«Проблемы правоприменения законодательства о противодействии коррупции»

Вид материала

Содержание

Бизнес-сообществу и коммерческим организациям

Подобный материал:

ДОКЛАД

«Проблемы правоприменения законодательства о противодействии коррупции».

Успешное формирование законодательных основ противодействия коррупции, которые в Российской Федерации составляют Федеральный закон "О противодействии коррупции", Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утверждаемые Президентом Российской Федерации национальные плановые и стратегические антикоррупционные документы, а также иные нормативные правовые акты, призванные обеспечить их реализацию, ставит новые актуальные задачи в сфере противодействия коррупции перед государственными органами, представляющими все ветви власти, заинтересованными институтами общественности, науки и бизнеса.

На сегодняшний день одна из основных задач, стоящих перед заинтересованными институтами государства и общества в сфере противодействия коррупции, заключается в осуществлении мониторинга результатов применения на практике норм антикоррупционного законодательства на федеральном и региональном уровнях как инструмента, призванного минимизировать проявления коррупции, снизить их риски, а также решить комплекс вопросов процессуального и обеспечительного характера.

Высокая актуальность этой задачи обусловлена необходимостью дальнейшего развития антикоррупционного законодательства в целях обеспечения наступательного характера мер, принимаемых в целях противодействия коррупции с учетом практики и имеющейся специфики, свойственной конкретной сфере, в которой реализуется государственная антикоррупционная политика.

Применительно к коррупции право, устранить наиболее «узкие», т.е. коррупциогенные места в уже существующем регулировании общественных отношений и т.п. Это прямо признано в Федеральном законе РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ-273). Пункты 4 и 5 ст. 3 названного закона требуют «комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер», а также «сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» в деле противодействия коррупции. Перефразируя законодателя, эффективность правового противодействия коррупции прямо пропорциональна эффективности работы по минимизации ее причин.

Надо особо отметить: цель противодействия коррупции прямо не указана ни в законодательстве о противодействии коррупции, ни в политических установках первых лиц государства, что существенно снижает эффективность антикоррупционной деятельности. Косвенно о цели противодействия коррупции позволяют судить лишь отдельные положения антикоррупционного законодательства, например, принципы этой деятельности, которые, кстати, во многом являются декларативными.

Таковым, например, в современных условиях является принцип «неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений», который закреплен в п. 4 ст. 3 ФЗ-273. Этот принцип уже много лет не встречался в отечественном законодательстве, и не только применительно к борьбе с коррупцией. Цель полного искоренения коррупции, тем более с помощью правовых средств, заведомо недостижима и утопична.

Если коррупция — не какое-то внешнее вторжение в здоровый организм, а вытекающее из самих фундаментальных характеристик общества явление, то всякого рода представления о возможности бравым натиском, лихой кавалерийской атакой победить коррупцию — несерьезны.

Не менее опасны и представления о возможности вырезать, уничтожить коррупцию, абсолютно очиститься от нее. Это — или утопические мечты, или заблуждения, или, хуже, обман.

Еще один вывод: само понятие «борьба» относится только к одной из частей коррупции: к ее крайностям, «нарывам», и к одной группе методов — к «хирургии». В отношении же основной части коррупции более правилен термин «противодействие». Именно он включен в название закона.

Поэтому представляется необходимым четко закрепить на уровне закона цель противодействия коррупции как минимизацию коррупционных проявлений, а указным правом вводить качественные границы коррупции, с которой должны бороться правоохранительные органы (чтобы не тратить силы на мздоимцев, «зарабатывающих» по несколько тысяч рублей), и обозначать те сферы общественной жизни, противодействие коррупции в которых является в этом году (сезоне, пятилетке и т.п.) приоритетным. Такая система позволит, во-первых, быстро адаптировать правоохранительную систему к изменению обстановки, во-вторых, устранить ее реагирование на «низовую» коррупцию, и, в-третьих, избежать распыления сил и средств противодействия коррупции.

Общая характеристика российского законодательства о противодействии коррупции

Российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий. Основные его положения сформировались задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы государственных органов.

Принятые в конце 2008 г. законы существенно усилили правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. Усиление правовой основы противодействия коррупции достигнуто тремя способами.

Первый способ: закрепление общих подходов к противодействию коррупции в ФЗ-273.

Дано понятие коррупции. Принятые законы в сочетании с имевшимся правовым инструментарием обеспечивают условия для реализации комплекса взаимоувязанных организационных, политических, материально-технических и правовых мер, направленных на нейтрализацию коррупционных проявлений, предпринимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами.

