Культурное обозрение информационно-аналитический сборник №3 (2011) Великий Новгород 2011 г. Ббк 71
| Вид материала | Документы |
- Отделения сбербанка, где Вы можете произвести оплату за обучение по квитанции, 6.57kb.
- Информационно – аналитический сборник Невельск, 2011, 1506.07kb.
- Сообщение об опубликовании на сайте в сети Интернет годовой бухгалтерской отчетности, 18.94kb.
- Встреча туристов на ж/д вокзале г. Великий Новгород (поезд №41, прибытие в 06. 10), 135.92kb.
- В г. Великий новгород гаричева Елена Алексеевна информационная эвристика учебное пособие, 1040.61kb.
- Программа модернизации здравоохранения Новгородской области на 2011-2012 годы Великий, 5895.6kb.
- Информационно аналитический отчет о работе Управления дошкольного образования Администрации, 411.74kb.
- Области №1 (сборник документов) Великий Новгород,2004 год, 1486.46kb.
- 122 №97, 1050.27kb.
- Информационно-аналитический центр, 367.8kb.
а) Категории и понятия.
В проекте закона появилось современное определение термина «культура», которое возможно не столько детерминирует задачи государственной культурной политики, сколько способствует формированию единого смыслового пространства, задающего коммуникативный код, способствующий взаимопониманию между методистом учреждения культуры, депутатом парламента, ученым и пианистом.
Не случайно на парламентских слушаниях директор Российского института культурологии К.Э. Разлогов заявил о необходимости отказа от узковедомственного сведения всего многообразия культуры к искусству и литературе, призвал прислушаться к рекомендациям ЮНЕСКО, датируемым 80-ми годами XX столетия.
Теперь под культурой понимается «совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве»12. Кроме того, даны определения «культурное наследие», «культурная деятельность» (с последующей классификацией на 14 видов).
Основными же институциональными формами реализации одного или более видов культурной деятельности будут «организации культуры»13 (музеи, библиотеки, цирки, научно-исследовательские, концертные организации, КДУ и т.п.).
б) Государственные гарантии реализации культурных прав.
В законопроекте определены ведущие цели государственной культурной политики, в числе которых и обеспечение конституционных прав и свобод человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ Российской Федерации в сфере культуры; сохранение и поощрение культурного разнообразия.
В связи с этим разработана глава II «Права и свободы человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ российской федерации в сфере культуры и государственные гарантии их реализации», где имеются такие статьи, как «Свобода творчества», «Право на участие в культурной жизни», «Право создавать организации культуры» и т.д.
Стоит отметить, что заявленные законодателем широкие возможности для осуществления культурных прав не подкрепляются обязанностями государства по их обеспечению; например, путем стабильного и достаточного для этого финансирования.
Тем не менее, в законопроекте прописаны конкретные гарантии в реализации некоторых культурных прав для незащищенных социальных слоев населения (молодежь, инвалиды и т.д.). Стоит также отметить, что в данном правовом акте учитывается весьма важная проблема толерантности между различными культурными сообществами, культурами социальных групп в пространстве одной национальной культуры, что выразилось также в определении одной из ключевых целей культурной политики РФ: «обеспечение равноправия культурных сообществ, их взаимной толерантности и условий для межкультурного диалога…»14.
в) Творческий труд и творческое образование.
Творческий труд имеет весьма серьезные особенности, которые отличают его от иных видов трудовой деятельности. Важно понимать, что процесс творческого производства не может по многим критериям приравниваться к обычной трудовой деятельности. Поэтому разработчики проекта закона о культуре в отдельной главе определили статус творческой профессии, творческого сообщества, а также определили основные государственные гарантии творческим работникам.
Между тем, творческое образование является «камнем преткновения» интересов двух ведомств и, в связи с этим, наличие основополагающих тезисов главы VII «Образование и научно-исследовательская деятельность в сфере культуры и искусства» оказалось недостаточным для урегулирования создавшегося положения.
