Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности – основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.
Активизация государственной поддержки местного уровня власти.
Прежде всего, целесообразно подготовить направленное на реформирование местного самоуправления «законодательный пакет», включающий в себя помимо проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в «новой редакции», вытекающие из его положений проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в отраслевое законодательство, Налоговый и Бюджетный кодексы.
Необходимо также проработать возможность возобновления действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики. С учетом необходимой реформы местного самоуправления в России, формирования соответствующего законодательного потенциала, нужно скорректировать разработанный Правительством Российской Федерации Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований на 2002-2004 годы, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы.
- 2.4. Усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством и гражданами
Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
Закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации – при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием для осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. Исчерпывающий перечень оснований и детально проработанный механизм такого «внешнего управления» должны быть установлены Федеральным законом. Особенно необходим эффективный контроль со стороны государственных органов за функционированием тех муниципальных образований, бюджеты которых признаны в установленном Федеральным законом порядке высоко дотационными или имеющими признаки неплатежеспособности. Представляется целесообразным установление обязательного исполнения местных бюджетов таких муниципальных образований через органы казначейства, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Федерации, а также обеспечения участия органов государственной власти в назначении на должность руководителей финансовых подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Введение подобных мер не означает при этом автоматической отставки органов местного самоуправления, временные рамки их действия должны быть четко определены и ограничены. Следует предусмотреть процедуры немедленного снятия этих специальных мер по устранении причин, повлекших их введение. Это позволит повысить организационную и финансовую дисциплину органов местного самоуправления, даст возможность органам государственной власти оперативно реагировать на возможные злоупотребления органов местного самоуправления в рамках действующей Конституции Российской Федерации и законодательства.
Упрощение механизма наступления ответственности органов местного самоуправления, в частности, процедур отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. Необходимо расширить и перечень оснований наступления такого вида ответственности, в частности, предусмотреть ее наступление не только за принятие нормативных актов, но и за любые действия (бездействие), приводящие к перечисленным последствиям.
Четкая фиксация в законодательных актах процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. Неопределенность этих процедур приводит к тому, что деятельность муниципальных органов носит непрозрачный характер, а контрольные процедуры в их отношении осуществляются эпизодически. Необходим постоянный мониторинг принятия решений и распределения ресурсов, а также введение муниципального аудита.
Четкая фиксация в Федеральном законе механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления в силу утраты доверия граждан. Помимо общего положения об утрате доверия как ключевом основании отзыва должностного лица, необходимо установить условия определения факта утраты доверия, порядок и процедуры отзыва, а также правовые механизмы принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения. Ввиду особой важности этого вопроса его следует решать либо на федеральном уровне, либо на региональном, но не на уровне муниципальных образований.
- 2.5. К проекту новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Основные положения проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совпадают с позициями, изложенными в настоящем докладе. Проект закона предлагает решения значительной части проблем, стоящих перед местным самоуправлением, определяет подходы к реформированию отношений между федеральным, региональным и местными уровнями публичной власти. Необходимость принятия такого закона очевидна, более того, проволочки с его принятием повлекут за собой дальнейшую деградацию муниципального хозяйства, продолжение неэффективного расходования государственных и муниципальных средств, обострение проблем, возникающих в деятельности органов местного самоуправления.
Отзывы на Концепцию представили около шестидесяти субъектов Федерации, причем более половины из них поддержали этот документ.
Наибольшую дискуссию вызывают проблемы, связанные с ведением двухуровневой модели местного самоуправления. Однако необходимо обратить внимание на то, что предложенный проект закона предполагает достаточно большую вариантность этой модели, различные способы формирования представительного органа района и соответственно различные способы формирования бюджета муниципального района. Законопроект представляет неограниченную возможность передачи полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой. Все это говорит о достаточно гибком и компромиссном решении проблемы.
Большинство представленных замечаний нашли свое отражение в проекте закона.