И надо признать: потенциал антикоррупционного законодательства крайне высок. Если реализовать все рамочные нормы, включенные в него, то ситуация в стране может кардинально измениться. Например, революционными изменениями грозит организационно-кадровой работе в государственных органах такое положение п. 5 ст. 6 ФЗ-273, как «внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении».

К сожаленью часть нововведений до сих пор не работатет. Это, например, институт конфликта интересов и порядка его разрешения.

Ещё одна тема – декларации, которые заполняются чиновниками. Неукоснительное соблюдение этих ограничений и запретов, формирование атмосферы нетерпимости к их пренебрежению является тем инструментарием, который непосредственно воздействует на причины коррупции, способствует удержанию чиновников от нарушений закона.

Однако мы прекрасно понимаем, что нынешняя система декларирования, как и всякая система, несовершенна. Скажем откровенно, существует масса способов укрыть те или иные доходы от декларирования. Но как первый шаг это всё равно неплохо, потому что теперь уже все понимают, что надо декларировать доходы, как принято во всём мире.

Второй способ:систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции посредством принятия ФЗ-273.

Значительный блок антикоррупционных норм введен в действие не законами, а подзаконными актами. Указное право, отличаясь завидной оперативностью, тем не менее не конкурентно законам..

Также, налицо ряд противоречий между законодательством о противодействии коррупции и Конституцией. Например, неконституционно требовать от лица свидетельствовать против себя, а именно так предлагает поступать антикоррупционное законодательство в случае, если в отношении лица или его коллег совершаются похожие на коррупцию действия. Например, юридически некорректно на членов семьи госслужащего возложена обязанность сообщать о своих доходах: они же вправе отказаться!

Прокуратура Республики Алтай в своей практике столкнулась с таким случаем.

В ходе проверки в Управлении по недропользованию по Республике Алтай установлено, что справки о доходах и соблюдении ограничений гражданским служащим предоставлены только начальником Управления, заместителем и главным бухгалтером. Другими гражданскими служащими за 2009 год подобные справки не сдавались.

Данный факт руководство Управления объяснило тем, что в соответствии с приказом Федерального агентства по недропользованию РФ № 544-к от 25.08.2009 утвержден перечень должностей государственной гражданской службы центрального аппарата и территориальных органов Федерального агентства по недропользованию, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В соответствии с данным приказом сведения о доходах предоставляются федеральными государственными гражданскими служащими, замещающими главные и ведущие должности государственной гражданской службы категории «руководители» и «специалисты», то есть: начальник управления территориального органа федерального агентства, заместитель руководителя территориального органа, начальник отдела в управлении федерального агентства. Другие государственные гражданские служащие в указанный перечень не включены.

Между тем, в соответствии с Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 указанные сведения обязаны предоставлять лица занимающие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. А именно: должности федеральной государственной гражданской службы исполнение должностных обязанностей, по которым предусматривает:

- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

- предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

управление государственным имуществом;

- осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

- хранение и распределение материально-технических ресурсов.

В соответствии с действующим законодательством и должностными регламентами работниками Управления выполняются функции, связанные с коррупционными рисками - лицензирование, предоставление государственных услуг, осуществление государственных закупок. Например: предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах; принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке; принятие решений о предоставлении права пользования участками недр; выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами; установление конкретного размера ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами и др.

С учетом небольшого количества штатов Управления, более половины государственных гражданских служащих являются членами конкурсных или аукционных комиссий, связанных с лицензированием, предоставлением государственных услуг, осуществлением государственных закупок.

В этой связи, прокуратура республики обратилась в Генеральную прокуратуру РФ с предложением опротестовать приказ Федерального агентства по недропользованию РФ № 544-к от 25.08.2009.

Порядок проверки достоверности сведений о доходах кадровыми подразделениями также имеет массу пробелов.

Третий способ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.

В международном праве действуют три антикоррупционные конвенции: две европейские (гражданско-правовая и уголовно-правовая) и конвенция ООН. Однако Россия ратифицировала только 2 конвенции: европейскую уголовно-правовую и конвенцию ООН. Учитывая, что в Конвенции ООН против коррупции превалируют уголовно-правовые положения, можно сделать вывод: РФ признала приоритетным репрессивное противодействие коррупции.