В данный момент в результате дискуссионной огласки потребностей творческой интеллигенции в стремлении сохранить традиции культурного развития подрастающего поколения, вносятся поправки в закон «Об образовании», в котором будут внесены некоторые изменения, которые коснуться, в частности, статуса школ искусств.
При этом сделан существенный шаг вперед, позволяющий вносить такого рода поправки в закон, поскольку в «Основах законодательства РФ о культуре», как отмечает председатель комитета Государственной Думы РФ по культуре Г. Ивлиев, не учитывались особенности художественного преподавания. Также существовала проблема перераспределения средств на муниципальном, областном, федеральном уровнях в целях поддержки творческого образования15.
Среди целей государственной культурной политики, изложенных в ст. 30 законопроекта «О культуре в Российской Федерации» включены и такие, как: сохранение, поддержка и развитие культурного наследия Российской Федерации; обеспечение и поддержка системы образования в сфере культуры и искусства; развитие индустрии культуры; развитие культурного туризма; обеспечение стабильных условий развития всех форм государственно-частного партнерства, привлечение и эффективное использование государственных, муниципальных и частных ресурсов; обеспечение развития информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры.
В законопроекте закреплены и иные принципы осуществления культурной деятельности в России, о которых речь пойдет ниже.
Государственная поддержка сферы культуры
В Законопроекте «О культуре в Российской Федерации» закреплены и раскрыты полномочия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере культуры.
Данный шаг, с одной стороны, вносит рациональное зерно в систему ответственности властных структур за состояние того или иного объекта культурной среды. С другой же стороны, он не в полной мере согласуется с намерением законодателя создать единое культурное пространство, поскольку на той или иной территории наряду с объектами федерального значения, финансируемых с помощью прямых государственных средств будут располагаться объекты муниципального уровня, ответственность за финансирование которого, по большей мере, лежит на муниципалитете.
Несколько «сглаживает» данный факт включения в законопроект статей, предусматривающих совместное ведение федеральных и региональных органов власти в таких сферах, как: сохранение, использование, популяризация культурного наследия (за исключением отдельных объектов); обеспечение библиотечного обслуживания; поддержка государственных (не федеральных) музеев, организаций культуры и образовательных учреждений (не федерального значения); выделение грантов, проведение конкурсов.
При этом надлежащее исполнение подобного рода статей предполагаемого закона о культуре позволило бы скоординировать реализацию культурной политики между государственной и местной властью.
К ведению региональных органов власти, как показывают положения законопроекта, будут отнесены, прежде всего, утверждение региональных целевых программ сохранения и развития культуры, утверждение бюджета на сферу культуры, законодательное регулирование, поддержка народных промыслов, региональных программ развития и сохранения культуры, формирование фондов культуры.
В ведение органов местного самоуправления предполагается отдать вопросы создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, а также инициативы по созданию музеев.
В законопроекте подробно рассматривается вопрос об объектах культурного наследия, о характере и регламенте правоотношений с такого рода объектами. Отдельно говорится о государственной поддержке и переводе в федеральную собственность особо ценных объектов культурного наследия, представляющих уникальную историческую, археологическую, художественную, научную, эстетическую ценность.
Кроме того, предусматривается и особый режим охраны и использования культурного наследия, попадающего под категорию «национальное культурное достояние», состав которого определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ.
Национальное культурное достояние – это «совокупность культурных ценностей, а также организации культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение»16. Повышенная государственная опека предусмотрена для сохранности и всего разнообразия библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото - и иных фондов.
Между тем, самым важным способом осуществления государством поддержки и объектов культурного наследия, и творческих людей, и организаций культуры является стабильная и гарантированная для всего спектра культурных практик система финансирования.
В проекте закона о культуре теперь не предусмотрен, как это было ранее, тарифицированный процент от федерального и регионального бюджета на сферу культуры. Возможно, что одной из причин для этого послужило периодическое неисполнение этой части закона.
