деяния входит в содержание вины, является ее необходимым элементом, относится к числу моментов, формирующих вину, определяющих ее социальную природу.

Критерии должностного лица, содержащиеся в уголовном законе (примечание к ст.285 УК РФ) и дополнительно разработанные теорией уголовного права, хотя и содержат в себе некоторые проблемные аспекты, но все же обладают высокой степенью научной разработанности. На основании анализа разъяснений Пленума Верховного Суда РФ № 4 от 30 марта 1990г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти и служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» автор заключает, что принимать решения о расходовании (использовании) бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов может лишь должностное лицо, выполняющее административно-хозяйственные функции, то есть так или иначе полномочное управлять и распоряжаться имуществом и денежными средствами. В соответствии с диспозицией ст. 285-1 УК, субъектом этого преступления является должностное лицо получателя бюджетных средств, а в соответствии с диспозицией ст. 285-2 УК, субъектом данного преступного деяния - должностное лицо соответствующего государственного внебюджетного фонда.

В работе подчеркивается, что криминализации деятельности государственных внебюджетных фондов способствует также нечеткое нормативное разграничение властных полномочий по перераспределению финансовых средств между коллегиальным и единоличным органом управления фонда. Как правило, все фонды имеют коллегиальный орган управления – Правление фонда и единоличный орган управления – Исполнительного директора, Директора или Председателя фонда. Это обстоятельство в ряде случаев приводит к невозможности установить конкретное должностное лицо, виновное в совершении нарушений, особенно, когда решение о нерациональном использовании средств фонда принимается коллегиальным органом. Однако, при этом вопрос о признании лица в качестве специального субъекта преступления должен решаться с учетом занимаемой им должности, служебного положения, отправляемых им служебных функций.