В чем причина нереализованности конвенционных гражданско-правовых инструментов? Объяснимо это, во-первых, неготовностью российских государственных органов и финансово-кредитных учреждений к развертыванию различных систем, позволяющих реализовать меры, предусмотренные в европейской гражданско-правовой конвенции. Например, системы тотального контроля над доходами и расходами граждан. Именно такая система помогает многим странам выявлять коррупционные поступки людей и, соответственно, создает у населения представление, будто бы любой факт коррупции может попасть в поле зрения компетентных органов

Рассмотрение подзаконных нормативных актов, образующих реализационный механизм положений ФЗ-273, свидетельствует о том, что правовая репрессия является наиболее урегулированной: почти все указы Президента РФ, принятые в 2009 г. в рамках противодействия коррупции, детализируют именно технологии борьбы с коррупцией.

репрессивные нормы обычно демонстрируют низкую эффективность, если над ними не возвышаются серьезные правоустанавливающие нормы. Поэтому без решения вопросов, например, достойной оплаты труда госслужащих, обеспечения их качественным «социальным пакетом» и т.п. карательное воздействие права приведет, в лучшем случае, к частой сменяемости кадров.

Подводя черту рассуждениям о приоритетах в правовом противодействии коррупции, следует обратить внимание на стремление законодателя более широко использовать метод правовой формализации и нормативизации деятельности всех вероятных субъектов коррупции. Речь идет о более детальной регламентации полномочий различных организаций, государственных и муниципальных органов и их сотрудников, это в свою очередь порождает доминирование процедуры над сутью деятельности. Значительные силы отвлекаются от решения сущностных задач на оформление всевозможных документов, хотя документом, с точки зрения формального содержания, назвать их иногда сложно. Этот вопрос крайне актуален для всех государственных органов и от его решения напрямую зависит эффективность их деятельности, в том числе и в сфере самой же борьбы с коррупцией.

Проблемой является контроль доходов потенциальных коррупционеров. Контроль за доходами и расходами потенциальных коррупционеров является одним из принципиальных положений антикоррупционного законодательства.

В уже действующем механизме контроля над доходами есть одна болевая точка: даже при установлении превышения расходов над доходами законодательно не установлена санкция для лица, уже находящегося на государственной службе

Право собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений». В ч. 2 ст. 7 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что органы, осуществляющие ОРД, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации». Несомненно, что по сути это совершенно самостоятельная задача, которую придется выполнять органам, осуществляющим ОРД. И здесь потребуется дополнительное правовое регулирование, чтобы упорядочить исполнение органами, осуществляющими ОРД, соответствующих запросов.

Новые задачи и объекты розыска в режиме ОРД. Появляются новые задачи и объекты розыска как элемента ОРД: а) «установление имущества, подлежащего конфискации» и новые объекты розыска - «имущество, подлежащее конфискации»; б) «лица, причастные к коррупционным преступлениям» (см. ст. 4 ФЗ «О противодействии коррупции» и дополнения в ст. 2 и ст. 11 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности). Очевидно, что категория «лица, причастные к коррупционным преступлениям» весьма расплывчата и потребует конкретизации на уровне подзаконного межведомственного нормативного правового акта, ибо в противном случае возникнут трудности в определении этой категории лиц. Что касается «имущества, подлежащего конфискации», то здесь следует ориентироваться на предписания ст. 104-1 УК РФ.

Завершая краткое рассмотрение проблем противодействия коррупции в России посредством права, необходимо отметить следующее. Потенциал антикоррупционного законодательства огромен, и то, что в отечественном законодательстве появился соответствующий федеральный закон, интегрировавший достижения различных отраслей права, как говорится, дорогого стоит. Задача видится лишь в том, чтобы устранить некоторые нестыковки и огрехи, а также обеспечить качественное соблюдение нормативных предписаний всеми субъектами правоприменения.

Предложения:

1. В целях повышения эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Налоговый кодекс Российской Федерации дополнить положением, в соответствии с которым банки и иные кредитные организации, регистрирующие и налоговые органы обязаны в соответствии с законодательством о противодействии коррупции представлять руководителям (должностным лицам) федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (включая справки по операциям, счетам и вкладам) граждан, претендующих на замещение государственных должностей Российской Федерации, должности судьи, государственных должностей субъектов Российской Федерации, должностей глав муниципальных образований, муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, должностей федеральной государственной службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальной службы, руководящих должностей в государственной корпорации, фонде или иной организации, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона, отдельных должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, учреждениях и на предприятиях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; лиц, замещающих названные должности; супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных граждан и лиц.