Новый правовой документ узаконивает произвольную схему выделения финансирования на поддержку сферы культуры. Решение об объеме выделяемых средств будут приниматься ежегодно федеральными, региональными, муниципальными органами власти в процессе формирования бюджета соответствующего уровня.
При этом частично систему финансирования деятельности в области культуры приводит в баланс возможность перераспределения федеральных и региональных поступлений.
Стоит также отметить, что в законопроекте просматривается очевидная тенденция к активизации альтернативных источников финансирования сферы культуры.
Государство, помимо существования бюджетных поступлений для ряда организаций культуры, предполагает активное введение различных источников для денежных поступлений (целевые программы, проекты развития культуры) наряду с иными экономическими стимулами (кредитование сферы культуры, выделение государством грантов, инвестиций и т.д.).
В качестве одного из таких экономических стимулов функционирования сферы культуры законодателем обозначено и введение налоговых льгот, которое, несомненно, должно позитивно повлиять и на более интенсивный приток денежных средств в сферу культуры, и на развитие современной культурной индустрии.
Наблюдение за результатами культурной деятельности, а также получение иной объективной и регулярной информации об объектах культурного наследия, о работе организаций и деятелей культуры, о культурных мероприятиях и т.д. возложено на систему государственного мониторинга.
Однако в данном контексте следует обратить внимание на наличие устаревших способов оценки результатов культурной деятельности, критериев для отчетных показателей, а также на необходимость внедрения государственного стандарта, позволяющего оценить качество реализуемых в сфере культуры услуг.
В частности, маркетологи не случайно подчеркивают, что привязка контрольных цифр к количеству потребителей культурных благ не всегда бывает объективной в силу нарастающих факторов демографического спада, активного развития современных технологий и в целом без внимания к изменению социокультурных реалий17.
Например, в оценке деятельности музеев не учитывается наличие научных разработок, внедрение инноваций, получение грантов, победы в конкурсах и иные показатели, свидетельствующие о качественной работе музея.
Таким образом, государство дает немало гарантий для осуществления деятельности в сфере культуры, однако их выполнение все же «завязано» на не подкрепленных конкретикой способах финансирования.
Анализируя представленную в законопроекте модель участия государства в развитии сферы культуры, следует отметить очевидный уход от абсолютной господдержки и строго регламента деятельности организаций культуры.
Хотя, наблюдаемый «крен» в сторону поддержки культуры иными участниками культурных правоотношений, привлечения к сфере культуры бизнеса и общества, активного внедрения различных способов финансирования культурной деятельности все же происходит при сохранении во многих случаях базовой роли государства.
Вместе с тем, степень финансового участия государства в сфере культуры теперь также регламентируется и иными законодательными актами, включая и ФЗ-8318, который делит все учреждения культуры на три типа: автономные, казенные и бюджетные учреждения нового типа.
Кроме того, согласно новому закону, государство принимает решение об инвестировании средств в культурную среду исходя не только из приоритетов государственной культурной политики, но и руководствуясь принятыми федеральными и региональными целевыми программами.
Все это вновь демонстрирует необходимость интенсивного повышения активности учреждений культуры, их руководителей, менеджеров, экспертов путем разработки проектов, поиска партнеров или оснований для включения в программы разного уровня.
Сфера культуры как объект нормативно-правового регулирования
Необходимость разработки нового фундаментального закона о культуре осознается не только юристами, представителями власти, но и культурной общественностью, руководством и ведущими специалистами учреждений культуры.
В течение нескольких последних лет эта потребность выразилась в налаживании некоторых фактов сотрудничества по обсуждению и совместной разработке ряда норм будущего закона о культуре между законодателями, культурными сообществами, научно-образовательной средой. Часть результатов договоренностей между комитетом по культуре в Государственной думе, Департаментом культуры и деятелями культуры, руководителями учреждений культуры была включена в концепцию о культуре.