В законопроекте учтены предложения:
- об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Российской Федерации;
- о необходимости детальной проработки регламента взаимоотношений между уровнями муниципальной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- о порядке формирования органов местного самоуправления муниципального района. В отличие от концепции, в законопроекте предусматривается возможность формирования представительного органа района не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямого избрания его членов всем населением района, а также закрепляется несколько вариантов избрания главы местного самоуправления;
-о необходимости особого правового режима организации местного самоуправления в городах федерального значения. Предполагается также отдельно предусмотреть в специальных федеральных законах возможность установления особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях;
- о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней.
Безусловно, заслуживает поддержки высказанное рядом субъектов Российской Федерации предложение о необходимости одновременного или даже опережающего по отношению к принятию новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесения согласованных поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы и иные федеральные законодательные акты. Такой подход позволит избежать возникновения правовых коллизий, сократит и облегчит переходный период, избавит от нерационального расходования финансовых ресурсов;
- по усилению контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также по повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением.
За субъектом Российской Федерации закрепляется право введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, учреждения временной финансовой администрации. Упрощена процедура отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, расширен перечень оснований, при которых возможно применение данной санкции.
В законопроекте предложены новые механизмы контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления. Вместе с тем анализ предложенных процедур позволяет сделать вывод о необходимости их доработки.
Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления – соответственно, государство не может самоустраниться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов – не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия государством отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена. Между тем действия органов местного самоуправления или их бездействие сплошь и рядом приводит к последствиям не менее пагубным, чем обвалы и оползни.
Более того, в условиях колоссальных накопленных долгов предприятий коммунального хозяйства (по оценке Госстроя, их кредиторская задолженность составляет более 280 млрд. руб.), громадного, достигающего 90% износа инженерных коммуникаций - органы местного самоуправления зачастую не в состоянии обеспечить население элементарными жизненно необходимыми услугами: теплом, светом, водой. Климатическая специфика России превращает эту проблему в вопрос сохранения здоровья и безопасности жизни граждан. Очевидно, что у государства нет достаточных ресурсов для одномоментного решения этой проблемы. А это означает, что перебои в функционировании муниципального коммунального хозяйства будут продолжаться и объективно потребуется вмешательство государства, а в ряде случаев и кризисное управление муниципальным хозяйством. Несмотря на то, что государство передает органам местного самоуправления исполнение значительной части государственных функций и громадный объем финансовых и материальных ресурсов, оно, по сути, самоустраняется от контроля за использованием, как финансов, так и объектов собственности местного самоуправления, трактуя это как вмешательство в дела местного самоуправления. Это очень спорный и явно преждевременный тезис.
Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления – для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам.
Совершенно очевидно, что в проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению важнейших конституционных прав граждан, а так же временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий либо бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы – с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации.
К числу замечаний, учет которых в проекте закона представляется целесообразным, можно отнести:
- установление возможности на уровне сельского поселения одновременного совмещения главой муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления;
- перенос ряда вопросов местного значения на уровень муниципального района;
- создание одного муниципального образования на территории нескольких компактно расположенных населенных пунктов. Проект закона предусматривает возможность образования подобного муниципального образования, но только на правах поселения. Между тем, на практике такие населенные пункты, как правило, имеют общую хозяйственную инфраструктуру, обеспечение нормального функционирования которой несовместимо со статусом поселения и вытекающими отсюда полномочиями. В этой связи, имеет смысл дополнительно проработать вопрос о возможности создания на этой территории единого муниципального образования совмещающего функции муниципального района и поселения (по аналогии с городским округом).
Вместе с тем ряд предложений, поступивших от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, не могут быть учтены в ходе дальнейшей работы над законопроектом в силу их противоречия Конституции Российской Федерации.
В частности, предложение о том, чтобы главы муниципальных районов назначались высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, а также статье 130, закрепляющей принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, на невозможность подобного решения уже неоднократно указывалось в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Не могут быть реализованы и предложения об индивидуальном определении полномочий каждого муниципального образования законом субъекта Федерации. Возможность решения вопросов местного значения муниципальными образованиями гарантированна Конституцией Российской Федерацией, а их перечень определен федеральным законодательством. Соответственно любая индивидуализация объема полномочий муниципальных образований на региональном уровне противоречит статьям 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.
Не вписывается также в конституционную модель разграничения полномочий между различными уровнями власти предложения об установлении отдельной категории предметов совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти – федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.
|
|
|