2. Регламентировать порядок передачи государственным гражданским служащим, в случае владения ими, ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций), в доверительное управление, предусмотрев, в том числе, публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление;

3. Рассмотреть необходимость урегулирования в законодательстве о государственной гражданской службе процедуры отвода или самоотвода государственных гражданских служащих при урегулировании конфликта интересов, предусмотренной законом о противодействии коррупции, поскольку эта процедура не связана с отстранением от замещаемой должности гражданского служащего, а может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения, осуществления контроля деятельности определенной организации;

4. Разработать правовую основу функционирования института ротации государственных служащих, сформировав механизм, представляющий собой перемещение государственного служащего посредством назначения на должность гражданской службы, соответствующей классному чину по замещаемой должности, или в порядке должностного роста, определив при этом цели, основания и виды ротации, предусмотреть ответственность при отказе от обязательной ротации, дополнить гарантии и компенсации при ротации государственного служащего в иную местность;

5. Определить порядок проведения проверок достоверности и полноты сведений о доходах, представляемых федеральными государственными служащими, а также подготовить документ, разъясняющий положения Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065;

6. На уровне закона определить перечень преступлений коррупционной направленности, с учетом совместного указания Генерального прокурора Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.04.2010 №187/86/2, и ввести его в Уголовный кодекс Российской Федерации.

(Например, дополнить общую часть Уголовного кодекса Российской Федерации новой главой, в которой изложить базовые понятия, раскрываемые в примечаниях к отдельным его статьям, но используемые и в других статьях.

включить в санкции коррупционных преступлений в качестве обязательного дополнительного наказания - лишение права занимать должности государственных и муниципальных служащих на срок до двадцати лет;

Аналогичным образом можно решить вопрос с понятием и перечнем административных правонарушений коррупционной направленности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, включив в него следующие статьи: ст. 5.16 (Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах), ст. 5.17 (Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума), ст. 5.18 (Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума), ст. 5.19 (Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума), ст. 5.20 (Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам), ст. 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), ст. 15.21 (Использование служебной информации на рынке ценных бумаг), ст. 19.28 (Незаконное вознаграждение от имени юридического лица), ст. 19.29 (Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).

Внести изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации в части восстановления конфискации имущества как дополнительного вида наказания, за совершение коррупционных, тяжких и особо тяжких преступлений;

В том числе рассмотреть предложения:

- о необходимости гражданско-правовового регулирования вопросов конфискации;

- связанные с установлением конфискации в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве дополнительного наказания, а также назначением конфискации по стоимости подлежащего конфискации имущества в том случае, если в ходе расследования не удалось разыскать само имущество и наложить на него арест;

- предполагающие введение в Уголовный кодекс Российской Федерации положений, в соответствии с которыми лицо, добровольно и на безвозмездной основе передавшее в доход государства деньги, ценности или иное имущество, полученные в результате совершения преступления, освобождается от исполнения конфискации имущества;

- предусматривающие внесение в Уголовный кодекс Российской Федерации изменений, на основании которых бремя доказывания происхождения имущества будет возложено на лицо, виновное в совершении преступления. Случаи переложения бремени доказывания предлагается законодательно ограничить:

1) наличием вступившего в силу обвинительного приговора суда;

2) наличием объективных сведений полагать, что конкретное имущество, принадлежащее виновному, получено в результате преступления; 3) перечнем имущества, непреступность происхождения которого осужденный доказывать не должен;

- об установлении в уголовном законодательстве положений, направленных на применение конфискации доходов от совершения любых коррупционных преступлений;

8. Бизнес-сообществу и коммерческим организациям:

Заявить о своем непринятии коррупции через институты гражданского общества, а также посредством установленных связей с государственными органами, осуществляющими надзорные, контролирующие и разрешительные функции, для становления и повышения необходимого уровня самоконтроля и взаимоконтроля в целях минимизации коррупционных рисков в соответствующем секторе экономики.

Шире использовать практику проведения публичных мероприятий по вопросам противодействия коррупции в целях выработки антикоррупционных правил и стандартов во взаимоотношениях с государственными органами, деловыми партнерами.

В целях противодействия коррупционным проявлениям использовать возможности проведения антикоррупционной экспертизы при решении вопроса нормативной правовой регламентации своей деятельности

Судур

Blog

«Проблемы правоприменения законодательства о противодействии коррупции»

Содержание