Вместе с тем, разработка и введение в действие нового закона сопровождается обширной дискуссией, обсуждением наиболее острых проблем, результаты которого выходят на страницы журналов и газет, в интернет-форумы, в телевизионный эфир.
Прежде всего, опасения специалистов-практиков относительно вступления в силу закона «О культуре в Российской Федерации» сводятся к констатации отсутствия учета всех особенностей, которые характеризуют сферу культуры, что в итоге ведет к серьезным препятствиям в осуществлении культурной деятельности.
Действительно, сфера культуры отличается от иных некоммерческих или коммерческих сфер деятельности в силу производства и распространения особого рода продукта – результата реализации творческих способностей, таланта, призвания.
Этот культурный продукт не просто производится или распространяется, но и воспитывает, социализирует, образовывает, прививает ценности и выполняет иные роли в развитии полноценного общества.
Помимо этого, сфера культуры, по сути, «лавирует» между различными силами, каждая из которых стремится реализовать свои цели в культурной среде: от социального заказа или государственных гарантий полноценного духовного и эстетического развития человека до рыночных механизмов спроса и предложения на культурные услуги.
Отсюда необоснованность того недоумения, которое иногда возникает у деятелей культуры по поводу терминологии «культурные блага» или «культурные услуги», ведь это не мешает оставаться культурной сфере уникальной и непохожей на другие сферы деятельности общества.
Среди важных свойств культурной среды следует также отметить ее многоплановость, наличие разнообразных по характеру отраслей, направлений (театр, школа искусств, кинематограф и т.д.), взаимосвязь с различными социальными практиками (эстетическое воспитание поколения, образование) и секторами социально-экономической деятельности (индустрия досуга).
Выходит, что на деятельность в рамках культуры законодатель может взглянуть сквозь разные призмы. Однако, доминирование любой из этих призм в процессе нормотворчества, может привести к некорректным или необъективным положениям закона. Это также является фактором, усложняющим формирование эффективного нормативно-правового пространства сферы культуры.
Закон о культуре должен иметь комплексный, многосторонний и в тоже время системный характер, что объясняет наличие предшествующих перед составлением законопроекта обсуждений, слушаний и по проблемам развития различных отраслей в сфере культуры.
Однако, наиболее острый вопрос, который волнует представителей музейной, библиотечной, театральной и иной общественности, экспертов, специалистов, руководителей учреждений культуры в контексте разработки нового закона о культуры связан с системой финансирования.
Проблема финансирования и государственной поддержки сферы культуры в нынешних условиях – одна из самых дискутируемых и наболевших.
Представители сферы культуры возлагали большие надежды на разработку более надежных способов финансового обеспечения, разработку алгоритма притока денежных средств, подробной бюджетной политики.
Стоит предположить, что суть проблемы все же не сводится к наличию вариативности статуса организации культуры или способов экономического существования, а скорее к отсутствию проработанных и понятных моделей практического осуществления всех институциональных новаций.
Реформируя нормативно-правовую базу культурной среды, важно также и сохранить баланс в приоритетах развития культурных практик.
Неоднократно отмечалось, что законопроект предполагает разнообразие видов культурной деятельности. Однако развитие коммерчески выгодных культурных благ не должно быть в ущерб менее доходным, но более функциональным направлениям, которые связаны с духовным развитием общества, осуществлением гарантированных государством культурных прав и т.д.
Также вызывает тревогу у представителей культуры проблема государственной поддержки института меценатства в России, которой в законопроекте не уделено должного внимания. Деятельность меценатов является весьма востребованной и, несмотря на весьма низкую популярность, все же в российском пространстве имеются удачные примеры.
В таком случае законодательная власть должна разработать достойную систему поощрений этого рода практик, или создать иные механизмы, способствующие привлечению внимания общества и бизнеса к меценатской деятельности (например, способствовать формированию положительной истории меценатства в России).
И наконец, среди самых распространенных опасений, связанных с введением законопроекта о культуре в силу, со стороны практиков культуры связано с тем, что декларируемые в правовом документе свободы и гарантии не найдут своего полного подтверждения в реальной жизни.
Прежде всего, это связано с ситуацией несоответствия некоторых положений законопроекта «О культуре в Российской Федерации» иным нормативно-правовым актам, в том числе и регулирующим деятельность в сфере культуры.
В частности, в законопроекте декларируется право на свободу творчества, однако нет соответствующих правовых механизмов, нормативных актов, которые бы обеспечили и подкрепляли реализацию на практике данного права в сфере культуры.
Законопроект о культуре в контексте проблем нормативно-правового творчества
Учитывая сказанное, следует отметить, что законопроект «О культуре в Российской Федерации» носит, безусловно, декларативный характер с обозначением перспектив в развитии культурной сферы. Многие ведущие принципы, озвученные в законопроекте, отличаются нужной долей системности, комплексности, они своевременны, во многом учитывают специфику сферы культуры.
Однако для того, чтобы задекларированные права и свободы, гарантии стали неотъемлемой частью культурной жизни России, необходима масштабная законотворческая работа.
Направление нормотворческой деятельности можно разделить на два вектора: приведение в соответствие с нормами законопроекта, с одной стороны, нормативно-правовых актов российского законодательства, а с другой стороны – отраслевых законов в сфере культуры (внесение поправок и принятие новых законов, нормативных актов федерального и местного значения).
В частности, в настоящее время существует настоятельная потребность внесения корректировок в налоговый, трудовой и иные кодексы, утверждения поправок в закон «Об образовании» и многое другое.
Если в отношении творческого образования, объектов культурного наследия и иных межотраслевых аспектов культурной деятельности закон вынес свои резолюции, то для регулирования нормативно-правовой базы каждого типа организаций культуры требуется существенная работа.
Между тем, современное состояние нормативно-правовой базы в сфере культуры характеризуется, как уже отмечалось, отсутствием стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования системой актов.
Частично эту проблему решило бы не столько принятие основополагающего закона о культуре, сколько кодификация федерального законодательства о культуре.
Кодификация как процесс сведения всех нормативно-правовых актов к единству путем переработки действующего законодательства, внесения изменений и новаций наибольшим образом способствовала бы целостности и системности нормативно-правовой базы сферы культуры.
Результатом этого мог бы стать культурный кодекс со сводом федеральных законов культуры, который бы явился ориентиром для разработки нормативно-правовых актов регионального и муниципального значения.
Для того чтобы сформировались благоприятные нормативно-правовые условия для деятельности в сфере культуры, разумеется, потребуется немало времени.
Принятие нового закона «О культуре в Российской Федерации» является лишь важным звеном в сложном процессе обновления правовых механизмов культурной среды. Более того, чтобы найти удачный «рецепт» организационной и экономической основы учреждения культуры, наладить практику стабильного финансирования, закрепленную правовыми условиями, может уйти не один десяток лет.
Время жестких нормативных рамок государства ушло, но для эффективной реализации всего разнообразия новых практик и деятелям культуры и учреждениям культуры необходимы «защитные механизмы» в виде проработанных, «живых» и апробированных нормативных актов. Какие же меры должна принимать законодательная власть, общество, бизнес, представители культуры и иные социальные силы для достижения этого результата?
Опыт разработки законопроекта «О культуре в Российской Федерации» и его широкое обсуждение продемонстрировали одну из ключевых проблем, которая тормозит процесс структуризации эффективной нормативно-правовой базы.
Если обратить внимание на то, что в новом законе все же оказались услышанными некоторые требования культурной общественности, то стоит сделать вывод о том, что в процессе его разработки состоялся некий диалог между законодателями и практиками культуры.
Однако, подобная практика – скорее исключение, чем правило. Отсутствие же подобного диалога на постоянной основе становится во многом одной из самых существенных преград по формированию адекватного культурной среде нормативно-правового пространства.
Неоспоримым является тот факт, что наиболее компетентными в вопросах пробелов или «пробуксовки» нормативных актов в реальной культурной жизни являются те, кто ежедневно производит и распространяет культурные блага, те, кто осуществляет творческую, руководящую, экспертную и иную работу в сфере культуры.
В связи с этим, особую значимость в данном случае приобретает наличие «работающего» эффективного коммуникативного канала, доставляющего мнения, рекомендации, констатации проблемных зон или коммуникативной площадки, интегрирующей запросы культурной общественности.
В отсутствие подобных институциональных форм, ведущих к диалогу между властью и обществом, наиболее инициативным представителям сферы культуры приходится обращаться к «тяжелой артиллерии» в виде знаменитых и выдающихся деятелей культуры, способных повлиять и на законотворческий процесс, и на решения исполнительной власти.
Современные реалии демонстрируют коммуникационный «разрыв» между властью и культурной сферой, обусловленный отсутствием закрепленных на уровне институтов и практик сотрудничеств между этими субъектами. Причем, данный тип диалога не может сводиться к кратковременным и единичным взаимодействиям (например, проведение в рамках обсуждения законопроекта совместных слушаний театрального сообщества и законодательных органов власти).
Такого рода сотрудничество должно выражаться в стабильном и регулярном процессе, с привлечением максимального количества участников культурных правоотношений и с учетом разнообразия всех отраслей культуры.
Закрепление подобного рода институциональных практик способствовало бы тому, что властным элитам пришлось бы прислушиваться к многогранному мнению культурной общественности, а на местах деятелям культуры уже не бороться с чиновничьим аппаратом.
В качестве основных социальных сил в данной ситуации особое значение приобрели бы сообщества, фонды, ассоциации, а также любые иные посредники, третьи лица, заинтересованные в развитии российской культуры и способные лоббировать эти интересы власти.
Руководители учреждений культуры отмечают, что «если законодатель услышит мнение деятелей культуры, это обеспечит появление фундаментальных, действующих основ законодательства о культуре», однако для того чтобы это произошло, нужно «бороться, спорить, доказывать … когда государство делает что-то не совсем правильное, гражданское общество может … заявить о своей позиции»19.
В связи с этим, в качестве перспектив развития нормативно-правового фундамента культурной политики отчетливо просматривается использование позитивной практики взаимодействия властных структур с культурной общественностью, руководителями, специалистами, научным сообществом, которое проявилось во время разработки концепции культуры и законопроекта о культуре.
При этом в процессе подобного рода регулярных взаимодействий, могли бы осуществляться не только процедуры согласования при разработке новых законопроектов, но и решение вопросов по проблемам реализации принятых нормативно-правовых актов.
Возвращаясь же к обозначению роли законопроекта в контексте формирования нормативно-правовых условий культурной политики России, следует отметить, что наличие нового, адекватного современным реалиям закона о культуре, позволит сформировать базис нормативно-правового поля культурной деятельности.
Основное назначение данного закона связано с его системообразующим характером, наличием главенствующей роли перед отраслевыми законами в сфере культуры, которые более детально регламентируют процессы деятельности музеев, театров, библиотек и прочих организаций культуры.
Он намечает тенденции, приоритеты, ориентиры в области государственной культурой политики, выражает отношение государства к культуре.
Стоит также подчеркнуть, что назначение закона «О культуре в Российской Федерации» сводится к концептуальной, декларативной функции, связанной с формированием нормативно-правового фундамента культурной политики России.
Однако проектирование этого фундамента является лишь начальным этапом в масштабном процессе разработки сбалансированного нормативно-правового пространства, которое бы создавало благоприятные условия для сохранения и приумножения культурного наследия России.
Организация и управление: современные практики
К вопросу о «культурном строительстве»